Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 29 listopada 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 1555/05, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., odrzucił skargę P.T.C. Spółki z o.o. z siedzibą w W. na czynność Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty (dalej Prezes URTiP) w formie rozstrzygnięcia wyników postępowania przetargowego na rezerwację częstotliwości, ogłoszonego w dniu 22 lutego 2005 r.
Postanowienie Sądu I instancji zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy. W odpowiedzi na ogłoszenie Prezesa URTiP z dnia 22 lutego 2005 r. o wszczęciu postępowania przetargowego, oferty złożyły następujące podmioty: P.T.C. Sp. z o.o. w W., P. S.A. z siedzibą w W., N.M. Sp. z o.o. z siedzibą w W., Q.I. Sp. z o.o. z siedzibą w W., P.T.K. C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. W dniu 9 maja 2005 r. Prezes URTiP ogłosił wyniki postępowania przetargowego na rezerwację dla jednego podmiotu częstotliwości z przeznaczeniem do wykorzystywania w ruchomej publicznej sieci telefonicznej o strukturze komórkowej trzeciej generacji (3G) zgodnie ze standardem UMTS. Po sprawdzeniu w I etapie wymogów formalnych, do drugiego etapu (ocena punktowa ofert) zostały zakwalifikowane 3 oferty: N.M., Q.I. oraz P.T.K. C. W trakcie drugiego etapu postępowania przetargowego poszczególne oferty uzyskały następującą łączną liczbę punktów: N.M. - 349,454 pkt, Q.I. - 305,627 pkt, P.T.K.
C. - 95,929 pkt, przy czym oferta P.T.K. C. nie uzyskała minimum kwalifikacyjnego wynoszącego 300 punktów. W efekcie przeprowadzonego przetargu na UMTS podmiotem, który uzyskał największą liczbę punktów była spółka N.M.
Oferta nr [...] złożona przez P.T.C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (PTC) nie została zakwalifikowana do II etapu postępowania przetargowego. Przyczyną niezakwalifikowania powyższej oferty była niezgodność z wymaganiami określonymi w pkt 2.1.1. Rozdziału IV dokumentacji przetargowej. Oferent nie oznaczył częstotliwości objętych ofertą zgodnie z ogłoszeniem o przetargu.
Pismem z dnia 13 maja 2005 r. PTC Sp. z o.o. wezwała Prezesa URTiP do usunięcia naruszeń prawa.
W odpowiedzi pismem z dnia 15 czerwca 2005 r. nr [...] Prezes URTiP udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dokonanego w trakcie postępowania przetargowego.
Sąd I instancji uznał, że zarówno przepisy ustawy - Prawo telekomunikacyjne, jak też rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie przetargu na rezerwację częstotliwości lub zasobów orbitalnych nie przewidują dla ogłoszenia wyników postępowania przetargowego formy decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna wydawana jest przez Prezesa URTiP wyłącznie w przypadku uznania postępowania przetargowego za nierozstrzygnięte (art. 118 ust. 9 ustawy - Prawo telekomunikacyjne). W sytuacji natomiast, w której postępowanie przetargowe zostaje rozstrzygnięte, jego zakończenie przybiera formę ogłoszenia przez Prezesa URTiP wyników, zaś sama rezerwacja częstotliwości dokonuje się ostatecznie w drodze decyzji wydanej przez Prezesa URTiP na podstawie art. 114 ustawy - Prawo telekomunikacyjne.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) określającym właściwość rzeczową sądów administracyjnych, sądy wykonując kontrolę działalności administracji publicznej orzekają między innymi w sprawach skarg na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Dopuszczalność zaskarżenia aktu lub czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego ma miejsce wyłącznie w tych przypadkach, w których dany akt lub czynność ustalają (odmawiają ustalenia), stwierdzają (odmawiają stwierdzenia), potwierdzają (odmawiają potwierdzenia) uprawnienia lub obowiązku określonego przepisami prawa administracyjnego. Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami), a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku), wynikającego z przepisu prawa (por. T. Woś "Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" - Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005 r., str. 61).
Ogłoszenie wyników postępowania przetargowego nie kreuje żadnego uprawnienia lub obowiązku dla konkretnego podmiotu.
Z powyższych względów nie można podzielić argumentacji o dopuszczalności zaskarżenia czynności organu polegającej na ogłoszeniu wyników postępowania przetargowego. Dopiero bowiem wydanie przez organ na podstawie art. 114 ustawy - Prawo telekomunikacyjne decyzji o przyznaniu na rzecz konkretnego podmiotu uczestniczącego w przetargu, decyzji o rezerwacji częstotliwości na jego rzecz, stwarza możliwość zaskarżenia tej decyzji przez każdy podmiot, legitymujący się interesem prawnym rozumianym jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością. Samo postępowanie przetargowe nie stanowi postępowania odrębnego od prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego zmierzającego do udzielenia rezerwacji częstotliwości, lecz jedynie jego etap, niezbędny z uwagi na większą liczbę podmiotów zainteresowanych uzyskaniem konkretnej częstotliwości.
W skardze kasacyjnej PTC Sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżyła powyższe postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Spółka zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów:
- 1) prawa materialnego, tj. przepisu art. 116 ust. 1 i art. 118 ust. 11 ustawy - Prawo telekomunikacyjne oraz § 15 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 10 grudnia 2004 r. w sprawie przetargu na rezerwację częstotliwości lub zasobów orbitalnych (Dz.U. Nr 267, poz. 2659), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż rozstrzygnięcie prowadzonego przez Prezesa URTiP (art. 116 ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego) postępowania przetargowego w sprawie rezerwacji częstotliwości nie stanowi decyzji administracyjnej ani innego aktu z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień wynikających z przepisów prawa;
- 2) postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 1 i 4 oraz art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a. w związku z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 oraz art. 184 Konstytucji RP, poprzez odrzucenie skargi na rozstrzygnięcie przetargu, które w istocie stanowi decyzję administracyjną względnie inny akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa.
W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że z treści art. 116 ust. 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne wprost wynika, że celem postępowania przetargowego jest wyłonienie podmiotów, dla których zostanie dokonana rezerwacja częstotliwości. Wynik postępowania przetargowego przesądza o tym, na rzecz którego konkretnie podmiotu zostanie w przyszłości dokonana rezerwacja częstotliwości. Ogłoszenie wyników postępowania kończy przy tym definitywnie ten etap postępowania, bez możliwości zmiany jego wyników w decyzji w sprawie rezerwacji częstotliwości. Zdaniem strony skarżącej wykładnia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. dokonana przez Sąd I instancji jest nadmiernie restrykcyjna.
Nie można pogodzić jej z konstytucyjnie chronionym prawem jednostki do rozpatrzenia sprawy przez sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz z zakazem zamykania jednostce w drodze ustawy drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw (art. 77 ust. 2 Konstytucji).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.
Na wstępie należy przypomnieć, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres sądowego rozpoznania sprawy, poza nieważnością postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi, jest ograniczony do zarzutów podniesionych przez autora skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem zaskarżenia ściśle sformalizowanym i prócz wymagań przepisanych dla pisma procesowego w postępowaniu sądowym, powinna zawierać, poza oznaczeniem zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części i wnioskiem o uchylenie lub zmianę orzeczenia - przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W sprawie niniejszej skarga kasacyjna zarzuca zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. Należy jednak zauważyć, iż istota stawianych zarzutów sprowadza się do tego, iż Sąd odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. - jako niedopuszczalną - skargę, w sytuacji gdy ogłoszenie o wyniku postępowania przetargowego, o którym mowa w art. 118 ust. 11 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne, mieściło się w zakresie stosowania art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Zasadnicze znaczenie dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia WSA w Warszawie ma zatem kwestia, czy sądy administracyjne są właściwe do rozpoznania skargi w przypadku kwestionowania ogłoszenia o wyniku przetargu, o którym była mowa w art. 118 ust. 11 ustawy Prawo telekomunikacyjne. Chodzi w szczególności, czy takie działanie organu może być traktowane jako odrębny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a..
Odnosząc się do tak postawionego problemu, należy na wstępie zauważyć, iż w dotychczas rozpoznawanych tego rodzaju sprawach NSA wyraził pogląd, iż ogłoszenie o przetargu i dokumentacja przetargowa nie mają wszystkich cech pozwalających na ich zakwalifikowanie do kategorii aktów, bądź czynności w ujęciu powołanego przepisu p.p.s.a. Spowodowane jest to niemożnością przyjęcia, aby te działania skierowane zostały do indywidualnie oznaczonego podmiotu (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 25 stycznia 2006 r., sygn. akt II GSK 345/06, niepublikowany). Podzielając to zapatrywanie zauważyć jednocześnie trzeba, iż stosowanie takiej argumentacji nie jest już możliwe w stosunku do ogłoszenia o wynikach przetargu, o których była mowa w art. 118 ust. 11 - Prawa telekomunikacyjnego w ówczesnym brzmieniu. Tym niemniej w ocenie NSA także i taka czynność nie może być rozumiana w kategoriach aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ogłoszenie przez Prezesa URTiP o wynikach przetargu nie ma bowiem przymiotu samodzielnego orzeczenia, oderwanego od właściwego postępowania administracyjnego, a jedynie poprzedza wydanie przez organ zaskarżalnej decyzji administracyjnej.
Istota art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., poprzez którego wprowadzenie rozszerzono zakres kontroli sądów administracyjnych poza sferę decyzji i postanowień (art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.), polega na umożliwieniu kontroli działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach, a dotyczą praw i obowiązków podmiotów o charakterze publicznoprawnym. Nie powinno budzić wątpliwości, iż rola tego przepisu nie może być rozumiana jako umożliwienie skarżenia stronom złożonych postępowań (do których należy postępowanie w sprawie uzyskania prawa do korzystania z częstotliwości radiowych, telewizyjnych, telefonii komórkowych etc.) rozstrzygnięć wydawanych na kolejnych etapach ich prowadzenia, tj. np. wyników analiz, ekspertyz.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uprawnienia lub obowiązki wskazane w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie mogą wynikać jedynie z reguł (toku) prowadzenia sformalizowanej procedury. A z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia, gdy w wyniku podjęcia przez organ - w ramach prowadzonej procedury - określonej czynności nie powstają skutki uzewnętrzniane poza toczące się dalej postępowanie, które skończy się dopiero wydaniem zaskarżalnej decyzji. Odmienna interpretacja oznaczałaby w istocie możliwość uruchamiania kontroli sądu administracyjnego w sposób nadmierny, co nie sprzyjałoby sprawnemu kończeniu postępowania przed organem administracji publicznej i w rzeczywistości rozmijałoby się z sensem wprowadzenia uregulowania zawartego w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Przechodząc w tym miejscu do analizy charakteru prawnego przetargu, o którym jest mowa w art. 118 ustawy - Prawo telekomunikacyjne, podkreślić trzeba, iż z punktu widzenia jego funkcji stanowił on wstępną część postępowania prowadzącego do załatwienia przez Prezesa URTiP szeroko rozumianej sprawy rezerwacji częstotliwości. Rozstrzygnięcie przetargu determinowało przy tym kwestię dokonania rezerwacji częstotliwości, a to z uwagi na fakt, iż jego wynik wpływał na ustalenie kręgu uprawnionych w postępowaniu dotyczącym sprawy rezerwacji częstotliwości. W myśl bowiem § 15 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 10 grudnia 2004 r. w sprawie przetargu na rezerwację częstotliwości lub zasobów orbitalnych (Dz.U. Nr 267, poz. 2659) protokół sporządzony przez Komisję przetargową zawierał m.in. wskazanie wyłonionych do dalszej procedury podmiotów.
Niezależnie zatem jak byłaby oceniana procedura przetargowa (czy jako postępowanie o odrębnym charakterze, czy też jako część już wszczętego postępowania administracyjnego) do postępowania poprzedzającego wydanie przez organ decyzji dopuszczane były jedynie te podmioty, które zostały zakwalifikowane, tj. pomyślnie przeszły przez procedurę przetargową.
Takie prawne usytuowanie przez ustawodawcę przetargu, a co za tym idzie i skutek ogłoszenia o jego wyniku, nie mogą zdaniem NSA oznaczać, iż odwołania od decyzji, a następnie także ewentualnej skargi do sądu administracyjnego nie może wnieść podmiot, który został pominięty w postępowaniu administracyjnym w wyniku uprzednio przeprowadzonego przetargu. Jeśli zatem weźmie się pod uwagę, iż podmiot, który w wyniku przetargu nie został dopuszczony do postępowania administracyjnego w ogóle, lub do dalszego etapu już wszczętego postępowania, może skutecznie dochodzić swoich racji, skarżąc wydaną ostateczną decyzję administracyjną i podnosząc określone nieprawidłowości postępowania przetargowego, to wówczas dopuszczenie możliwości wniesienia odrębnej skargi na wynik przetargu, lub inne czynności z nim związane, pozostawałoby w jawnej sprzeczności z istotą art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W konsekwencji na aprobatę zasługuje teza, przedstawiona przez WSA w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż ogłoszenie w dniu 9 maja 2005 r. przez ówczesnego Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty o wyniku postępowania przetargowego na rezerwację częstotliwości, nie kreowało odrębnego materialnoprawnego uprawnienia lub obowiązku po stronie skarżącej Spółki, a zatem nie przysługiwała na tę czynność skarga do sądu administracyjnego.
Z podanych wyżej względów NSA oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
O kosztach postępowania kasacyjnego, jak w pkt 2 postanowienia, orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).