Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 22 czerwca 2017 r., sygn. akt III SA/Po 135/17, oddalił skargę [A.] sp. z o.o. sp. komandytowej w D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] października 2016r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Decyzją z [...] grudnia 2015 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (organ pierwszej instancji), powołując się m.in. na art. 92a ust. 1 i art. 93 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm., dalej cyt. jako: u.t.d.), nałożył na [A.] sp. z o.o. sp. komandytową w D. (dalej: skarżąca, Spółka) karę pieniężną w wysokości 15 000 zł. Podstawą nałożenia kary były ustalenia kontroli przeprowadzonej w dniach [...]-[...] listopada 2015 r. w przedsiębiorstwie skarżącej, podczas której stwierdzono naruszenia przepisów dotyczących czasu pracy kierowców, przepisów ustawy o transporcie drogowym, regulacji z zakresu wykonywania przewozów i przepisów ruchu drogowego.
Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego (organ drugiej instancji) uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i nałożył karę pieniężną w wysokości 15000 zł, w podstawie prawnej wskazując m.in. art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23; dalej cyt. jako: k.p.a.). W uzasadnieniu organ odniósł się szczegółowo do poszczególnych naruszeń, wskazując, że analiza wykresówek oraz danych cyfrowych z kart kierowcy uzasadnia nałożenie na skarżącą kary z tytułu: przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy (lp. 5.2 zał. nr 3 do u.t.d.), skrócenia dziennego czasu odpoczynku (lp. 5.3), naruszenia obowiązku wczytywania danych karty kierowcy (lp. 6.3.11), udostępnienia podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy (lp. 6.3.9), naruszenia obowiązku wczytywania danych z urządzenia rejestrującego (lp. 6.3.12), a także nieokazania do kontroli wykresówek, danych z karty kierowcy lub innych dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu (lp. 6.3.7).
W zakresie naruszenia lp. 1.8 zał. nr 3 do u.t.d. organ odwoławczy wskazał, że skarżąca wykonywała przewozy drogowe na potrzeby własne 3 pojazdami niezgłoszonymi do stosownych zaświadczeń, co uzasadniało nałożenie kary. Natomiast błędnie wymierzono Spółce karę za przekroczenie dziennego czasu prowadzenia pojazdu o czas powyżej 15 minut do 1 godziny (lp. 5.1.1) w wysokości 600 zł zamiast 200 zł. Podstawę uchylenia decyzji stanowiło również błędne stwierdzenie przez organ pierwszej instancji naruszenia lp. 6.3.6 zał. nr 3 do u.t.d. (brak w okazanej wykresówce przepisowych wpisów: imienia lub nazwiska kierowcy), bowiem analiza 24 wykresówek kierowcy K.M. wskazała, że zawierały one wpis w postaci nazwiska oraz pierwszej litery imienia kierowcy, co pozwala na bezsporne przypisanie tarcz tachografu danemu kierowcy. Organ odwoławczy stwierdził, że całkowita kara pieniężna z tytułu wszystkich stwierdzonych w trakcie kontroli naruszeń wyniosła 47950 zł, jednak jej wysokość, zgodnie z art. 92a ust. 3 pkt 1 u.t.d., należało ograniczyć do 15000 zł. W ocenie Głównego Inspektora Transportu Drogowego organ pierwszej instancji wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności faktyczne związane ze sprawą i przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i oficjalności, nie dopuszczając się przy tym obrazy zasady swobodnej oceny dowodów. Z treści decyzji wynika zaś, że ustalenia organu oparte zostały na okazanych wykresówkach, danych cyfrowych oraz zaświadczeniach o działalności kierowców.
W skardze na powyższe rozstrzygnięcie pełnomocnik Spółki wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów, zarzucając naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 i art. 78 § 1 k.p.a., a także art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.
W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie.
WSA w Poznaniu, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej cyt. jako: p.p.s.a.) oddalił skargę stwierdzając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że zarzut skargi sprowadza się do niewskazania, jak twierdzi strona, na jakim materiale dowodowym oparł się organ, co uniemożliwiło merytoryczną polemikę z rozstrzygnięciem organu administracji, również w zakresie możliwości wykazania, że zaistniały przesłanki do uwolnienia skarżącej od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia – zgodnie z art. 92b i art. 92c u.t.d. WSA uznał ten zarzut za chybiony wskazując, że organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego, zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej, dokonując jednocześnie wszechstronnej oceny zebranego w toku kontroli materiału dowodowego, który legł u podstaw zaskarżonych decyzji. Zdaniem sądu stanowisko wyrażone w decyzjach organy obu instancji uzasadniły w sposób wymagany przez normę określoną w art. 107 § 3 k.p.a. W decyzjach obu organów szczegółowo odniesiono się do poszczególnych wykresówek, danych z kart kierowców oraz innych dokumentów, co przeczy tezie skarżącej o niewskazaniu na jakim materiale dowodowym oparł się organ.
Zdaniem sądu pierwszej instancji trafnie organy uznały, że nie zachodziła potrzeba przesłuchania kierowców lub samego przedsiębiorcy na okoliczność stwierdzonych naruszeń, gdyż odpowiedzialność przedsiębiorcy wykonującego przewóz drogowy nie jest oparta na zasadzie winy, lecz jest odpowiedzialnością ustawową za naruszenia stwierdzone w trakcie kontroli. W ocenie sądu, organy obu instancji prawidłowo ustaliły i oceniły, że stwierdzone w trakcie kontroli uchybienia należało zakwalifikować jako wskazane w załączniku nr 3 do u.t.d naruszenia, skutkujące nałożeniem kary.
Jednocześnie organy prawidłowo oceniły, że nie zachodzą przesłanki zastosowania wobec skarżącej regulacji art. 92b i art. 92c ust. 1 u.t.d., bowiem skarżąca nie wskazała żadnych okoliczności ani dowodów na poparcie swoich twierdzeń o braku wpływu na powstanie naruszenia i nastąpieniu naruszenia wskutek zdarzeń i okoliczności, których skarżąca nie mogła przewidzieć.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył pełnomocnik Spółki i zaskarżając go w całości - wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 92c ust. 1 pkt 1 oraz art. 92b ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzje organów obydwu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego, z tego względu skarga zasługiwała na uwzględnienie i uchylenie decyzji organów obydwu instancji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano argumenty na poparcie powyższego zarzutu. W szczególności skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji nie wynika, na jakich dowodach oparł się organ nakładając na Spółkę karę za naruszenie przepisów u.t.d., co następnie – pomimo zarzutów odwołania – błędnie zaakceptował w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, a następnie sąd. Powyższe uniemożliwiło skarżącej jakąkolwiek merytoryczną polemikę z rozstrzygnięciem organu administracji. Takie postępowanie jest nie tylko sprzeczne z zasadą prawdy obiektywnej, gdyż nie wiadomo jakie są podstawy dla prawidłowego ustalenia przez organ stanu faktycznego, ale również narusza zasadę zaufania do władzy publicznej, ponieważ strona nie ma możliwości ustalenia, jakie były motywy wydania decyzji. Skarżąca wskazała również, że konsekwentnie podnosiła w postępowaniu zarzut pominięcia dowodu z przesłuchania świadków, tj. kierowców w pracy których dopatrzono się uchybień.
Przeprowadzenie tego dowodu miałoby, w ocenie Spółki, niewątpliwie istotne znaczenie dla wykazania możliwości zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., na podstawie którego wyłączona byłaby odpowiedzialność skarżącej kasacyjnie. Zdaniem Spółki stwierdzone naruszenia nastąpiły wskutek zdarzeń i okoliczności, których skarżąca nie mogła przewidzieć, gdyż wynikały one wyłącznie z zachowania pracowników, tj. kierowców.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o przeprowadzenie rozprawy w tej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.
Istota podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu sprowadza się do zakwestionowania wyroku sądu pierwszej instancji w zakresie dokonanej przez ten sąd oceny, że po pierwsze – w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności w sprawie, w szczególności, że materiał dowodowy nie wymagał uzupełnienia w zakresie wskazywanych przez skarżącą dowodów w postaci przesłuchania kierowców oraz skarżącej – przedsiębiorcy co do zaistnienia w sprawie przesłanek egzoneracyjnych z art. 92c u.t.d., które zwalniałyby skarżącą od odpowiedzialności za działania kierowców, których nie mogła przewidzieć i za które nie powinna odpowiadać, a po drugie – wszystkie ustalone okoliczności, ich analiza i dokonana na tej podstawie ocena o słuszności nałożenia na Spółkę kary pieniężnej, znalazły odzwierciedlenie w zaskarżonej decyzji.
Odniesienie się do tego zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy poprzedzić pewnymi uwagami ogólnymi dotyczącymi pożądanego sposobu formułowania zarzutów w skardze kasacyjnej, gdyż ma to doniosłe znaczenie w tej sprawie ze względu na przyjęty w polskim prawie model kasacyjnej kontroli wyroków sądów administracyjnych I instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej polega bowiem na tym, że wskazanie w skardze kasacyjnej naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA uprawniony jest jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przepisów prawa materialnego lub procesowego są rzeczywiście uzasadnione. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy zostały naruszone. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.
Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Z tych przyczyn prawidłowe określenie zarzutów w skardze kasacyjnej wymaga powołania w petitum skargi przepisów prawa, którym według skarżącego uchybił sąd, określenia jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu odnoszącego się ściśle do wskazanych naruszeń, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje bowiem każde uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponadto, wynikającym z art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia istotnego wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Należy zatem podkreślić, że wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. precyzyjne i nie budzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony.
Poczynienie powyższych uwag o charakterze ogólnym było konieczne z uwagi na sposób w jaki została zredagowana skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie, bowiem nie w pełni odpowiada ona powyższym wymogom, a zniwelowania deficytów sformułowania zarzutów nie umożliwia również niezwykle lakoniczne uzasadnienie skargi kasacyjnej.
Oceniając zasadność tak sformułowanego zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy stwierdzić, że autor skargi kasacyjnej nie wykazał, że sąd pierwszej instancji nie dostrzegł naruszenia przez organy zasad zawartych w przepisach art. 7, art. 8, art. 77, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a.
Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. przewiduje, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Art. 80 k.p.a. przewiduje, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, z przepisu tego wynika tzw. zasada swobodnej oceny dowodów. Art. 8 k.p.a. składa się z dwóch jednostek redakcyjnych i przewiduje, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (§ 1) oraz że organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (§ 2). Wyrażona w tym przepisie zasada pogłębiania zaufania obywateli oraz zasada utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw służy zagwarantowaniu praw strony postępowania.
Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia wskazanych przepisów postępowania w pominięciu przez WSA, że decyzja została wydana w następstwie błędnych ustaleń faktycznych i prawnych, bez wszechstronnego rozpatrzenia i oceny całego zebranego materiału dowodowego.
Zauważyć jednak należy, że równocześnie w skardze kasacyjnej nie podważono żadnych elementów stanu faktycznego ustalonych przez organy i zaakceptowanych przez WSA. Nie zakwestionowano zatem stwierdzonych naruszeń przepisów w zakresie transportu drogowego w postaci: skrócenia dziennego czasu odpoczynku, przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, przekroczenia maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu, nieokazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, udostępnienia podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy, okazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy, naruszenia obowiązku wczytywania danych z urządzenia rejestrującego, naruszenia obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy, niezgłoszenia na piśmie lub w postaci dokumentu elektronicznego organowi, który wydał zaświadczenie na wykonywanie przewozów drogowych na potrzeby własne zmiany danych, o których mowa w art. 8, w wymaganym terminie.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tak postawiony zarzut nie może zatem być uznany za zasadny.
Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, w aktach administracyjnych znajduje się materiał dowodowy, który pozwolił na ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia przedmiotu prowadzonego postępowania.
Kontrolowane przez sąd pierwszej instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych.
Podnoszony w tym zakresie zarzut skarżącej kasacyjnie sprowadza się w istocie rzeczy do twierdzenia, że Spółka nie zgadza się z dokonaną przez organy i sąd oceną co do słuszności nałożenia kary, ale jednocześnie też skarżąca nie kwestionuje dokonanych ustaleń stanu faktycznego, nie podważa wymienionych i szczegółowo opisanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji naruszeń. Ogranicza się jedynie do ogólnikowego stwierdzenia, że nie wiadomo, na jakim materiale dowodowym organy oparły się dokonując tej oceny.
Takiemu stanowisku skarżącej przeczy treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, szczegółowo wyliczającej i opisującej każde naruszenie w stosunku do konkretnych kierowców z podaniem dat, godzin i innych okoliczności naruszenia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, iż dokonana przez organy ocena znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym, a ponadto jest spójna i logiczna, a przede wszystkim – wbrew ocenie skarżącej kasacyjnie – znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z którego wynika, jakie fakty organ uznał za udowodnione i na jakiej podstawie. Jak trafnie zauważył sąd pierwszej instancji, o dogłębnej analizie i wszechstronnej ocenie dokonanej zgodnie z regułami postępowania dowodowego świadczy choćby to, że organ odwoławczy uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji wytykając popełnione przez ten organ błędy, np. w postaci błędnej kwalifikacji stanu faktycznego jako naruszenia lp. 6.3.8 (okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy), zamiast właściwej – naruszenia lp. 6.3.9 zał. nr 3 do u.t.d.
Ponadto organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji błędnie wymierzył karę pieniężną za naruszenie lp. 5.1.1 (przekroczenie dziennego czasu prowadzenia pojazdu o czas powyżej 15 minut do 1 godziny) w wysokości 600 zł (2 x 300 zł), bowiem kara pieniężna za to naruszenie powinna wynosić 200 zł (2 x 100 zł). Podstawę uchylenia decyzji stanowiło również błędne stwierdzenie przez organ pierwszej instancji naruszenia lp. 6.3.6 zał. nr 3 do u.t.d. (brak w okazanej wykresówce przepisowych wpisów: imienia lub nazwiska kierowcy), bowiem analiza 24 wykresówek kierowcy K.M. wskazała, że zawierały one wpis w postaci nazwiska oraz pierwszej litery imienia kierowcy, co pozwala na bezsporne przypisanie tarcz tachografu danemu kierowcy, wskutek czego organ uznał, że na skarżącą niezasadnie nałożono karę w wysokości 1200 zł (24 x 50 zł). Powyższe jednoznacznie świadczy o tym, że – wbrew autorowi skargi kasacyjnej – wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło po wyczerpującym zbadaniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych oraz przeprowadzeniu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego, zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i wszechstronnej ocenie zebranego w toku kontroli materiału dowodowego, który legł u podstaw zaskarżonej decyzji.
Należy zgodzić się z sądem pierwszej instancji, że stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji organ uzasadnił w sposób wymagany przez normę określoną w art. 107 § 3 k.p.a. W decyzji szczegółowo odniesiono się do określonych wykresówek, danych z kart kierowców oraz innych dokumentów, co przeczy tezie pełnomocnika skarżącej o niewskazaniu na jakim materiale dowodowym oparł się organ.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 78 § 1 i 2 k.p.a. Strona – zgodnie z art. 78 k.p.a. – posiada uprawnienie do zgłoszenia żądania przeprowadzenia dowodu, jednak uprawnienie to podlega ograniczeniom, które pod względem celowości i konieczności zapewnienia szybkości postępowania, organ powinien każdorazowo rozważyć, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie ma dostatecznych argumentów przemawiających za zakwestionowaniem dotychczasowych ustaleń (por. np. wyroki NSA: z 11 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2191/12; z 6 października 2015 r., sygn. akt II OSK 314/14; te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli więc strona zgłasza dowód, to w świetle art. 78 k.p.a., wedle którego żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu są okoliczności mające znaczenie dla sprawy, chyba że okoliczności te stwierdzone są wystarczająco innym dowodem, organ administracji może nie uwzględnić jej wniosku dowodowego.
Trafnie zatem sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się uchybienia ze strony organów w zakresie nieprzeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków wskazanych przez skarżącą, tj. kierowców co do których stwierdzono naruszenia przepisów u.t.d. oraz samej strony. Okoliczności sprawy wskazują, że odstąpienie od przeprowadzenia tego dowodu było zasadne, albowiem z zebranego materiału dowodowego, a w szczególności z podpisanego przez przedstawiciela skarżącej protokołu kontroli wynika, że podstawą nałożenia kary za naruszenia przepisów u.t.d. była analiza danych udostępnionych przez Spółkę w postaci danych cyfrowych z kart kierowców, wykresówek, wydruków, kart dziennych i stosownych zaświadczeń.
Należy w tym miejscu przypomnieć, że ustawa o transporcie drogowym w art. 92a ust. 1 przewiduje odpowiedzialność karnoadministracyjną podmiotu wykonującego przewóz drogowy za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Jak podkreśla się zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie, zasadą jest, że odpowiedzialność za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi przedsiębiorca i na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi się posługuje w wykonywaniu działalności gospodarczej i to niezależnie od stosunku prawnego łączącego przedsiębiorcę z taką osobą (por. T. Porczyński, Wyłączenie odpowiedzialności administracyjnej przedsiębiorcy wykonującego przewóz drogowy za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym przez osoby wykonujące ten przewóz na rzecz i w imieniu przedsiębiorcy [w:] A. Kisielewicz (red.), J. P. Tarno (red.), Sądowa kontrola administracji w sprawach gospodarczych, opublikowano: LEX 2013 r.).
Odpowiedzialność administracyjna przedsiębiorcy za naruszenia ma charakter obiektywny, nie jest uzależniona od winy i dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego, a zatem określona w art. 92a u.t.d. kara jest następstwem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 3554/16).
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Spółka w toku kontroli w żaden sposób nie kwestionowała tych naruszeń. Organ w toku postępowania umożliwił skarżącej aktywny udział m.in. wskazując braki w dokumentacji i wzywając Spółkę do przedłożenia w tym zakresie wyjaśnień, danych cyfrowych, wykresówek, dokumentów świadczących o okresach nieprowadzeniu pojazdu oraz pozostałej ewidencji pracy (pismo z [...] listopada 2015 r.). Pomimo tego, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Spółka nie odniosła się do żaden sposób do wskazywanych naruszeń. Skarżąca nie wykazała również, że w swoim przedsiębiorstwie przestrzega prawidłowej organizacji zadań zlecanych swoim pracownikom oraz że zlecała kierowcom zadania do wykonania w sposób umożliwiający przestrzeganie norm czasu pracy.
Za prawidłowy należy wobec tego uznać pogląd, że podejmowanie dodatkowych czynności dowodowych w postaci przesłuchania świadków – kierowców oraz strony nie miałoby wpływu na treść decyzji, a prowadziłoby jedynie do nieuzasadnionego przedłużania postępowania.
Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, przepisy art. 92b oraz art. 92c u.t.d. nakładają na przedsiębiorcę bezwzględny obowiązek kontroli i właściwej organizacji pracy kierowców, w celu przeciwdziałania naruszeniom wymogów ustawy. Przedsiębiorstwo transportowe wydaje odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania przepisów, tak krajowych, jak i unijnych. Brak możliwości bieżącej kontroli kierowcy nie zwalnia przedsiębiorcy z odpowiedzialności wynikającej z art. 92a u.t.d. Ustawodawca wyraźnie wskazał cel podejmowanych przez przedsiębiorcę działań, a więc takie zorganizowanie pracy kierowców, aby kierowcy mogli przestrzegać przepisów o czasie pracy i in. Obowiązkiem przedsiębiorcy jest zatem nadzór nad odpowiednimi zachowaniami swoich pracowników. Brak zastosowania właściwych rozwiązań obciąża przedsiębiorcę (zob. np. wyrok NSA z 24 września 2019 r., sygn. akt II GSK 3838/17).
Regulacje zawarte w ustawie o transporcie drogowym zmierzają do wymuszenia takiej organizacji pracy przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy, ażeby działalność ta odbywała się w sposób bezpieczny, bez zagrożenia życia, zdrowia i mienia innych osób. Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest przyjęcie takich organizacyjnych rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem na podstawie stosunku pracy, czy nawet na zasadzie samozatrudnienia (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 31 marca 2008 r., sygn. SK 75/06, w którym zwrócono uwagę na zakres obowiązków przewoźnika).
Podkreślić również należy, że w przepisach art. 92b oraz art. 92c u.t.d. chodzi wyłącznie o zdarzenia nieoczekiwane i nadzwyczajne. W dyspozycji art. 92b ust. 1 oraz art. 92c ust. 1 u.t.d. nie mieszczą się sytuacje, które są skutkiem zachowania kierowcy, ale które wynikają z braku właściwych rozwiązań organizacyjnych po stronie pracodawcy, w zakresie umożliwienia pracownikom przestrzegania przepisów oraz dyscyplinowania ich do przestrzegania tych przepisów (zob. np. wyroki NSA: z 22 października 2019 r., sygn. akt II GSK 2451/17).
Przedsiębiorca nie ma wpływu na powstanie naruszenia w sytuacji, gdy niezależnie od jego zachowania i tak doszłoby do powstania naruszenia. W szczególności sytuacja taka może mieć miejsce, jeżeli do naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego dochodzi z powodu siły wyższej lub zachowania osób trzecich, którym podmiot wykonujący przewozy nie był w stanie się przeciwstawić. Brak możliwości przewidzenia określonych zdarzeń lub okoliczności ma miejsce wtedy, gdy przy uwzględnieniu wiedzy, umiejętności i doświadczenia nie istniała możliwość przewidzenia określonych zdarzeń z uwagi na ich nadzwyczajny charakter.
Skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odwołuje się do zasad ogólnych postępowania oraz treści powołanych przepisów prawa materialnego dotyczących przesłanek uwolnienia się od odpowiedzialności za naruszenia przepisów u.t.d., nie odnosi się jednak do konkretnego stanu faktycznego ustalonego w sprawie, powołując się ogólnikowo na fakt zaznajomienia kierowców z przepisami o czasie pracy kierowców, regulaminu i zakazem naruszania tychże przepisów, jak też na przeszkolenie kierowców w zakresie obsługi urządzeń rejestrujących. Podnosi również, że zapewniła kierowcom warunki do przestrzegania norm czasu pracy (str. 4 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Skarżąca wskazując na powyższe okoliczności, nie skonkretyzowała ich, nie odniosła do poszczególnych indywidualnych okoliczności i konkretnych kierowców i nie uprawdopodobniła, że ich przesłuchanie mogłoby wykazać, że zachodzą przypadki określone w art. 92b i art. 92c u.t.d., a w konsekwencji, że zasadny jest podniesiony przez skarżącą zarzut pominięcia dowodu z zeznań kierowców. Z tego względu zarzut naruszenia art. 92b i art. 92c u.t.d. nie jest uzasadniony.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie zasądzono zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego w wysokości 2700 zł z tytułu udziału na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym profesjonalnego pełnomocnika organu, który nie prowadził sprawy w pierwszej instancji.