Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II GSK 35/07

Uzasadnienie

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P.T.E.P. S.A. w W. na decyzję Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych z dnia [...] r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu rażącego naruszenia interesów członków funduszu.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podał, że w dniach od 23 lutego do 24 marca 2005 r. została przeprowadzona przez Komisję Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych, zwanej dalej Komisją Nadzoru, kontrola działalności P.T.E.P. S.A. (dalej: PTE P. S.A. lub Towarzystwo) oraz O.F.E.P "Z." (dalej: OFE P. "Z." lub Fundusz). W trakcie kontroli stwierdzono, że PTE P. S.A. rażąco naruszyło interes członków OFE P. "Z." poprzez dopuszczenie do nabycia przez pracownika na rachunek własny akcji V. S. A. Nabycie akcji nastąpiło w trakcie prowadzenia przez Fundusz procesu analizy spółki i bezpośrednio przed nabyciem tych akcji przez Fundusz.

W ocenie Komisji Nadzoru, doszło tym samym do zwiększenia ryzyka inwestycyjnego Funduszu, jak też doprowadziło do konfliktu interesów pracownika PTE P. S.A. i członków OFE P. "Z.". Ustalenie kontrolne skutkowały wszczęciem z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w oparciu o art. 204 a ust. 7 ustawy z dnia 28 sierpnia 1997 r. o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych (Dz. U. z 2004 Nr 159, poz. 1667 ze zm.), zwanej dalej ustawą oiffe. Decyzją z dnia [...] r. Komisja Nadzoru nałożyła na PTE P. S.A. karę pieniężną wysokości [...] złotych za rażące naruszenie interesów członków Funduszu. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że ryzyko, jakie podjęło Towarzystwo wyrażając zgodę na inwestycje pracownika Towarzystwa w trakcie trwania procesu inwestycyjnego Funduszu, nie powinno zostać zaakceptowane jako sprzeczne z podstawowymi zasadami sztuki zarządzania powierzonymi środkami i w tym zakresie stanowiło rażące naruszenie interesu członków Funduszu, poprzez zwiększenie ryzyka inwestycyjnego Funduszu.

Ponadto organ stwierdził, że Towarzystwo nie tylko nie zapobiegło sytuacji konfliktu interesów Funduszu oraz pracownika Towarzystwa, ale bezpośrednio się do niej przyczyniło. Organ uznał także, iż na skutek dopuszczenia do sytuacji, w której pracownik Towarzystwa znajduje się w uprzywilejowanej sytuacji względem członków Funduszu, Towarzystwo doprowadziło do konfliktu interesów i zwiększyło ryzyko inwestycyjne Funduszu, co stanowi rażące naruszenie podstawowych zasad profesjonalnego zarządzania powierzonymi aktywami. Podnoszony przez Towarzystwo fakt, że od strony finansowej członkowie Funduszu nie ponieśli uszczerbku majątkowego, a Fundusz (a tym samym jego członkowie) wzbogacił stan posiadania jest bez znaczenia, gdyż organ nie oceniał przyszłej rentowności inwestycji, lecz ryzyko istniejące w okresie wyrażania zgody przez Towarzystwo na niekontrolowany zakup przez pracownika akcji spółki V. S.A.

Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Komisji Nadzoru z dnia [...] r. W motywach tego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że najpóźniej w dniu 15 grudnia 2003 r. akcje spółki V. S.A. powinny być wykluczone jako możliwa inwestycja prywatna pracowników Towarzystwa, w szczególności pracowników działu inwestycji. Regulamin organizacyjny Towarzystwa przewidywał prowadzenie listy restrykcyjnej i można było ten cel osiągnąć chociażby poprzez wpisanie w tym dniu akcji V. S.A. na tę listę. Zdaniem organu wprowadzenie z tą datą zakazu inwestycji prywatnych, przynajmniej w odniesieniu do członków Zarządu oraz pracowników działu inwestycji, było elementarnym obowiązkiem instytucji profesjonalnie zarządzającej aktywami klienta. Absolutnie niedopuszczalne i naganne według organu było wpisanie akcji tej spółki na listę restrykcyjną (i w konsekwencji zakazanie inwestycji prywatnych pracowników w ten instrument) dopiero w dniu 11 lutego 2004 r. Wykreowało to istotne ryzyko dla rentowności potencjalnej przyszłej inwestycji Funduszu w akcje.

Ponadto organ podniósł, iż doprowadziło to do powstania konfliktu interesów, gdy osoba zainteresowana prywatnie wzrostem kursu danej spółki, przygotowywała rekomendację oraz dokonała transakcji w imieniu spółki. Oznaczało to, że pracownicy Towarzystwa mogli bez przeszkód nabywać na prywatne rachunki akcje tej spółki. Doprowadziło to do ewidentnego konfliktu interesów, który w konkretnej sytuacji nie skutkował stratami finansowymi tym niemniej stworzył takie realne zagrożenie. W konkluzji organ uznał, iż w przedmiotowym przypadku doszło do faktycznego naruszenia interesu członków funduszy, a "nie tylko do możliwości tego naruszenia (zagrożenie naruszenia)" jak uważało Towarzystwo.

W skardze na decyzję Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych P.T.E. P. SA w W. domagało się jej uchylenia. Decyzji zarzucono naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., art. 39 k.p.a. w związku z art. 45 k.p.a., art. 40 k.p.a., art. 92 k.p.a., art. 7 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto skarżący zarzucił rozstrzygnięciu naruszenie art. 204 a ust 7 ustawy oiffe i 204 ust 9 tej ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę uznał, iż w przedmiotowej sprawie Komisja Nadzoru uczyniła zadość wymogowi przewidzianemu w art. 61 § 1 k.p.a. wszczynając z urzędu postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej wskazując na art. 204 a ust. 7 ustawy oiffe jako jego podstawę materialnoprawną. Odnosząc się do zarzutu przesądzenia jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego jego wyniku /rażącego naruszenia interesów/ Sąd stwierdził, że dokumenty zawarte w aktach postępowania administracyjnego nie przesądzają jednoznacznie, już na etapie wszczęcia, iż Towarzystwo naruszyło interes członków. Zdaniem Sądu zakreślają jedynie przedmiot i podmiot postępowania, co jest obowiązkiem organu.

W ocenie Sądu organ nie prowadził rozprawy administracyjnej w rozumieniu art. 89 k.p.a. w związku z czym pismo strony z dnia 21 marca 2006 nie może być utożsamiane z wezwaniem na rozprawę lecz było to zaproszenie do zaprezentowania swojego stanowiska jako końcowego merytorycznego wystąpienia.

Zdaniem Sądu brak jest podstaw do tego, aby wyłączyć interes członków funduszu z zakresu kontroli przewidzianej w art. 204 a ustawy oiffe, skoro przedmiotem działalności funduszu jest gromadzenie i lokowanie środków pieniężnych, z przeznaczeniem na wypłatę członkom funduszu po osiągnięciu przez nich wieku emerytalnego. Sąd I instancji uznał, ze interes finansowy członka jest tym dobrem, które powinno być przedmiotem ochrony ze strony działań organu nadzoru. Według Sądu organ nadzoru wykazał szkodliwość działania pracownika towarzystwa dla członków funduszu i stanu ich oszczędności emerytalnych.

Dalej Sąd wywodził, że charakter naruszenia interesów członków, ich rozmiar w aspekcie funkcji interesów członków Funduszu, jaką wypełnia w działalności funduszy emerytalnych uprawniały organ do przyjęcia oceny występujących nieprawidłowości jako "rażących", dlatego też organ dokonał właściwej subsumcji stanu faktycznego sprawy z przepisem prawa a mianowicie art. 204 a ust 7 ustawy oiffe.

W skardze kasacyjnej P.T.E. P. S.A. w W. wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Strona skarżąca oparła skargę kasacyjna na obydwu ustawowych podstawach, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm./ zwanej dalej p.p.s.a.

W obrębie podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono wyrokowi:

1. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, w powiązaniu z treścią art. 7 k.p.a. oraz art. 39 k.p.a. w zw. z art. 45 k.p.a. - przez oddalenie skargi pomimo tego, że w postępowaniu przed organem administracyjnym doszło do naruszeń przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
2. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a, w powiązaniu z treścią art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 40 § 2 k.p.a. i art. 89 k.p.a. w zw. z art. 92 k.p.a., a także art. 145 § 1 pkt.
3. 4) k.p.a. - przez oddalenie skargi pomimo tego, że w postępowaniu przed organem administracyjnym doszło do naruszeń prawa dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
4. c) art. 141 § 4 p.p.s.a., przez brak odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do większości zarzutów proceduralnych sformułowanych w skardze na decyzję organu administracyjnego, tj. do zarzutów naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., art. 39 k.p.a. w zw. z art. 45 k.p.a., art. 40 § 2 k.p.a., art. 145 § 1 pkt.4 k.p.a.
5. d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, w powiązaniu z treścią art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 204 a ust. 7 ustawy oiffe przez oddalenie skargi pomimo tego, że doszło do naruszenia przepisów postępowania przed organem administracyjnym, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a polegającego na powołaniu w decyzji administracyjnej z [...] r. błędnej podstawy materialno-prawnej rozstrzygnięcia.

Natomiast w oparciu o art.174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono:

1. a) naruszenie art. 204 ust. 9 ustawy oiffe przez błędną wykładnię pojęcia "rażące naruszenie interesu członków funduszy" tj. przez przyjęcie, że pod pojęciem tym rozumieć można także abstrakcyjne narażenie na niebezpieczeństwo interesu członków funduszy emerytalnych oraz błędne zastosowanie w/w przepisu przez podzielenie poglądu organu administracyjnego, iż w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy doszło do rażącego naruszenia interesu członków funduszu OFE "Z." b) naruszenie art. 204a ust. 7 ustawy oiffe - przez błędną wykładnię i zastosowanie w/w przepisu, tj. przyjęcie prawidłowości zastosowania tego przepisu przez organ administracyjny pomimo tego, że przepis ten może być podstawą wydania decyzji wyłącznie jako stanowiącej wynik kontroli (forma oddziaływania pokontrolnego), i nie może być stosowany jako samodzielna podstawa materialno-prawna decyzji zapadłej w odrębnym postępowaniu wszczętym po zakończeniu postępowania kontrolnego,
2. c) naruszenie art. 204a ust. 7 ustawy oiffe - przez błędne jego zastosowanie w sprawie, to jest przez przyjęcie prawidłowości wskazania tego przepisu przez organ administracyjny jako podstawy materialno-prawnej decyzji, pomimo tego, że zarówno z sentencji decyzji ocenianej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jak i z jej uzasadnienia wynika, że przesłanką materialno-prawną nałożenia kary pieniężnej było dla organu administracyjnego "rażące naruszenie interesu członków funduszy" (przesłanka, o której mowa w art. 204 ust. 9 ustawy jw.) a nie "rażące nieprawidłowości", o których mowa w art. 204 a ust. 7 ustawy oiffe.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca wykazywała zasadność postawionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komisja Nadzoru wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego powtarzając argumenty znajdujące się w uzasadnieniu decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Jej autor zarzucił wyrokowi Sądu I instancji zarówno naruszenie przepisów postępowania jak i naruszenie przepisów prawa materialnego. Naruszenie przepisów postępowania może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną jedynie w sytuacji, gdy wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art.174 pkt 2 p.p.s.a./. Przez wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy rozumieć oczywiście wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Stosownie z kolei do art. 176 p.p.s.a. to na stronie skarżącej spoczywa obowiązek wykazania potencjalnego związku jaki zachodzi pomiędzy podnoszonym naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Jeżeli natomiast doszło do naruszenia przepisów postępowania, ale to naruszenie nie mogło mieć istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia sądu, to taki zarzut acz zasadny nie ma wpływu na wynik postępowania kasacyjnego.

Taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie w obrębie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie odniesienia się w uzasadnieniu orzeczenia do zarzutów postawionych w skardze a dotyczących art. 10 § 1 k.p.a., art. 39 k.p.a., art. 45 k.p.a., art. 40 § 2 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Rację ma strona skarżąca podnosząc, iż Sąd w ogóle nie odniósł się do naruszenia przywołanych przepisów w pisemnych motywach orzeczenia. Jednakże należy mieć na uwadze to, że naruszenie wskazanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego strona skarżąca powiązała z tezą, iż w dniu 22 marca 2006 r. przed Komisją Nadzoru odbyła się rozprawa administracyjna, o terminie której Towarzystwo zostało powiadomione z naruszeniem zasad obowiązujących przy doręczeniach zawartych w Dziale I rozdziale 8 k.p.a. Tymczasem Sąd I instancji uznał, że pismo organu nadzoru z dnia 21 marca 2006 r. nie było wezwaniem na rozprawę, lecz jedynie informacją, że w tym dniu przedmiotem obrad Komisji Nadzoru będzie sprawa o nałożenie kary pieniężnej i że Zarząd Towarzystwa może wziąć udział w posiedzeniu.

Nie zgadzając się, zatem generalnie z tezą, iż w dniu 22 marca 2006 r. miała miejsce rozprawa administracyjna Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutów związanych z powiadomieniem o niej. To zaniechanie Sądu rozpatrywane w aspekcie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie miało wpływu na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, a tym samym nie może stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a..

Przed odniesieniem się do kolejnych zarzutów skargi kasacyjnej związanych bezpośrednio lub pośrednio z posiedzeniem Komisji Nadzoru, jakie odbyło się 22 marca 2006 r. niezbędnym jest przytoczenie regulacji prawnych obowiązujących w tej dacie. Otóż stosownie do art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o nadzorze ubezpieczeniowym i emerytalnym oraz Rzeczniku Ubezpieczonych /Dz. U. Nr 124, poz. 1153/, zwanej dalej ustawą o nadzorze ubezpieczeniowym, organem nadzoru ubezpieczeniowego i emerytalnego była Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszu Emerytalnych. Komisja była organem kolegialnym, którego skład wyznaczał art. 9 ust. 1 tej ustawy. Do wyłącznych zadań Komisji należało m.in. wydawanie decyzji administracyjnych w przedmiocie kar pieniężnych nakładanych na towarzystwa emerytalne /art.12 ust.1 pkt 16 ustawy o nadzorze ubezpieczeniowym/. W myśl art. 11 ust. 1 ustawy o nadzorze ubezpieczeniowym Komisja podejmowała rozstrzygnięcia w tym wydawała decyzje administracyjne i postanowienia określone w przepisach odrębnych, w drodze uchwały.

Natomiast art. 11 ust. 3 komentowanej ustawy stanowił, że Komisja podejmuje uchwały zwykłą większością głosów w obecności, co najmniej trzech osób wchodzących w skład komisji. Z art. 9 ust. 2 ustawy o nadzorze ubezpieczeniowym wynika, że Komisja zbierała się na posiedzeniach.

W świetle przytoczonych przepisów uznać należy, że w dniu [...] r. odbyło się posiedzenie Komisji, na którym podjęto w drodze uchwały decyzję administracyjną w przedmiocie utrzymania w mocy uprzedniej decyzji tego organu o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej z tytułu rażącego naruszenia interesów członków funduszu. Istotnym jest przy tym, że w omawianym stanie prawnym nie istniał prawny obowiązek powiadomienia strony o posiedzeniu Komisji. Niemniej jednak organ nadzoru uznał za stosowne powiadomić o tym fakcie skarżącą a w zawiadomieniu wskazał, że strona może wziąć udział w posiedzeniu Komisji i zaprezentować swoje stanowisko. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd skarżącego Towarzystwa, że w sytuacji, w której Komisja umożliwia stronie udział w jej posiedzeniu, powiadomienie o tym posiedzeniu powinno odpowiadać rygorom wynikającym z art. 39 k.p.a., art. 40 § 2 k.p.a. i art. 45 k.p.a..

Bezsporne jest również, że przesłane w dniu 21 marca 2006 r. faksem zawiadomienie czy też jak określa to pismo Sąd I instancji, zaproszenie do udziału w posiedzeniu Komisji, nie odpowiadało wymogom k.p.a.. Jednakże uchybienie to nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy wpierw administracyjnej a następnie sądowoadministracyjnej. Obowiązek uwzględnienia skargi na decyzje administracyjną czy też postanowienie określony w art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. powstaje wówczas, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd I instancji uznał, że skoro posiedzenie w dniu 22 marca 2006 r. nie było rozprawą administracyjną, a zaproszenie do udziału w posiedzeniu Komisji miało charakter dobrowolny nienoszący cech wezwania, to zarzutu postawione w skardze nie są zasadne. Nadto Sąd zaprezentował pogląd, że możliwość zaprezentowania stanowiska przez skarżącą przed podjęciem uchwały przez Komisję nie miała nic wspólnego ze stadium wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W ocenie Sądu, którego orzeczenie jest kwestionowane rozpoznawaną skargą kasacyjną przedstawienie stanowiska to nic innego jak pogląd na temat sprawy, który to nie jest elementem współkształtującym prawdę materialną a przez to jest irrelewantny prawnie. Z zacytowanego wywodu wynika zatem, że Sąd I instancji uznał, że nie było żadnego związku pomiędzy ewentualnymi uchybieniami w zawiadomieniu o posiedzeniu Komisji a wynikiem sprawy administracyjnej.

Strona skarżąca stawiając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 39 k.p.a., art. 45 k.p.a., art. 40 § 2 k.p.a. czy też art. 10 § 1 k.p.a. nie naprowadziła żadnych okoliczności świadczących o tym, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności nie uprawdopodobniono, że gdyby organ nadzoru dopełnił obowiązku wynikającego z tych przepisów, to strona mogłaby na posiedzeniu Komisji przedłożyć czy zawnioskować dowody, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Baczyć przy tym także należy, że w dniu 22 marca 2006 r. organ nadzoru podjął uchwałę w następstwie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy złożonego w trybie art. 127 § 3 k.p.a.. Najpierw w toku postępowania kontrolnego a następnie w czasie postępowania administracyjnego skarżąca miała i korzystała z możliwości zajęcia stanowiska w sprawie.

Nie można zatem przyznać racji skarżącej, że wadliwe doręczenie zawiadomienia o posiedzeniu Komisji naruszało także art. 10 § 1 k.p.a., przy czym raz jeszcze należy podkreślić, że nie istniał prawny obowiązek powiadomienia o takim posiedzeniu.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieusprawiedliwione zarzuty naruszenia omówionych powyżej przepisów k.p.a. w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.

W obrębie tej samej podstawy kasacyjnej strona skarżąca postawiła także zarzut naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., art. 40 § 2 k.p.a. i art. 89 k.p.a. w zw. z art. 92 k.p.a.. Zarzut ten opiera się na poglądzie, że posiedzenie Komisji w dniu 22 marca 2006 r. było rozprawą administracyjną, gdyż procedura administracyjna nie zna innej niż rozprawa formy posiedzenia jawnego organu administracyjnego z udziałem stron postępowania. Odnosząc się do tego zarzutu wpierw należy ustalić, czy w sprawie zachodziły przesłanki do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Rozprawa jest formą postępowania wyjaśniającego, umożliwiającą realizację zasady kontradyktoryjności, koncentracji dowodów, bezpośredniości, szybkości, prostoty, oszczędności, jedności i celowości wszystkich czynności składających się na proces administracyjny. Obowiązek prowadzenia rozprawy wynika z art. 89 k.p.a. i istnieje wówczas, gdy jej przeprowadzenie zapewni przyśpieszenie lub uproszczenie postępowania bądź osiągnięcie celu wychowawczego albo gdy wymaga tego przepis prawa /art. 89 § 1 k.p.a./.

Nadto organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba wyjaśnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin /art. 89 § 2 k.p.a./. Jeżeli natomiast w sprawie nie występują przesłanki wymienione w art. 89 k.p.a., ani też w przepisach szczególnych, do których k.p.a. odsyła to na organie nie ciąży obowiązek przeprowadzenia rozprawy, a czynności postępowania wyjaśniającego mogą odbywać się w formie tzw. gabinetowej. Będzie to miało miejsce szczególnie wówczas, gdy tak jak w rozpoznawanej sprawie jest tylko jedna strona postępowania a dla ustalenia stanu faktycznego sprawy wystarczający są dokumenty.

Analizując treść art. 89 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodziły przesłanki do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Takiej przesłanki nie można upatrywać, jak chce tego strona skarżąca, w tym, ze przeprowadzenie rozprawy zapewniłoby osiągnięcie celu wychowawczego. Jeżeli nawet przyjąć za nielicznymi poglądami doktryny, że pod pojęciem celu wychowawczego mieści się nie tyle prewencja ogólna, co oddziaływanie na uczestników postępowania poprzez ukształtowanie ich postawy i podnoszenia stanu świadomości prawnej, to w sprawie o nałożenie sankcji karnej za naruszenie prawa temu celowi służy właśnie nałożona kara.

Skoro, zatem posiedzenie Komisji Nadzoru nie było rozprawą w rozumieniu art. 89 k.p.a. to nie doszło do naruszenia przepisów wskazanych w omawianym zarzucie skargi kasacyjnej.

Ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej oparty na podstawie, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w powiązaniu z art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 204 a ust. 7 ustawy oiffe. Naruszenie tych przepisów według autora skargi kasacyjnej, polegało na oddaleniu skargi pomimo powołania w decyzji administracyjnej z dnia 22 marca 2006 r. błędnej podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia. Zarzut ten łączy się z zarzutami dotyczącymi naruszenia prawa materialnego. W pierwszym z nich kasator zarzuca naruszenie art. 204 a ust. 7 ustawy oiffe poprzez błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu prawidłowości zastosowania tego przepisu pomimo tego, że przepis ten może być podstawą wydania decyzji wyłącznie jako stanowiącej wynik kontroli /forma oddziaływania pokontrolnego/ i nie może być stosowany jako samodzielna podstawa materialnoprawna decyzji zapadłej w odrębnym postępowaniu wszczętym po zakończeniu postępowania kontrolnego.

Naruszenie tego przepisu przez jego niewłaściwe zastosowanie polegało, według strony skarżącej, również na tym, że zarówno z sentencji decyzji jak i jej uzasadnienia wynika, że przesłanką materialnoprawną decyzji było "rażące naruszenie interesu członków funduszu" /przesłanka, o której mowa w art. 204 ust. 9 ustawy oiffe/ a nie rażące nieprawidłowości, o których mowa w art. 204 a ust. 7 ustawy oiffe. Konsekwentnie do zaprezentowanej tezy, iż podstawę prawną decyzji kształtował art. 204 ust. 9 ustawy oiffe strona skarżąca stawia także zarzut naruszenia art. 204 ust. 9 ustawy oiffe poprzez błędną wykładnię pojęcia "rażące naruszenie interesów członków funduszy".

Ponieważ ostatni z zarzutów naruszenia przepisów postępowania łączy się ze wszystkimi zarzutami opartymi na ustawowej podstawie, o której stanowi art. 174 pkt 1 p.p.s.a. niezbędnym jest wpierw omówienie materialnoprawnych przesłanek działania organu nadzoru uprawniających ten organ do stosowania sankcji administracyjnych zarówno w oparciu o art. 204 a ust. 7 jak i art. 204 ust. 9 ustawy oiffe.

W myśl art. 204 ust 1 ustawy oiffe w ramach nadzoru nad działalnością funduszy organ nadzoru uprawniony jest w szczególności do żądania udostępnienia przez towarzystwo kopii dokumentów związanych z działalnością funduszy lub towarzystwa oraz zapoznania się z ich treścią, jak i żądania wszelkich informacji i wyjaśnień, dotyczących działalności funduszu lub towarzystwa, od członków zarządu, rady nadzorczej, pracowników towarzystwa oraz innych osób związanych z towarzystwem lub funduszem umową zlecenia, umową o dzieło lub innym stosunkiem prawnym o podobnym charakterze. Stosownie do art. 204 ust. 3 komentowanej ustawy w razie stwierdzenia, na podstawie uzyskanych informacji, wyjaśnień i dokumentów, o których mowa w ust. 1 przypadków naruszenia prawa lub interesów członków funduszu, organ nadzoru powiadamia towarzystwo, depozytariusza lub osobę trzecią, której fundusz lub towarzystwo powierzyły wykonywanie niektórych czynności o stwierdzonych nieprawidłowościach i wyznacza termin ich usunięcia.

Natomiast art. 204 ust. 9 ustawy oiffe stanowi, że w przypadku stwierdzenia na podstawie uzyskanych informacji, wyjaśnień lub dokumentów, o których mowa w ust. 1 rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu członków funduszu organ nadzoru może nałożyć na towarzystwo depozytariusza lub osobę trzecią, której fundusz lub towarzystwo powierzyło wykonanie niektórych czynności karę pieniężną do 500.000 złotych bezpośrednio po stwierdzeniu tych naruszeń. Karę w takiej samej wysokości organ nadzoru może nałożyć także na podstawie art. 204 ust. 8 ustawy o oiffe, ale w sytuacji nieusunięci nieprawidłowości w wyznaczonym terminie. Różnicując w przywołanych przepisach wagę stwierdzonych uchybień ustawodawca przyjął, że w przypadku nieprawidłowości kwalifikowanych - rażących, nałożenie kary pieniężnej nie jest uzależnione od bezskutecznego upływu terminu wyznaczonego do ich usunięcia, jak to ma miejsce w sytuacjach, o których mowa w art. 204 ust 8 ustawy o oiffe, albowiem organ nadzoru może nałożyć karę pieniężną bezpośrednio po ich stwierdzeniu. Nie ma zatem uprzedniego obowiązku wezwania do ich usunięcia.

Istotnym dla dalszych rozważań jest jeszcze i to, że w omawianym art. 204 ust.9 ustawy o oiffe kwalifikowana postać nieprawidłowości może polegać bądź na rażącym naruszeniu prawa bądź na rażącym naruszeniu interesu członków funduszu.

Zgodnie zaś z art. 204 a ust. 1 ustawy oiffe organ nadzoru może przeprowadzić w każdym czasie kontrolę działalności funduszu, towarzystwa, a także osoby trzeciej, której fundusz lub towarzystwo powierzyły wykonanie niektórych czynności. Kontrolę tę przeprowadza osoba upoważniona przez organ nadzoru, która to ma prawa wglądu do wszelkich ksiąg, dokumentów i innych nośników informacji. Kontrolujący ma także prawo żądać sporządzenia oraz wydania kopii dokumentów czy udzielenia informacji przez członków władz statutowych i pracowników kontrolowanych podmiotów lub innych osób związanych z podmiotem kontrolującym umową zlecenia, umową o dzieło lub innym stosunkiem prawnym o podobnym charakterze /art. 204 a ust.3 ustawy oiffe/. Z kontroli, stosownie do art. 204 a ust. 5 omawianej ustawy, osoba przeprowadzająca kontrolę sporządza protokół kontroli. Na podstawie tego protokołu kontroli organ nadzoru powiadamia pisemnie o stwierdzonych nieprawidłowościach i wyznacza termin do ich usunięcia.

Taka regulacja znajduje się w art. 204 a ust. 6 ustawy oiffe, a w zdaniu ostatnim tego przepisu ustawodawca odesłał do przepisów art. 204 ust. 4-8. W myśl z kolei art. 204 a ust. 7 ustawy oiffe w przypadku stwierdzenia w wyniku kontroli rażących nieprawidłowości organ nadzoru może nałożyć na podmiot kontrolowany karę pieniężną w wysokości do 500.000 zł, bezpośrednio po ich stwierdzeniu.

Rację ma skarżący wskazując na to, że w omawianym przepisie ustawodawca posłużył się pojęciem "rażących nieprawidłowości", gdy tymczasem w art. 204 ust. 9 ustawy oiffe użyto pojęć "rażące naruszenia prawa" i "rażące naruszenie interesów członków funduszy", jednakże z faktu tego kasator wyprowadza nieuprawnione wnioski. Otóż prawodawca w żadnym z przepisów omawianej ustawy nie precyzuje pojęcia "nieprawidłowości" /podobnie jak pojęć użytych w art. 204 ust.9 ustawy oiffe/. Dlatego też dla doprecyzowania tego nieostrego pojęcia niezbędnym jest sięgnięcie do przepisów ustawy o nadzorze ubezpieczeniowy. W art. 3 tej ustawy określono cel nadzoru, którym jest ochrona interesów osób ubezpieczających, ubezpieczonych, uposażonych lub uprawnionych z umów ubezpieczenia, członków funduszy emerytalnych oraz uczestników pracowniczych programów emerytalnych. emerytalnych. Skoro zatem celem nadzoru jest ochrona interesów członków funduszu, to naruszenie interesów członków tego funduszy należy traktować jako nieprawidłowość, o której mowa w art. 204 a ust. 7 ustawy oiffe.

W rozpoznawanej przez Sąd I instancji sprawie przedmiotem kontroli była decyzja administracyjna organu nadzoru wydana na podstawie art. 204 a ust.7 ustawy oiffe. Decyzja ta zapadła po przeprowadzeniu u skarżącej kontroli w dniach od 23 lutego 2005 r. do dnia 24 marca 2005 r. przez upoważnione przez organ nadzoru osoby. W sytuacji, gdy rozstrzygnięcie organu nadzoru o nałożeniu kary pieniężnej zapada po przeprowadzeniu przez uprawnioną osobę kontroli w trybie art. 204 a ustawy oiffe, to podstawą do wydania tego rozstrzygnięcia jest przepis art. 204 a ust. 7 tej ustawy. Myli się zatem skarżący twierdząc, że podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia powinien być przepis art. 204 ust. 9 ustawy oiffe, skoro organ zarówno w sentencji decyzji jak i w jej uzasadnieniu posłużył się pojęciem rażącego naruszenia interesu członków Funduszu. Pojęcie to, jak już wykazał Naczelny Sąd Administracyjny mieści się w pojęciu "nieprawidłowości", o których jest mowa w art. 204 a ust. 7 ustawy oiffe, prawidłowo zastosowanym przez organ nadzoru.

Z tych powodów te zarzuty skargi kasacyjnej, które odnoszą się do naruszenia art. 204 ust. 9 ustawy oiffe i art. 204 a ust. 7 tej ustawy z zakresie dotyczącym błędnego powołania podstawy materialnoprawnej są bezpodstawne. Przepis art. 204 ust. 9 ustawy oiffe, wbrew temu, co twierdzi skarżący nie miał i nie mógł mieć w sprawie zastosowania, a zatem ani organ nadzoru ani też Sąd I instancji nie stosując go nie mógł tym samym dokonać jego błędnej wykładni. Natomiast powołany przez organ i aprobowana przez Sąd I instancji u podstawy prawnej decyzji przepis art. 204 a ust. 7 ustawy oiffe stanowił prawidłową podstawę materialnoprawną. Te same przyczyny nakazują uznać za nieusprawiedliwiony zarzut naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 k.p.a. i art. 204 a ust. 7 ustawy oiffe.

Ostatnią kwestią wymagającą omówienia jest odniesienie się do poglądu zaprezentowanego w skardze kasacyjnej opierającego się na tezie, że art. 204 a ust. 7 ustawy oiffe nie może być stosowany jako samodzielna podstawa decyzji zapadłej w odrębnym postępowaniu administracyjnym wszczętym po zakończeniu postępowania kontrolnego. Od razu należy przy tym zwrócić uwagę na brak konsekwencji po stronie strony skarżącej. W zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania wykazuje bowiem m.in. na istnienie prawnego obowiązku przeprowadzenia rozprawy w tej sprawie, gdy tymczasem w zarzutach odnoszących się do prawa materialnego uważa, że w sprawie nie powinno być przeprowadzone postępowanie administracyjne, a decyzja o nałożeniu sankcji powinna zostać wydana na podstawie wyników kontroli jako forma oddziaływania pokontrolnego.

Odnosząc się do tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że żaden z zacytowanych uprzednio przepisów dotyczących kontroli przeprowadzanej w trybie art. 204 a ustawy oiffe nie daje podstaw do przyjęcia, że w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości organ nadzoru bez przeprowadzenia postępowania administracyjnego, li tylko na podstawie wyników kontroli odnotowanych w protokole jest uprawniony do wydania decyzji w przedmiocie kary pieniężnej. Wręcz przeciwnie, z art. 202 ust. 1 ustawy oiffe w brzmieniu wówczas obowiązującym, do postępowania przed organem nadzoru mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że ustawa stanowi inaczej. W sprawie nałożenia kary pieniężnej czy to w oparciu o art. 204 ust. 9 czy też na podstawie art. 204 a ust. 7 ustawy oiffe ustawodawca nie wyłączył zastosowania przepisów k.p.a. Oznacza to m.in., że w sprawie nałożenia kary pieniężnej ma zastosowanie art. 61 § 1 k.p.a. Przedmiotem tego postępowania jest nie tylko ocena czy kwalifikacja stwierdzonych nieprawidłowości, ale również ustalenie wysokości kary pieniężnej, która powinna być adekwatna, w myśl art. 202 ust 4 ustawy oiffe do rodzaju i wagi stwierdzonych nieprawidłowości jak i ustalenie, czy mimo stwierdzonych nieprawidłowości kara taka powinna być w ogóle nałożona. Pamiętać bowiem należy, że konstruując omawiane przepisy stanowiące podstawę do nałożenia kary pieniężnej ustawodawca posłużył się uznaniem administracyjnym.

Z tego powodu i ten zarzut skargi kasacyjnej należy uznać za nieusprawiedliwiony.

W postępowaniu kasacyjnym toczącym się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym obowiązuje zasada związania tego sądu granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta, stanowiąca podstawowy element kształtujący zakres kontroli zaskarżonego orzeczenia, oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany wnioskiem skarżącego określającym przedmiot zaskarżenia jak i związany podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Zasada związania Sądu granicami skargi kasacyjnej nie obowiązuje w całości jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 p.p.s.a, które w rozpoznawanej sprawie nie występują. Rozpoznając sprawę w granicach zakreślonych skargą kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny z powodów naprowadzonych uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i oddalił ją w oparciu o art. 184 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 3 tej ustawy w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu /Dz.U.Nr.163,poz.1349 ze zm./.