Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 września 2009r. o sygn akt VI SA/Wa 1072/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. Ł. na decyzję
Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2009r. w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację radcowską, uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu.
Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Uchwałą z dnia 21 września 2008r. nr [...] Komisja Egzaminacyjna nr 6 do spraw aplikacji radcowskiej przy Ministrze Sprawiedliwości na obszarze właściwości Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w Warszawie ustaliła negatywny wynik egzaminu konkursowego na aplikację radcowską M. Ł.. Kandydatka na aplikanta otrzymała z testu wyboru 189 punktów, w sytuacji, gdy zgodnie z treścią art. 339 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o radcach prawnych (Dz.U. z 2002r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.), pozytywny wynik z egzaminu konkursowego uzyskuje kandydat, który otrzymał co najmniej 190 punktów.
W odwołaniu od tej uchwały M. Ł. wniosła o uznanie za prawidłowe udzielonych przez nią odpowiedzi na pytania o nr 74, 98, 99 oraz 100.
Minister Sprawiedliwości utrzymując w mocy zaskarżoną uchwałę poddał analizie prawidłowość przygotowania egzaminu, jak i jego przebieg oraz odniósł się do poszczególnych pytań i odpowiedzi zakwestionowanych przez skarżącą w odwołaniu.
Oceniane przez organ pytanie nr 100 brzmiało: "Zgodnie z Kodeksem postępowania cywilnego, jeżeli strona wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia apelacji, nie dołączając jednocześnie do wniosku samej apelacji:
A. sąd odrzuci wniosek o przywrócenie terminu,
B. sąd oddali wniosek o przywrócenie terminu,
C. przewodniczący wzywa stronę do uzupełnienia tego braku w terminie tygodniowym pod rygorem zwrotu wniosku".
l
Minister Sprawiedliwości wskazał, że Skarżąca udzieliła odpowiedzi "A", natomiast według klucza odpowiedzi prawidłową jest odpowiedź "C", która wynika z przepisów art. 169 § 3 w zw. z art. 130 § 1 ustawy z 17 listopada 1964r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 43, poz. 269, dalej k.p.c.),.
Powyższe stanowisko zakwestionowała skarżąca podnosząc, iż z powołanych wyżej przepisów nie wynika, czy niedokonanie czynności procesowej wraz ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu należy traktować jako brak formalny.
Sąd I instancji uznał za trafny zarzut skarżącej wskazując na budzące wątpliwości co do sposobu sformułowania pytania nr 100. Przepis art. 169 § 3 k.p.c. stanowi, że równocześnie z wnioskiem (o przywrócenie terminu) strona powinna dokonać czynności procesowej. Stosownie do treści art. 130 § 1 k.p.c. zdanie 1, jeżeli pismo procesowe nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych lub jeżeli od pisma nie uiszczono należnej opłaty, przewodniczący wzywa stronę pod rygorem zwrócenia pisma, do poprawienia, uzupełnienia lub opłacenia go w terminie tygodniowym. Według WSA literalne brzmienie art. 169 § 3 k.p.c. nie przemawia za uznaniem niedołączenia apelacji za brak formalny wniosku. To orzecznictwo Sądu Najwyższego przesądziło, że niedopełnienie przez składającego wniosek o przywrócenie terminu wymagań przewidzianych w tym przepisie stanowi brak formalny, którego uzupełnienie powinien zarządzić przewodniczący w trybie, przewidzianym w art, 130 § 1 k.p.c. (podobnie 1CZ 238/54 z dnia 18 października 1954r., OSNCP 1955/2/44 i 2CR 119/58 z dnia 1 września 1958r. Preis 1960/2/407).
Wyjaśniając podstawę prawną orzeczenia Sąd I instancji stwierdził, że formułowanie tego typu pytań w teście na egzaminie konkursowym na aplikację, na które odpowiedź nie wynika expressis verbis z przepisów prawa, a jedynie poglądów doktryny i orzecznictwa może budzić wątpliwości.
Nie będąc związany granicami skargi Sąd z urzędu uwzględnił wadliwość pytania nr 193, w którym żadna z podanych odpowiedzi nie stanowi zdania prawdziwego, nawet wskazana przez organ odpowiedź "A".
Pytanie nr 193 brzmiało: "Zgodnie z Ordynacją podatkową, wszczęcie postępowania podatkowego z urzędu następuje:
A. w formie postanowienia,
B. w formie zawiadomienia,
C. bez zachowania formy procesowej z chwilą dokonania pierwszej czynności w sprawie".
Według Sądu I instancji nie zawsze zgodnie z ustawą Ordynacja podatkowa, wszczęcie postępowania podatkowego z urzędu następuje w formie postanowienia, a wyjątki od reguły zostały określone w art. 165 § 5 - 7 cyt. ustawy. Skoro organowi chodziło o tzw. zasadę, powinno to znaleźć odzwierciedlenie w treści pytania.
Nieprawidłowe zredagowanie pytania nr 193 nie może obciążać skarżącego zaś żaden z proponowanych w teście wariantów A,B,C nie zawierał odpowiedzi prawidłowej.
Zgodnie z art. 339 ust 1 ustawy o radcach prawnych pytania testowe na aplikację radcowską powinny być tak sformułowane, aby spośród trzech propozycji istniała tylko jedna i niebudząca wątpliwości odpowiedź, za którą kandydat otrzymuje 1 punkt Obowiązek zachowania jak najdalej idącej dbałości przy redagowaniu pytań egzaminacyjnych na aplikację, w celu wyeliminowania możliwości udzielenia więcej niż jednej odpowiedzi jako prawidłowej oraz jednoznacznych kryteriów wynikających ze stanu prawnego podniesiony został w orzecznictwie Naczelnego Sądu Aadministracyjnego (por wyrok NSA z dnia 7 lutego 2008r. II GSK 355/07 Lex nr 463863). Brak zatem podstaw do pozbawienia skarżącej punktu poprzez uznanie, że udzielona na pytanie nr 193 odpowiedź była błędna.
W odniesieniu do pytań o nr 74, 98 i 99 Sąd I instancji stwierdził, że zarzuty M. Ł. co do wadliwości ich skonstruowania nie zasługują na uwzględnienie.
Minister prawidłowo przedstawił obowiązujący w tej materii stan prawny oraz wyjaśnił zasadność zajętego stanowiska.
Wobec tego, że wynik egzaminu konkursowego skarżącej został ustalony na 189 punktów, a dwa spośród pytań testowych zostały sformułowane nieprawidłowo, WSA w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej, jako p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 marca 2009r.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Minister Sprawiedliwości wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego domagając się w całości jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego poprzez dokonanie przez Sąd błędnej oceny ich zastosowania przez organ administracji tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. - poprzez uwzględnienie skargi M. Ł. w sytuacji, gdy zakwestionowana decyzja Ministra Sprawiedliwości nie naruszała przepisów art. 33 [1] i art. 33 [9] ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o radcach prawnych, które to naruszenie zdaniem Sądu miałoby polegać na sformułowaniu pytań nr 100 i nr 193 testu konkursowego na aplikację radcowską w sposób sprzeczny z w/w przepisami.
W uzasadnieniu Minister Sprawiedliwości nie zgodził się z poglądem Sądu I instancji dotyczącym nieprawidłowości pytania nr 100. Podniósł, że zajęcie stanowiska przez Sąd Najwyższy w kwestii poruszonej w tym pytaniu nie oznacza automatycznie, że zagadnienie jest kontrowersyjne, a przepis niejasny. Powoływane przez Sąd I instancji orzeczenie Sądu Najwyższego zapadło w odmiennym stanie prawnym, tj. przed wejściem w życie ustawy Kodeks postępowania cywilnego. Wydanie orzeczenia przez Sąd nie oznacza automatycznie, ze pojawiło się istotne zagadnienie prawne lub potrzeba wykładni przepisów prawnych budzących wątpliwości lub wywołujących rozbieżności w orzecznictwie. Stwierdził, że w kontekście przepisów art. 169 § 3 i art. 130 § 1 k.p.c. a także w świetle pozostałych podanych propozycji odpowiedzi na pytanie nr 100, jedyną poprawną odpowiedzią jest odpowiedz "A".
Minister nie zgodził się również z argumentacją Sądu I instancji odnoszącą się do pytania testowego nr 193. Zdaniem organu sporne pytanie nie zawierało zastrzeżenia, że chodzi o wyjątki określone w ustawie - Ordynacja podatkowa.
Jakkolwiek art. 165 § 5 - 7 tej ustawy przewiduje cztery wyjątki od zasady wszczynania postępowania podatkowego z urzędu w formie postanowienia, to żaden z tych wyjątków nie został uwzględniony w pytaniu i nie dotyczyła go żadna z sugerowanych odpowiedzi. Sąd I instancji wadliwie zatem doszedł do przekonania, że pytanie nr 193 nie zawierało wyłącznie jednej poprawnej propozycji odpowiedzi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W zaskarżonym wyroku nie doszło do zarzucanego naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 339 ust.
1. ustawy o radcach prawnych polegającego na przyjęciu, że pytania nr 100 i 193 nie spełniają wymagań określonych w tym przepisie. Wprawdzie wnoszący skargę kasacyjną w petitum nie sprecyzował który z pięciu ustępów przepisu art. 339 został naruszony, jednakże jej uzasadnienie nie budzi wątpliwości Sądu, że chodzi właśnie o ust. 1 powołanego wyżej przepisu.
Przepis prawa, który w ocenie Sądu I instancji został naruszony, w dacie wydania kwestionowanej decyzji stanowił: egzamin konkursowy polega na rozwiązaniu testu składającego się z zestawu 250 pytań zawierających po trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa. Kandydat może wybrać tylko jedną odpowiedź.
Za każdą prawidłową odpowiedź kandydat uzyskuje 1 punkt. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie analizowanego unormowania przyjęło jednoznaczny pogląd, iż dla testu zbudowanego na zasadzie jednokrotnego wyboru, nie jest dopuszczalne formułowanie pytań zawierających propozycje więcej niż jednej prawidłowej odpowiedzi w nawiązaniu do spornych w orzecznictwie i doktrynie problemów. Nie można również formułować pytań, na które odpowiedź będzie uzależniona od przyjęcia dodatkowych założeń pominiętych lub nieprecyzyjnie wyrażonych w pytaniach (wyroki NSA z dnia 9.03.201 Or. sygn.akt II GSK 83/10, z dnia 16.09.201 Or. sygn.akt II GSK778/09).
W świetle przedstawionych rozważań brak jest uzasadnienia dla podniesionego zarzutu Ministra Sprawiedliwości odnoszącego się do zakwestionowanego przez Sąd I instancji pytania testowego nr 100, dotyczącego skutków prawnych złożenia wniosku o przywrócenie terminu bez jednoczesnego wniesienia apelacji. Słusznie zauważył Sąd I instancji, że z przepisów Kodeksu postępowania cywilnego powołanych w kluczu odpowiedzi: art. 169 § 3 i art. 130 § 1 k.p.c. nie wynika w sposób jednoznaczny, aby niedołączenie przez pełnomocnika apelacji do takiego wniosku było traktowane jako brak formalny podlegający uzupełnieniu w trybie przewidzianym dla uzupełnienia pism procesowych.
Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut Ministra Sprawiedliwości co do przyjęcia w motywach zaskarżonego wyroku, że w pytaniu nr 193 nie zawarto żadnej propozycji prawidłowej odpowiedzi.
Regulacja art. 165 ustawy Ordynacja podatkowa odnosząca się do kwestii wszczęcia postępowania podatkowego opiera się na zróżnicowanej i rozbudowanej procedurze, co pozwala na stwierdzenie, że bez wprowadzenia do treści pytania dodatkowego założenia, iż chodzi o zasadę albo o przewidziane do niej wyjątki, nie istniały wyraźnie określone kryteria, według których możliwe było dokonanie obiektywnej oceny prawidłowości udzielonej odpowiedzi. Jak już wcześniej podniesiono z art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych wynika wymóg redagowania pytań testowych w sposób jednoznaczny, aby tylko jedna z trzech propozycji odpowiedzi była prawidłowa. Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji, iż pytanie nr 193 testu egzaminacyjnego, tych wymagań nie spełnia. Godzi się również podnieść, iż pogląd dotyczący wadliwości prawnomaterialnej pytania nr 193 w teście egzaminacyjnym na aplikację radcowską w 2008r, został utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i również skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni ten pogląd podziela (por. wyroki NSA: z dnia 9 marca 2010, sygn. akt II GSK 58/10, sygn. akt II GSK 83/10, z dnia 15 kwietnia 201 Or. sygn. akt II GSK 27/10, z dnia 12 sierpnia 201 Or. sygn.akt li GSK 31/10, z dnia 18 listopada 201 Or. sygn. akt II GSK 974/09).
Naruszenie przepisu prawa materialnego powoduje uwzględnienie skargi, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, w tym wypadku na ustalenie wyniku egzaminu na aplikację radcowską. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanym przypadku, albowiem w stanie prawnym wiążącym dla sprawy pozytywny wynik z egzaminu konkursowego otrzymywał kandydat, który uzyskał co najmniej 190 punktów. Skoro skarżąca uzyskała z testu 189 punktów, naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a.
Jako podstawę kasacyjną wskazano także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a, bez wskazania szerszego uzasadnienia. Z tego względu wypada jedynie zauważyć, iż przepis ten nie stanowił podstawy uwzględnienia skargi i nie został powołany w zaskarżonym wyroku.
Z wymienionych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Sygn. akt li GSK 35/10 5