Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 września 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 1135/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę A. M., uchylając zaskarżoną decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej zwanego również "Prezesem ARiMR") z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], a także stwierdził, że decyzja ta nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, jak również zasądził od organu administracji na rzecz skarżącej 278 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uchylona decyzja utrzymywała w mocy (po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ) decyzję Prezesa ARiMR z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], którą ustalono A. M. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.
Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko Prezesa ARiMR. Organ ten stwierdził, że A. M. przyznano płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na kolejne lata od 2006 do 2009, przy czym pierwszy wniosek o przyznanie tej płatności dotyczył gruntów rolnych o powierzchni 19,73 ha. W dniu [...] maja 2010 r. do Biura Powiatowego ARiMR w [...] wpłynęło oświadczenie przejmującego działki – M. M. (syn skarżącej) - na podstawie którego zobowiązał się on do kontynuowania działalności rolniczej do końca okresu objętego zobowiązaniem ONW, podjętym przez poprzedniego posiadacza działek rolnych – A. M. Oświadczenie to odnosiło się do przekazanych w drodze darowizny (akt notarialny [...]) działek rolnych o łącznej powierzchni objętej zobowiązaniem wynoszącej 9,91 ha, a więc mniejszej od tej, za którą A. M. otrzymała pierwszą płatność ONW w 5-letnim okresie objętym zobowiązaniem.
W związku z tym Prezes ARiMR (działając poprzez Kierownika BP ARiMR w [...]) wszczął z urzędu postępowanie i w jego efekcie ustalił A. M. kwotę nienależnie przyznanych na lata 2006-2009 płatności ONW - w wysokości 6945,20 zł. Organ administracji uznał bowiem, że A. M. zaniechała działalności rolniczej na działkach rolnych (położonych na obszarze ONW w okresie objętym zobowiązaniem) innych niż te, których posiadanie przejął od skarżącej M. M. Wobec tego – stosownie do treści § 9 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych wymagań i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.; dalej powoływanego jako "rozporządzenie ONW") – A. M. była zobowiązana do zwrotu tej części płatności przyznanej w całym okresie jej pobierania, która została przyznana do powierzchni działek rolnych, na których nastąpiło zaniechanie działalności rolniczej.
Na zmianę rozstrzygnięcia Prezesa ARiMR nie wpłynęła okoliczność zawarcia w dniu [...] lutego 2010 r. między M. M. a Urzędem Gminy [...] oraz Nadleśnictwem [...] umów dzierżawy dotyczących gruntów, które poprzednio były dzierżawione od tych podmiotów przez A. M. i wchodziły w skład jej gospodarstwa rolnego, a także stanowisko strony, że złożone oświadczenie odnosiło się do wszystkich uprawianych gruntów. Prezes ARiMR uznał bowiem, że grunty objęte umowami dzierżawy zawartymi przez M. M. z Urzędem Gminy i Nadleśnictwem nie mogły zostać uwzględnione w powierzchni zobowiązania skutecznie przejętego przez M. M., gdyż pomiędzy przekazującym (A. M.) a przejmującym nie nastąpiło bezpośrednie przekazanie gruntów.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w rozpoznawanej sprawie Prezes ARiMR naruszył art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427, ze zm.; dalej powoływanej jako "ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich"). Organ nie rozważył bowiem - w oparciu o przedstawione przez stronę dowody i złożone oświadczenia - od kogo M. M. przejął posiadanie dzierżawionych działek – czy od matki, czy też od Urzędu Gminy i Nadleśnictwa, a w przypadku stwierdzenia, że od skarżącej – czy odbyło się to na podstawie umowy o której mowa w § 9 ust. 2 rozporządzenia ONW.
Sąd pierwszej instancji uznał, że Prezes ARiMR zbyt pochopnie i bez rozważenia wszystkich aspektów sprawy wyraził stanowisko, iż nie nastąpiło przejęcie gruntów objętych umowami dzierżawy z Urzędem Gminy w [...] oraz Nadleśnictwem [...], gdyż nie doszło do bezpośredniego przejścia posiadania gruntów na rzecz M. M., albowiem zawarł on nowe umowy dzierżawy – po uprzednim rozwiązaniu ich przez skarżącą. Sąd stwierdził, że posiadanie łączy się z faktycznym władztwem nad rzeczą (a przynajmniej z możliwością takiego władztwa) i może wynikać z tytułu prawnego – własności, ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku obligacyjnego, ale wcale nie musi.
Zatem skoncentrowanie się przez organ na samym fakcie, że M. M. zawarł z Urzędem Gminy oraz Nadleśnictwem nowe umowy dzierżawy nie oznacza, że nie spełnia on wymogów określonych w § 9 ust. 2 rozporządzenia ONW. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że umowy zostały zawarte w tym samym dniu ([...] lutego 2010 r.), w którym rozwiązała je A. M. i w tym samym dniu, w którym doszło do przekazania gospodarstwa rolnego aktem darowizny. Wspomniane umowy nie zawierają żadnych zapisów dotyczących wydania przedmiotu dzierżawy, co w ocenie Sądu pierwszej instancji może oznaczać, że przejście posiadania nastąpiło bezpośrednio pomiędzy skarżącą a jej synem. Zdaniem Sądu, sytuacja ta wymaga poczynienia stosownych ustaleń i rozważenia, czy doszło do przeniesienia posiadania na podstawie umowy, o której mowa w § 9 ust. 2 rozporządzenia ONW.
Sąd pierwszej instancji wskazał przy tym, że rozważając tę kwestię organ musi mieć na uwadze zbieżność w czasie zawarcia umowy darowizny gospodarstwa rolnego, rozwiązania umów dzierżawy przez A. M. i zawarcia nowych umów dzierżawy przez M. M., co - w ocenie Sądu - może przemawiać na rzecz ustalenia istnienia takiej umowy.
Ze wskazanych powodów Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej zwanej "p.p.s.a.").
Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył Prezes ARiMR. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi A. M., a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:
- 1. prawa materialnego, to jest § 9 ust. 2 rozporządzenia ONW poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten może dotyczyć osoby innej niż przejmujący posiadanie działek rolnych objętych zobowiązaniem ONW bezpośrednio od beneficjenta płatności ONW; błędna wykładnia doprowadziła Sąd pierwszej instancji do nakazania organowi przeprowadzenia dowodu ze znajdującego się w jego posiadaniu wniosku o przyznanie pomocy finansowej osobie niebędącej przejmującym posiadanie gospodarstwa rolnego w rozumieniu tego przepisu,
- 2. prawa materialnego, to jest § 9 ust. 2 rozporządzenia ONW poprzez niewłaściwe zastosowanie, to jest zastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdzie nastąpiło przeniesienie posiadania działek rolnych objętych zobowiązaniem ONW w wyniku wypowiedzenia umowy dzierżawy przez wydzierżawiającego; błędne zastosowanie wynikało z błędnej wykładni, o której mowa w zarzucie nr 1,
- 3. prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 21 ust. 1, 2 i 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich – poprzez wskazanie w uzasadnieniu wyroku na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego na okoliczność wyjaśnienia, od kogo M. M. przejął posiadanie dzierżawionych działek i czy odbyło się to na podstawie umowy, o której mowa w § 9 ust. 2 rozporządzenia ONW – podczas gdy w świetle prawidłowej wykładni tego ostatniego przepisu wspomniane wskazanie było niezasadne; wskazanie to – z uwagi na charakter zakresu postępowania, które powinno być w ocenie Sądu przeprowadzone – narusza także art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich,
- 4. prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 133 p.p.s.a. oraz § 9 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia ONW – poprzez wskazanie konieczności przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, mimo że oświadczenie przejmującego gospodarstwo rolne obejmowało jedynie część gruntów rolnych skarżącego (oświadczenie dotyczyło powierzchni 9,91 ha z 19,73 ha), a więc w stosunku do pozostałych gruntów wymagane w § 9 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia ONW oświadczenie nie zostało złożone.
W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził w szczególności, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że nie doszło do zawarcia umowy między M. M a skarżącą co do gruntów dzierżawionych przez A. M. od Nadleśnictwa oraz Urzędu Gminy. Nie można zatem przyjąć, że M. M. przejął w drodze bezpośredniej umowy grunty rolne objęte zobowiązaniem skarżącej. Skuteczne przejęcie zobowiązania dotyczyło jedynie powierzchni 9,91 ha. Wobec tego A. M. przed upływem 5 lat od dnia otrzymania pierwszej płatności ONW zaprzestała prowadzenia tej działalności na części powierzchni deklarowanej do płatności.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną występująca osobiście A. M. wniosła o oddalenie środka odwoławczego Prezesa ARiMR oraz zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponieważ zakres ustaleń faktycznych niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy wyznaczają przepisy prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności dokonał oceny zarzutu objętego podstawą wymienioną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.
Rolnik podejmuje zobowiązanie do prowadzenia działalności rolniczej na terenach ONW w odniesieniu do określonego gruntu na okres 5 lat i to on odpowiada za wywiązanie się z tych obowiązków. Zgodnie z przepisami prawa regulującymi ten rodzaj pomocy istnieje możliwość zaprzestania prowadzenia działalności na gruntach ONW, przy czym w określonych warunkach możliwe jest, że zwrot udzielonej pomocy nie będzie wymagany.
Miedzy innymi z § 9 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia ONW wynika, że jeżeli rolnik zaniechał prowadzenia działalności rolniczej na skutek przeniesienia posiadania działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW na rzecz innego podmiotu w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, zwraca płatność ONW w części, która została przyznana do działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW, których posiadanie zostało przeniesione na rzecz innego podmiotu, chyba że rolnik złożył niezwłocznie do kierownika biura powiatowego Agencji, na formularzu udostępnionym przez Agencję, oświadczenie podmiotu, na którego rzecz zostało przeniesione posiadanie tych działek lub ich części, zawierające zobowiązanie tego podmiotu do:
- - kontynuowania działalności rolniczej do końca okresu objętego zobowiązaniem, o którym mowa w § 2 pkt 1, złożonym przez poprzedniego posiadacza działek rolnych lub ich części, położonych na obszarach ONW,
- - zapłaty na rzecz Agencji równowartości kwoty pomocy ONW, uzyskanej przez poprzedniego posiadacza działek rolnych lub ich części, położonych na obszarach ONW, jaką posiadacz ten byłby obowiązany zwrócić, gdyby zaniechał prowadzenia działalności rolniczej na tych działkach rolnych lub ich częściach - w przypadku zaniechania działalności rolniczej na działkach rolnych lub ich częściach, położonych na obszarach ONW, w okresie objętym zobowiązaniem, o którym mowa w tiret pierwszym
- - lecz nie później niż w terminie 14 dni od dnia doręczenia pisma Agencji wzywającego do złożenia wyjaśnień.
Zatem z treści zacytowanego przepisu wynika, że wyłączenie zwrotu płatności ONW jest obwarowane ściśle określonymi warunkami. W przypadku przejęcia zobowiązania ONW jest to możliwe, jeżeli rolnik, który zaniechał prowadzenia działalności rolniczej przeniesie posiadanie działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW na rzecz innego podmiotu w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy. W przepisie tym chodzi zatem o bezpośrednie przeniesienie posiadania gruntów rolnych na rzecz innego producenta na podstawie umowy cywilnoprawnej. Innymi słowy, przepis wymaga, aby bezpośrednie przejście posiadania gruntów miało miejsce pomiędzy rolnikiem, który zaniechał prowadzenia działalności rolniczej a innym producentem (następcą) w wyniku stosownej umowy.
Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji dokonanie błędnej wykładni omawianego przepisu poprzez przyjęcie, że przepis ten może dotyczyć osoby innej niż przejmujący posiadanie działek rolnych objętych zobowiązaniem ONW, bezpośrednio od beneficjenta płatności ONW.
Sąd pierwszej instancji z uwagi na zaistniały w sprawie stan faktyczny stwierdził, że nie można z całą pewnością wykluczyć, iż nie nastąpiło przeniesienie posiadania spornych gruntów bezpośrednio pomiędzy A. M. a jej synem, z uwagi na okoliczność, że nowe umowy dzierżawy zostały zawarte z Urzędem Gminy w [...] oraz Nadleśnictwem [...] w tym samym dniu, w którym rozwiązała je beneficjentka, a nadto zbiegły się w czasie z przekazaniem gospodarstwa rolnego aktem darowizny. Sąd dodał, że wspomniane umowy dzierżawy nie zawierają żadnych zapisów dotyczących wydania przedmiotu dzierżawy, co może oznaczać, iż przejście posiadania nastąpiło bezpośrednio pomiędzy stroną a jej synem. Wobec tego organ powinien poczynić stosowne ustalenia i rozważyć, czy doszło do przeniesienia posiadania, o jakim mowa w § 9 ust. 2 rozporządzenia.
W tej sytuacji nie można Sądowi pierwszej instancji skutecznie zarzucić, że niewłaściwie odczytał treść § 9 ust. 2 rozporządzenia ONW, a zarzut dokonania wadliwej subsumcji przepisu jest co najmniej przedwczesny ze względu na konieczność ustalenia stanu faktycznego w sposób niewadliwy.
Posiadanie według kodeksu cywilnego jest szczególnym, pozostającym pod ochroną prawa stanem faktycznym. Ten stan polega na faktycznym władztwie, przez które rozumie się samą możność władania rzeczą; efektywne w sensie gospodarczym korzystanie z rzeczy (nieruchomości) nie jest konieczną przesłanką posiadania; dla istnienia posiadania bowiem nie jest konieczne rzeczywiste korzystanie z rzeczy, lecz sama możność takiego korzystania. Przeniesienie posiadania zostało ukształtowane w polskim prawie jako czynność faktyczna. Dla przeniesienia posiadania nieruchomości ustawa nie przewiduje żadnej formy, wystarcza samo jej wydanie (art. 348 kodeksu cywilnego).
Wobec tego stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji, że pomiędzy przekazującą grunty rolne A. M. a przejmującym M. M. nie nastąpiło bezpośrednie przekazanie gruntów - nie odzwierciedla wszystkich aspektów sprawy. Przepis § 9 ust. 2 rozporządzenia ONW wymienia obok umowy sprzedaży, dzierżawy również inne umowy, na podstawie których może dojść do bezpośredniego przeniesienia posiadania gruntów.
Wobec powyższych rozważań, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 21 ust. 1, 2 i 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, gdyż organ nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, pomijając wyjaśnienia strony co do okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy, do czego był zobowiązany na mocy art. 21 ust. 1 i 2 ww. ustawy.
Natomiast art. 133 § 1 p.p.s.a. wyraża zasadę, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, co oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu fatycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. W aktach administracyjnych znajduje się oświadczenie przejmującego posiadanie działek rolnych, datowane na [...] maja 2010 r., dotyczące całej powierzchni objętej zobowiązaniem ONW, przy czym - jak wynika z notatki służbowej z dnia [...] lutego 2011 r. - oświadczenie to zostało złożone na skutek wezwania telefonicznego strony przez organ w celu złożenia właściwego oświadczenia, gdyż pierwotne zawierało błąd co do powierzchni działek rolnych. Treść notatki jest niejasna, a w zaskarżonej decyzji organ nie wypowiedział się, czy termin do złożenia tego oświadczenia przewidziany w § 9 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia ONW został zachowany. W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia prawa procesowego sformułowany w pkt 4 osnowy skargi kasacyjnej nie mógł odnieść oczekiwanego przez autora skargi kasacyjnej skutku.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.