Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 26 września 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 314/18, oddalił skargę B.T. (dalej: skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: Główny Inspektor, GITD) z [...] lutego 2018 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
W wyniku przeprowadzonej 10 października 2017 r. w miejscowości M. kontroli drogowej samochodu marki VOLKSWAGEN o numerze rejestracyjnym [...], ustalono że kierujący pojazdem M.M. wykonywał, w imieniu i na rzecz prowadzącej działalność gospodarczą skarżącej, przewóz dzieci do szkoły. Kontrola została udokumentowana protokołem nr WITD.DI.P.VII0285/47/17.
W toku postępowania skarżąca wyjaśniła, że posiada zezwolenie nr 01/2014 na wykonywanie regularnych przewozów osób na trasie M.1–M. Szkoła, wydane przez Wójta Gminy M. i ważne do 31 grudnia 2017 r. Wskazała, że zawarła również umowę z Gminą M. na dowóz dzieci do szkoły, dlatego linia regularna pokrywa się na wymienionej trasie z dowozem dzieci.
Decyzją z [...] listopada 2017 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: organ pierwszej instancji), działając na podstawie art. 18 ust. 1 i ust. 1a, art. 92a ust. 1–2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2017 r. poz. 2200 ze zm.; dalej jako: u.t.d.) w związku z lp. 2.1. załącznika nr 3 do u.t.d., nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 8000 zł za naruszenie w postaci wykonywania przewozu regularnego specjalnego osób bez wymaganego zezwolenia.
Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor utrzymał w całości w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu kontroli drogowej kierowca wykonywał na rzecz skarżącej przewóz regularny specjalny dzieci do szkoły w M., realizowany od poniedziałku do piątku zgodnie z okazanym zezwoleniem nr 01/2014, tj. zezwoleniem na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej M.1 - M. Nowy - M. Stary - Z. -Z.1 – R. - B. Przesłuchany w charakterze świadka kierowca wskazał, że na trasie nie sprzedaje się biletów. W ocenie organu przeprowadzone postępowanie dowodowe jednoznacznie wykazało, że w dniu kontroli skarżąca nie posiadała zezwolenia na wykonywanie przewozu regularnego specjalnego osób.
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem skarżąca wniosła skargę, w której domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, jak również wnioskowała o przeprowadzenie dowodu ze wskazanych w skardze dokumentów.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
WSA w Warszawie, działając na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej jako: p.p.s.a.) oddalił wniosek dowodowy zawarty w skardze, stwierdzając, że jego przeprowadzenie nie było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie.
Oddalając skargę WSA wskazał, że organy obu instancji, wydając sporne decyzje, nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jak i przepisów prawa materialnego. W ocenie sądu organy wyjaśniły w sposób dostatecznie jasny i przekonujący motywy podjęcia spornych rozstrzygnięć, zaś przytoczona w tym zakresie argumentacja jest wyczerpująca i odnosi się do stanowiska skarżącej.
W ocenie WSA w sprawie niespornym jest, że w dniu kontroli skarżąca nie posiadała zezwolenia na wykonywanie przewozu regularnego specjalnego, który dotyczył określonej grupy osób, tj. uczniów dowożonych do szkoły w miejscowości M. Stary. Wskazany przewóz miał charakter niepubliczny, tzn. nie był przeznaczony dla jakiejkolwiek nieokreślonej grupy pasażerów. Z zeznań kierowcy wynika bowiem, że wykonywał on przewozy dzieci do szkoły w M. zgodnie z zezwoleniem nr 01/2014 od poniedziałku do piątku z tą samą praktycznie grupą dzieci, na tej trasie nie sprzedawał nigdy biletów, a przewóz prowadzony był na podstawie umowy z Wójtem Gminy M.. Zdaniem sądu prawidłowo zatem organy uznały, że przewóz wykonywany przez skarżącą był przewozem regularnym specjalnym, o czym świadczy przewożenie określonej kategorii osób (uczniów z opiekunem), z wyłączeniem innych osób, powtarzalność (regularność) według określonego rozkładu jazdy i wedle określonych godzin.
Powyższe potwierdza ustalony w sprawie stan faktyczny, w tym protokół kontroli, zeznanie kierowcy z dnia kontroli. Nadto sama skarżąca nie zaprzecza, że przewozem objęta była określona grupa osób, tj. uczniowie oraz że nie posiadała zezwolenia na wykonywanie w tym zakresie przewozów regularnych specjalnych.
WSA stwierdził, że regulacje prawne dotyczące przewozu osób pozwalają przewoźnikowi samodzielnie określić charakter przewozu, zatem to strona powinna wiedzieć, jakiego zezwolenia będzie wymagała zamierzona działalność, w szczególności polegająca na dowozie uczniów, którym trzeba zapewnić opiekę i bezpieczeństwo. Brak takiego zezwolenia w sytuacji realizowania przewozu regularnego specjalnego oznacza, że odbywał się on za zgodą i wiedzą przewoźnika, na jego ryzyko. WSA podzielił zatem ocenę organu, że w sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 92 c ust. 1 u.t.d.
Skargę kasacyjną wniosła B.T. zaskarżając powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje według norm przepisanych. Jednocześnie strona zrzekła się rozprawy. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie:
- I. przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257; dalej jako: k.p.a.) poprzez błędne uznanie, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora została wydana po wyczerpującym zbadaniu przez organy administracji istotnych okoliczności faktycznych sprawy, po przeprowadzeniu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej, w sytuacji, gdy organ administracji, mimo iż skarżąca powoływała się na okoliczność świadczenia usług przewozu na rzecz mieszkańców miejscowości B.1 i B., Z. i Z.1, M. Nowy na podstawie uzgodnienia z Gminą M. i prośbę mieszkańców, innych niż uczniowie, wyposażenia pojazdu w kasę fiskalną, sprzedaży biletów, w tym zestawienia ich sprzedaży nie wyjaśnił, nadto nawet nie wezwał skarżącej do przedstawienia dokumentów świadczących o wykonywaniu przewozu na rzecz nieokreślonej grupy osób i w konsekwencji nie sprostał obowiązkowi wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego, dokonał wadliwego ustalenia stanu faktycznego i naruszył słuszny interes skarżącej, co skutkowało oddaleniem skargi,
- 2. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosku dowodowego z dokumentów – zawartego w skardze jako zbędnego dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, mimo spełnienia przesłanek uprawniających do przeprowadzenia dowodów uzupełniających, w szczególności, gdy zawnioskowane dowody świadczyły o wykonywaniu przez skarżącą usług przewozu na rzecz innych niż uczniowie osób trzecich, a zatem na rzecz nieokreślonej grupy osób, co w konsekwencji wyklucza zakwalifikowanie przewozu świadczonego przez skarżącą jako przewozu regularnego specjalnego;
- II. prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 7 i 9, art. 92a ust. 1,2 i 6 u.t.d. poprzez błędne uznanie, że skarżąca wykonywała przewóz regularny specjalny, w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki ustawowe pozwalające uznać, że taki przewóz był wykonywany.
W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie przedstawiła argumenty mające świadczyć o trafności zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.
Ponadto na podstawie art. 191 p.p.s.a. strona wniosła o kontrolę postanowienia WSA z 26 września 2018 r. wydanego na rozprawie w przedmiocie oddalenia wniosku dowodowego z dokumentów uzupełniających dołączonych do skargi, które to dokumenty, wbrew ocenie WSA, były niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i w konsekwencji oddalenia skargi, poprzez uchylenie postanowienia i przeprowadzenie dowodów zawnioskowanych w skardze na decyzję organu administracji.
Na podstawie art. 193 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wniosła również o przeprowadzenie dowodu ze wskazanych w skardze kasacyjnej, a uprzednio zawnioskowanych w skardze na decyzję organu administracji, dokumentów na okoliczność ustalenia, że w dacie kontroli skarżąca świadczyła usługi przewozu więcej niż jednym środkiem transportu, że przewóz prócz określonej grupy osób, tj. uczniów obejmował na prośbę mieszkańców Gminy M. otwartą, nieokreśloną grupę osób trzecich i w konsekwencji na okoliczność ustalenia, że przewóz wykonywany przez skarżącą był przewozem regularnym.
W piśmie procesowym z 10 grudnia 2018 r. pełnomocnik organu wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie wydanego na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095) zarządzenia z 15 marca 2021 r. Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA o skierowaniu niniejszej sprawy na posiedzenie niejawne w dniu 10 maja 2022 r., o czym zostali poinformowani telefonicznie lub mailowo strony i uczestnicy postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA, sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna B.T. oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd drugiej instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej naruszenia prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności oceny zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że rozpoznanie zarzutów materialnych jest możliwe dopiero wówczas, gdy zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku.
W ocenie NSA niezasadne są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty wskazujące na naruszenie przez sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi, w sytuacji gdy stan faktyczny sprawy nie został prawidłowo ustalony, zwłaszcza w zakresie prowadzenia przez skarżącą kasacyjnie działalności w zakresie usług przewozowych na rzecz mieszkańców w ramach przewozów regularnych, które świadczyła na podstawie stosownego zezwolenia. Odnosząc się do tak ujętego zarzutu kasacyjnego należy podzielić stanowisko sądu pierwszej instancji, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem ustaleń nie jest przewóz regularny osób, ale przewóz regularny specjalny. Te dwa rodzaje przewozów są jednoznacznie rozróżnione na gruncie art. 22 u.t.d., zatem tak też muszą być traktowane w zakresie naruszeń, do jakich może dochodzić w związku z ich wykonywaniem.
W rozpoznawanej sprawie ustalenia kontroli potwierdziły, że w dniu 10 października 2017 r. skarżąca kasacyjnie wykonywała przewóz dzieci do szkoły, zatem był to przewóz regularny specjalny. Nie budzi także wątpliwości, że w tym dniu nie posiadała ona zezwolenia na wykonywanie takiego przewozu. Zatem naruszenie prawa, a więc i wymierzenie kary musi być wiązane z tą sytuacją, a nie innymi działaniami skarżącej. Fakt, że jej podstawowa działalność polegała na wykonywaniu przewozów regularnych na terenie Gminy M., nie jest równoznacznyz dopuszczalnością wykonywania przewozu regularnego specjalnego, skoro w czasie kontroli ustalono ponad wszelką wątpliwość, że pojazdem skarżącej przewożono dzieci i nie był to przewóz zgodny z ustalonym rozkładem jazdy.
Z tego powodu organy i sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjęły, że stan faktyczny sprawy wynikał z ustaleń kontroli i dla jego poprawności nie miały znaczenia okoliczności powoływane przez skarżącą kasacyjnie, które nie dotyczyły przewozu regularnego specjalnego. Zatem nie można, jak twierdzi skarżąca kasacyjnie, zasadnie przyjąć, że organy i sąd pierwszej instancji wadliwie ustaliły podstawę faktyczną orzekania. Z tego też względu nie można twierdzić, że sąd pierwszej instancji naruszył art. 106 § 3 p.p.s.a., gdy nie przeprowadził dowodów istotnych dla sprawy. Przedstawione przez stronę dowody nie dotyczyły sprawy, która stała się podstawą nałożenia kary, bowiem odnosiły się do innego rodzaju działalności skarżącej. Z przedstawionych powodów rozpoznawane zarzuty należało uznać za niezasadne.
Zdaniem NSA nietrafny jest również zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji prawa materialnego, a więc art. 4 pkt 7 i 9 i art. 92a ust. 1, 2 i 6 u.t.d., polegający na błędnym uznaniu, że skarżąca kasacyjnie wykonywała przewóz regularny specjalny.
Z treści art. 4 pkt 9 u.t.d. wprost wynika, że przewóz regularny specjalny to taki rodzaj przewozu, w którym biorą udział oznaczeni pasażerowie. Z ustaleń faktycznych sprawy wynika, że w przewozie uczestniczyli uczniowie, a wiec nie był on świadczeniem usługi dla powszechnego pasażera. Z tego powodu ten zarzut jest chybiony, gdyż zarówno organy jak i sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjęły, że ustalenia kontroli wykazały, że kontrolowanym pojazdem przewożono konkretną kategorię osób z odstępstwem od ogólnych zasad związanych z przewozem, chociażby dostosowaniem przewozu do rozkładu jazdy lub odpłatnością za świadczenie tej usługi.
Z tych wszystkich powodów oraz ze względu na treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.