Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 12 października 2011 r. oddalił skargę P. J. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Firma Handlowo-Usługowa "M." (dalej: P.J.; skarżący) na postanowienie Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (dalej: Główny Inspektor JHARS) z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania odwoławczego.
Przedstawiając stan sprawy Sąd wskazał, że zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. Główny Inspektor, w wyniku rozpoznania wniosku P. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] kwietnia 2011 r. odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż dziewiętnastoma pismami z dnia [...] marca 2011 r. strona wniosła o zawieszenie postępowania w sprawie dotyczącej rozpatrzenia odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora JHARS z dnia [...] grudnia 2010 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 1.445.684,13 zł, do czasu rozstrzygnięcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności wymienionych decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych. Zdaniem składającego wniosek zaszły przesłanki do zawieszenia postępowania odwoławczego w sprawie znak: [...], ponieważ wyniki postępowań w przedmiocie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora JHARS będą miały wpływ na wynik przedmiotowego postępowania odwoławczego.
Organ wyjaśnił, iż na podstawie art. 98 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 poz. 267 – dalej: k.p.a.), jedynie w sprawach wszczętych na wniosek strony organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, gdy wystąpi o to strona na której żądanie postępowanie zostało wszczęte. Tymczasem w sprawie niniejszej postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu zafałszowanych artykułów rolno-spożywczych toczy się z urzędu. Zatem, wykluczone było zawieszenie postępowania na wniosek złożony przez stronę. Pozostałe przesłanki zawieszenia postępowania zostały wskazane w art. 97 § 1 pkt 1 – 4 k.p.a., przy czym stosownie do punktu 4 tego przepisu organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Organ podkreślił, iż decyzje, co do których strona wniosła o stwierdzenie nieważności dotyczyły innych partii produktów niż artykuły za których wprowadzenie do obrotu została decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora JHARS nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., wymierzona kara pieniężna w wysokości 1.445.684,13 zł. Zdaniem organu sprawa w przedmiocie stwierdzenia nieważności dziewiętnastu decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, dotyczących zakazu wprowadzania do obrotu albo określenia stopnia wad artykułów rolno-spożywczych z innych partii produkcyjnych, nie jest kwestią prejudycjalną dla postępowania w sprawie odwołania od nałożenia kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu zafałszowanych artykułów rolno-spożywczych.
W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...] P. J. podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 października 2011 r. oddalił skargę, stwierdzając, iż zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Sąd podzieli stanowisko organu że sprawa w przedmiocie stwierdzenia nieważności dziewiętnastu decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno- Spożywczych, wydanych w latach 2006 – 2008 i dotyczących zakazu wprowadzania do obrotu albo określenia stopnia wad artykułów rolno-spożywczych z innych partii produkcyjnych nie jest kwestią prejudycjalną dla postępowania w sprawie odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] grudnia 2010 r. o nałożeniu kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu zafałszowanych artykułów rolno-spożywczych.
P. J., wniósł od tego wyroku skargę kasacyjną. Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie od Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i § 2 p.p.s.a. – mające istotny wpływ na wynik sprawy – przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w sprawie nie zachodziły przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podał, że WSA w zaskarżonym wyroku wskazał na cztery elementy, które muszą wystąpić dla przyjęcia, że postępowanie winno być zawieszone tj. zagadnienie wyłania się w toku postępowania administracyjnego; jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji oraz istnieje zależność miedzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Sąd odnosząc się do ostatniego z wskazanych elementów i uznając, że jest najbardziej sporny z uwagi na sformułowanie przez ustawodawcę wymogu zależności bez dokładnego określenia jej charakteru, zdaniem skarżącego nie miał wątpliwości, że pozostałe trzy elementy występują na gruncie niniejszej sprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor JHARS wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy przy tym do koniecznych cech skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.). Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie kasacji ma zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym – wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Oceniając zarzut naruszenia przepisów postępowania przede wszystkim należy wskazać, iż stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzut ten może zostać uwzględniony jedynie wtedy, gdy uchybienie sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie wskazuje się, że zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. in fine, należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to po stronie skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok SN z 21 marca 2007 r., I CSK 459/06, niepubl.; wyrok SN z 21 marca 2006 r., I CSK 63/05, niepubl.; T. Wiśniewski, Apelacja i kasacja. Nowe środki odwoławcze w postępowaniu cywilnym, Warszawa 1996, str. 167; B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2009, str. 508).
W przedmiotowej skardze kasacyjnej zostały zawarte zarzuty dotyczące tylko naruszeń prawa procesowego. W ich ramach wskazano na naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz 151 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Zgodnie z powołanym przez wnoszących skargę kasacyjną art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. W przypadku braku jasnej dyrektywy ustawowej, co do konieczności rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, organ musi przede wszystkim ocenić istnienie bezpośredniej zależności pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. Podkreślić jednocześnie należy, że prejudykatem w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest zagadnienie, które w zasadzie nie może zostać rozstrzygnięte samodzielnie przez organ właściwy do załatwienia sprawy.
Zarówno w doktrynie, jak też w orzecznictwie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym nie mogą być ustalenia faktyczne. Innymi słowy przepis ten dotyczy sytuacji, w której bez rozstrzygnięcia danej kwestii przez inny organ lub sąd, nie jest możliwe wydanie decyzji administracyjnej.
W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji zwrócił przede wszystkim uwagę na konieczność bezpośredniej zależności między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpoznaniem sprawy, trafnie podkreślając, że przemawia za tym istota instytucji zawieszenia postępowania, która tamuje bieg postępowania i opóźnia rozpoznanie sprawy.
Rozstrzygając kwestię zagadnienia wstępnego w konkretnej sprawie należy mieć na uwadze przepisy materialnego prawa administracyjnego, stanowiące podstawę prowadzonego postępowania. To ich treść pozwala ustalić, czy istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem kwestii prejudycjalnej przez inny organ lub sąd, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Skarżący nie powołał żadnych przepisów prawa materialnego, które za takim związkiem przemawiają. Wskazywał jedynie, że wymierzając mu decyzją nr [...]karę pieniężną i oceniając stopień winy organ powołał się m.in. na decyzje co do których skarżący złożył następnie wnioski o stwierdzenie ich nieważności. Do czasu rozstrzygnięcia spraw w przedmiocie nieważności tamtych decyzji, jego zdaniem, rozpatrzenie odwołania nie będzie możliwe.
W tym miejscu należy wskazać, że podstawą prawną kary wymierzonej skarżącemu decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] był art. 40a ust. 4 oraz art. 40 a ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 21 grudnia 2000r. o jakości handlowej artykułów rolno- spożywczych (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 187, poz. 1577 ze zm.). Zgodnie z ustępem 5 tego artykułu ustalając wysokość kary, wojewódzki inspektor albo wojewódzki inspektor Inspekcji Handlowej uwzględnia stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia, zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku artykułów rolno-spożywczych i wielkość jego obrotów. W tym zakresie organ powołał się na wcześniejsze ostateczne decyzje wydane przeciwko skarżącemu dotyczące zakazu wprowadzania do obrotu albo określenia stopnia wad artykułów rolno – spożywczych innych partii przetworów mlecznych.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodne z prawem jest stanowisko Sądu I instancji, który przyjął, że brak jest podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego dotyczącego nałożenia kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu zafałszowanych artykułów rolno–spożywczych do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia spraw w przedmiocie wniosków skarżącego o stwierdzenie nieważności dziewiętnastu decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno–Spożywczych z lat 2006–2008 dotyczących zakazu wprowadzania do obrotu albo określenia stopnia wad artykułów rolno–spożywczych innych partii przetworów mlecznych. Nie zachodzi bowiem w tym przypadku zależność tego rodzaju, że bez rozstrzygnięcia wniosków dotyczących wzruszenia ww. decyzji w trybie nadzwyczajnym nie jest możliwe prowadzenie postępowania w przedmiocie odwołania skarżącego od decyzji wymierzającej mu karę pieniężną za wprowadzenie do obrotu przetworów mlecznych wyprodukowanych w 2009 r. Okoliczności wpływające na wysokość kary za wprowadzanie do obrotu zafałszowanych artykułów rolno-spożywczych są ustalane przez organ samodzielnie a powołanie się na inne ostateczne decyzje wydane przeciwko skarżącemu w przedmiocie zakazu wprowadzania do obrotu albo określenia stopnia wad artykułów rolno–spożywczych jest tylko jednym z wielu elementów tej oceny.
Nie naruszono również wskazanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. Sąd pierwszej instancji dokonał bowiem właściwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej.
Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną podstaw i orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. jak w sentencji.
O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego postanowiono zgodnie z art.204 pkt 1 p.p.s.a.