Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 128/07 oddalił skargę M. K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2006 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację radcowską.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym:
Po złożeniu egzaminu pisemnego Komisja egzaminacyjna ds. aplikacji radcowskiej na obszarze właściwości Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. w sprawie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację radcowską stwierdziła, że M. K. uzyskała z egzaminu 186 punktów, co zgodnie z art. 339 pkt 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (t.j.: Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm., powoływanej dalej jako u.r.p.) oznacza wynik negatywny.
W odwołaniu od powyższej uchwały M. K. wskazała, że egzamin, wbrew treści art. 331 ust. 3 u.r.p., zawierał pytania z ustawy - Kodeks wykroczeń, pytania z postępowania sądowoadministracyjnego oraz z postępowania egzekucyjnego w administracji. Zarzucała, że niezasadne było nieprzyznanie jej punktów za odpowiedzi na pytania o nr 28, 142, 155, 165, 198, 202, 209, 219, ponieważ udzielonych przez nią odpowiedzi nie można uznać za błędne.
Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy zaskarżoną uchwałę. W uzasadnieniu organ wskazał, że egzamin, którego skarżąca była uczestnikiem, przeprowadzony został w trybie zgodnym z wymogami ustawy o radcach prawnych i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie powoływania i odwoływania członków komisji egzaminacyjnej do spraw aplikacji radcowskiej oraz szczegółowego trybu i sposobu przeprowadzania egzaminu konkursowego i radcowskiego (Dz. U. Nr 258, poz. 2164 ze zm.). Z przebiegu egzaminu sporządzono prawidłowy protokół podpisany przez przewodniczącego i członków Komisji Egzaminacyjnej, a uchwała Komisji podjęta została zgodnie z obowiązującymi przepisami. Minister dokonał analizy zarzutów podniesionych w odwołaniu dotyczących poszczególnych pytań i stwierdził, że zakres przedmiotowy konkursu na aplikację radcowską został określony w art. 331 u.r.p. i odpowiada on zakresowi przedmiotowemu części ustnej egzaminu radcowskiego. Z tych względów zarzuty skarżącej, że zakres pytań egzaminacyjnych był szerszy niż określony w ustawie o radcach prawnych Minister uznał za nieuzasadniony.
Oddalając skargę M. K. na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że z przepisów u.r.p. wynika, iż komisje egzaminacyjne do spraw aplikacji radcowskiej przy Ministrze Sprawiedliwości, powołane na obszarze właściwości jednej lub kilku rad okręgowych izb radców prawnych można uznać za organ, któremu zostało zlecone wykonywanie czynności związanych z ustaleniem wyniku egzaminu. Ustalenie wyniku egzaminu następuje poprzez wydanie uchwały. Uchwała ma charakter decyzji administracyjnej, jest aktem o charakterze indywidualnym. O indywidualnym charakterze sprawy (ustalenie wyniku egzaminu) świadczy to, że dotyczy ona imiennie wymienionego podmiotu (skarżącej) oraz jego konkretnych praw (od ustalonego wyniku egzaminu zależy jego pozycja jako osoby mającej prawo ubiegania się o wpis na listę aplikantów). Uchwała zawiera wszystkie niezbędne składniki decyzji. Organem odwoławczym jest Minister Sprawiedliwości.
W ocenie Sądu organ odniósł się do każdego zarzutu podniesionego w odwołaniu i szczegółowo uzasadnił brak podstaw do uznania za poprawne udzielonych odpowiedzi na kwestionowane pytania. W art. 331 ust. 3 u.r.p. wskazano bloki przedmiotowe, których znajomość podlega sprawdzeniu w trakcie egzaminu. Jak trafnie podniósł Minister Sprawiedliwości w zaskarżonej decyzji, wskazanie jako bloku tematycznego prawa wykroczeń nie oznacza, że nie obejmuje on całej tematyki związanej z wykroczeniami, łącznie z postępowaniem. Nie przeczy temu wyodrębnienie postępowania cywilnego i postępowania karnego jako odrębnego bloku. Postępowanie sądowoadministracyjne oraz postępowanie egzekucyjne w administracji, pomimo że zostało uregulowane w odrębnych ustawach, stanowi część (kontynuację) postępowania administracyjnego w szerokim rozumieniu tej gałęzi prawa.
Zdaniem Sądu, zakwestionowane w skardze pytania z egzaminu konkursowego były pytaniami testowymi skierowanymi na znajomość ściśle określonych przepisów prawa. Omawiane pytania testu były układane w oparciu o treść obowiązujących przepisów prawa, nie sprawdzały znajomości orzecznictwa czy poglądów doktryny. Część kwestionowanych przez skarżącą pytań wynikała z niewłaściwego zrozumienia pytania (pytania nr 155, 165, 219) lub rozważania dodatkowych założeń, nie mieszczących się w podanym stanie faktycznym pytania (pytania nr 28, 142, 198, 209).
W skardze kasacyjnej M. K. wniosła o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. (art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej powoływanej jako p.p.s.a.), ewentualnie - w razie przyjęcia, że w sprawie nie ma naruszeń przepisów postępowania, a zachodzi naruszenie prawa materialnego - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2006 r. w całości (art. 188 p.p.s.a.). Strona wniosła również o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
- I. Naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, co stanowi podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.:
- 1. art. 331 ust. 3 u.r.p. - w brzmieniu obowiązującym w dniu przeprowadzenia egzaminu konkursowego na aplikacją radcowską - przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że pytania z zakresu postępowania w sprawach o wykroczenia, postępowania egzekucyjnego w administracji oraz prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi są objęte określonym w tym przepisie zakresem materiału, który obowiązuje kandydata przystępującego do egzaminu na aplikację radcowską;
- 2. art. 339 ust. 1 u.r.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez sąd administracyjny (za Ministrem Sprawiedliwości), że kwestionowane przez skarżącą pytania w teście egzaminacyjnym o numerach: 28, 142, 155, 165, 198, 202, 209 i 219 zostały sformułowane zgodnie z dyspozycją powołanego przepisu, to jest na pytania te właściwa była jedna poprawna odpowiedź (niewybrana przez skarżącą), podczas gdy w odniesieniu do części z powyższych pytań za prawidłowe należy uznać kilka odpowiedzi, a w odniesieniu do niektórych z tych pytań żadna odpowiedź nie była prawidłowa.
- II. Naruszenie przepisów postępowania, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co stanowi podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, mimo naruszenia przez Ministra Sprawiedliwości zaskarżoną decyzją art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), albowiem organ administracji powinien precyzyjnie ustalić i ocenić materiał i dowody zgromadzone w sprawie, mając na względzie nie tylko interes społeczny, lecz także słuszny interes strony działającej w zaufaniu do organów Państwa, co nie miało miejsca w odniesieniu do kwestionowanych przez skarżącą pytań i odpowiedzi, jakie zawarte były w teście egzaminacyjnym.
Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, skoro zastosowanie wskazanego przepisu musiałoby skutkować uwzględnieniem skargi.
- 2. art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem:
z treści uzasadnienia wynika, że sąd nie przeanalizował wszystkich zarzutów zamieszczonych w skardze, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałem dowodowym sprawy; chodzi tu w szczególności o powołane w skardze zarzuty naruszenia przez Ministra Sprawiedliwości art. 339 ust. 1 u.r.p. oraz art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 6, art. 8 i art. 15 k.p.a.;
z treści uzasadnienia wynika, że sąd administracyjny w swych rozważaniach nie wziął pod uwagę podniesionej przez skarżącą w piśmie z dnia 7 lutego 2007 r. okoliczności, że przygotowany przez Ministra Sprawiedliwości projekt ustawy nowelizującej ustawę o radcach prawnych przewiduje zmianę brzmienia art. 331 ust. 3 u.r.p. poprzez dodanie w tym przepisie wprost kwestionowanych przez skarżącą dziedzin prawa: postępowania w sprawach o wykroczenia oraz postępowania sądowoadministracyjnego, co pozostaje w rażącej sprzeczności ze stanowiskiem Ministra Sprawiedliwości wyrażonym w jego decyzji, jakoby dziedziny te już były objęte tym przepisem w obecnym jego brzmieniu.
Z powodu powyższych uchybień zaskarżone orzeczenie może nie poddawać się kontroli kasacyjnej, a tym samym wskazana wada zaskarżonego wyroku może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Minister Sprawiedliwości wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ podkreślił, że egzamin konkursowy na aplikację polega na sprawdzeniu wiedzy kandydata z enumeratywnie wymienionych w art. 331 ust. 3 u.r.p. dziedzin prawa. Wskazany zakres przedmiotowy egzaminu został określony nie poprzez wskazanie wprost konkretnych ustaw, ale poprzez odniesienie do pewnych bloków przedmiotowych. Argumentem w tej sprawie nie może być projekt zmian w ustawie o radcach prawnych, w szczególności treści art. 331 ust.
3. Zmiana ta nie stanowi, jak błędnie przyjmuje skarżąca, wprowadzenia do zakresu egzaminu nowych dziedzin prawa, ale jest jedynie doprecyzowaniem obecnego brzemienia tego przepisu, tak aby w przyszłości nie pojawiały się już wątpliwości co do jego treści. Zmiana ta nie oznacza w żadnym wypadku, że do tej pory egzamin nie obejmował postępowania w sprawach o wykroczenia, postępowania egzekucyjnego w administracji czy też postępowania sądowoadministracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z przepisem art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności postępowania.
Związanie Sądu granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd (poza przesłankami nieważności) bierze pod uwagę tylko te podstawy kasacyjne, które zostały przez skarżącego powołane, czyli w niniejszej sprawie obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego, jak również przepisów postępowania.
W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a konkretnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi mimo naruszenia przez Ministra Sprawiedliwości w zaskarżonej decyzji przepisów art. 7, 8, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. oraz naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skargi.
Rozważenie powyższych zarzutów w pierwszej kolejności niezbędne jest do ustosunkowania się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, a w szczególności przepisu art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że kwestionowane przez skarżącego pytania zostały sformułowane zgodnie z dyspozycją tego przepisu.
Wbrew zarzutom skarżącej, Minister Sprawiedliwości w zgodzie z przepisami art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. szczegółowo przeanalizował wszystkie zakwestionowane przez skarżącą pytania egzaminacyjne, które były skierowane do znajomości ściśle określonych przepisów prawa. Omawiane pytania testu były układane w oparciu o treść obowiązujących przepisów prawa, nie sprawdzały znajomości orzecznictwa czy poglądów doktryny, które mogą być rozbieżne. Egzamin był testem na wiedzę wynikającą z określonych dziedzin prawa, miał za zadanie sprawdzenie znajomości prawa pozytywnego, treści przepisów ustawowych a nie egzaminem ze znajomości poglądów wyrażonych przez doktrynę lub orzecznictwo sądowe.
Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że wadliwa odpowiedź na część kwestionowanych przez skarżącą pytań wynikała z niewłaściwego ich zrozumienia i to dotyczyło między innymi pytań 155, 165 i 219, a nie z powodu nieprawidłowego ich sformułowania wbrew dyspozycji przepisu art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych.
W pozostałych spornych pytaniach objętych odwołaniem skarżącej i skargą do sądu administracyjnego, a mianowicie pytaniach nr nr 28, 142, 198, 209 wątpliwości co do prawidłowości odpowiedzi skarżącej mogły jedynie powstać przy rozważaniu dodatkowych założeń niemieszczących się w podanym stanie faktycznym wskazanych pytań.
Nie można zarzucić organowi odwoławczemu - Ministrowi Sprawiedliwości, że nie odniósł się do każdego zarzutu podnoszonego w odwołaniu od zaskarżonej uchwały Komisji Egzaminacyjnej, gdyż Minister w obszernym uzasadnieniu swojej decyzji odpowiadającej wymogom art. 107 § 3 k.p.a. ocenił wszechstronnie całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego zgodnie ze swoją wiedzą opartą na znajomości wiedzy prawniczej wymaganej od kandydatów na aplikację radcowską zgodnie z przepisami ustawy o radcach prawnych.
Minister wskazał na nietrafność podniesionych zarzutów, odnosząc się do nich merytorycznie i tę ocenę podzielił w pełni Sąd I instancji, nie powtarzając argumentów organu, które uznał za wystarczające.
Kontrolując poprawność rozstrzygnięcia organu w zakresie oceny materiału dowodowego, Sąd I instancji nie popełnił błędu i nie naruszył przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., gdyż należycie uzasadnił swoje stanowisko i odniósł się do zarzutów skargi, potwierdzając prawidłowość rozumowania organu sformułowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W świetle powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ustalony przez Sąd I instancji stan faktyczny jest prawidłowy i nie może być skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.
Zatem należało przyjąć, że skarżąca nie osiągnęła wymaganego ustawowego limitu punktów na przedmiotowym egzaminie na aplikację radcowską - 190 punktów (art. 339 ust. 3 ustawy o radcach prawnych).
Skoro okazało się, że kwestionowane przez skarżącą pytania sformułowane były zgodnie z wymogami art. 339 ust. 3 ustawy o radcach prawnych, to nie nastąpiło naruszenie prawa materialnego w postaci powyższego przepisu, przewidującego w teście wyboru jedną tylko prawidłową odpowiedź.
Natomiast odrębnego omówienia wymaga zarzut naruszenia prawa materialnego, a konkretnie przepisu art. 331 ust. 3 ustawy o radcach prawnych.
Zgodnie z przepisem art. 331 ust. 3 ustawy o radcach prawnych (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.), zwanej dalej ustawą o radcach prawnych, egzamin konkursowy polega na sprawdzeniu wiedzy kandydata na aplikanta radcowskiego z zakresu prawa: konstytucyjnego, karnego, postępowania karnego, karnego skarbowego, wykroczeń, cywilnego, postępowania cywilnego, gospodarczego, spółek prawa handlowego, pracy i ubezpieczeń społecznych, rodzinnego i opiekuńczego, administracyjnego, postępowania administracyjnego, finansowego, europejskiego, ustroju sądów, samorządu radców prawnych i innych organów ochrony prawnej działających w Rzeczypospolitej Polskiej, a także warunków wykonywania zawodu radcy prawnego i etyki tego zawodu.
Skarżąca kwestionowała wykładnię powyższego przepisu dokonaną zarówno przez organ administracji publicznej, Ministra Sprawiedliwości i Sąd I instancji w zakresie trzech dziedzin prawa objętych pytaniami egzaminacyjnymi, a mianowicie postępowaniem o wykroczenia, postępowaniem egzekucyjnym w administracji i postępowaniem sądowoadministracyjnym, które zdaniem skarżącej nie zostały wyszczególnione w art. 331 ust. 3 ustawy o radcach prawnych.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonana przez Sąd I instancji wykładnia przepisu art. 331 ust. 3 ustawy o radcach prawnych polegająca na przyjęciu, że egzamin konkursowy obejmował również swoim zakresem sprawdzenie wiedzy z prawa o: postępowaniu o wykroczeniach, postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz postępowaniu sądowoadministracyjnym, które to przedmioty wchodzą w skład bloków tematycznych wymienionych w omawianym przepisie, nie mogła być uznana za nieprawidłową.
Przepis art. 331 ust. 3 ustawy o radcach prawnych wskazuje na bloki przedmiotowe, poszczególne dziedziny prawa, których znajomość podlega sprawdzeniu w trakcie egzaminu i nawiązuje niewątpliwie do programu studiów prawniczych, operując terminologią doktryny nauczonej w toku studiów prawniczych.
Dlatego też zgadzając się z poglądem reprezentowanym przez organ, Sąd I instancji stwierdził, że wskazanie na prawo o wykroczeniach nie oznacza, że pytania winny ograniczać się wyłącznie do prawa materialnego wykroczeń i przepis ten nie obejmuje postępowania w sprawach wykroczeń.
Argumentacja przemawiająca za objęciem postępowania w sprawie wykroczeń blokiem tematycznym nazwanym prawem o wykroczenia, użyta w zaskarżonej decyzji i zaskarżonym wyroku, jest przekonywująca i nie może podważać jej zarzut, że w proponowanej nowelizacji tego przepisu przez Ministra Sprawiedliwości występuje wyszczególnienie prawa o postępowaniu w sprawach wykroczeń.
Nie bez znaczenia dla dokonanej wykładni użytych w przepisie art. 331 ust. 3 ustawy o radcach prawnych pojęć "prawo o wykroczeniach" czy też "postępowanie karne" są powołane poglądy w doktrynie między innymi prof. Wiesława Daszkiewicza, wg którego przepisy regulujące postępowanie karne w sprawach o wykroczenia wchodzą w zakres prawa postępowania karnego i stanowią jakiś inny rodzaj prawa procesowego (por. prof. Wiesław Daszkiewicz, Prawo karne procesowe. Zagadnienia ogólne - Oficyna Wydawnicza Branta 1999, s. 42).
Ustawodawca w pełni świadomie posługiwał się w określaniu poszczególnych dziedzin prawa objętych egzaminem terminologią pojęciową ukształtowaną w nauce prawa, a nie nazewnictwem i tytułami konkretnych ustaw regulujących te dziedziny prawa, gdyż egzamin skierowany jest do absolwentów prawa, a nie osób stosujących przepisy prawa.
Dlatego też kandydat na aplikację radcowską przystępujący do egzaminu konkursowego, kierując się dyspozycją przepisu art. 331 ust. 3 ustawy o radcach prawnych, nie miał podstaw utożsamiać określenia dziedziny prawa (bloku tematycznego) z nazwą konkretnej ustawy np. prawo o wykroczeniach, z wyłączeniem postępowania w sprawach o wykroczenia regulowanym odrębną ustawą.
Prawidłowo uznał organ a za nim również Sąd I instancji, że zakres egzaminu w części postępowania sądowoadministracyjnego czy też postępowania egzekucyjnego w administracji objęte są blokiem tematycznym określonym w ustawie jako postępowanie administracyjne. Trudno bowiem przyjąć, iż postępowanie administracyjne nie obejmuje postępowania egzekucyjnego czy też stadium sądowego (możliwość sądowej kontroli decyzji administracyjnej czy też jej egzekucji).
Zarzut, że to są odrębne ustawy nie stanowi, że nie są to dziedziny szeroko rozumianego postępowania administracyjnego.
Z powyższych względów zrzuty skarżącej dotyczące rozszerzenia zakresu egzaminu poza określony w ustawie o zagadnienia nieobjęte tematyką zawartą w przepisie art. 331 ust. 3 ustawy o radcach prawnych, należało uznać za nieuzasadnione.
Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a.