Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 2085/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] października 2014 r. w przedmiocie kary pieniężnej.
Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że w dniu [...] września 2011 r. w N. przeprowadzono kontrolę przewoźnika A. wykonującego transport drogowy osób pojazdem marki Mercedes Benz nr rej. [...], którym kierował S. K. Stwierdzono, że kierowca zatrzymał się w miejscowości S. o godz. 10:53, ok. 50 m przed wyznaczonym przystankiem i wysadził pasażerkę, następnie zatrzymał się w miejscowości W. o godz. 10:57, przed kościołem i zabrał pasażera poza wyznaczonym w rozkładzie jazdy przystankiem.
Wobec powyższego Prezydent Miasta N. decyzją z dnia [...] września 2011 r. nałożył na J. R. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą A. karę pieniężną w wysokości 6.000 zł z uwagi na naruszenie przepisu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1265 ze zm.; dalej: utd) zabraniającego zabierania i wysadzania pasażerów poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia [...] października 2014 r. uchyliło ww. decyzję Prezydenta Miasta N. z dnia [...] września 2011 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 138 § 2 w zw. z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: kpa), art. 62 ust. 1 i 2 ustawy z 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. poz. 13 ze zm.) i art. 92 a ust. 1 i 6 oraz L.p.2.2.1 zał. nr 3 do ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1265 ze zm.; dalej: utd).
W uzasadnieniu decyzji organ zaznaczył m. in., że okoliczności stwierdzone w protokole kontroli nie są sporne, gdyż zarówno kierowca autobusu, jak i odwołujący nie kwestionowali stwierdzonych w protokole naruszeń przepisów utd. Jednakże organ odwoławczy przyznał rację J. R., że organ stwierdzając podczas jednej kontroli przewoźnika dwukrotne zatrzymanie poza wyznaczonymi przystankami w jednym dniu, uprawniony był co najwyżej do nałożenia kary maksymalnej w wysokości 3.000 zł (z uwagi na treść art. 92a ust. 2 i 3 utd). Tym samym zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zaś uchybienia organu pierwszoinstancyjnego są tego rodzaju, że nie mogą zostać konwalidowane przez organ odwoławczy.
J. R. na powyższą decyzję wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.
Sąd I instancji uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa) wskazał, że organ II instancji zasadnie uznał, że przy wydawaniu decyzji przez Prezydenta Miasta N. doszło do naruszenia przepisów postępowania oraz że usunięcie dostrzeżonych naruszeń wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy w rozumieniu art. 138 § 2 kpa. Trafnie bowiem, zdaniem WSA, organ odwoławczy uznał, że zakres sprawy, jaki pozostał do wyjaśnienia, ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Obowiązkiem organu I instancji będzie bowiem dokładne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i ponowne przeanalizowanie wyników przeprowadzonej kontroli drogowej, która miała miejsce w dniu [...] września 2013 r. Organ I instancji ma również ustalić, czy w wyniku stwierdzenia, że kierowca zatrzymał się w miejscowości S. o godz. 10:53, 50 m przed wyznaczonym przystankiem i wysadził pasażerkę, a następnie zatrzymał się w miejscowości W. o godz. 10;57 i zabrał pasażera poza wyznaczonym w rozkładzie jazdy przystankiem – organ był uprawniony do zakwalifikowania tego jako dwóch naruszeń przepisów utd.
WSA wskazał również, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa, nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do jej merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego, kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym, sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 kpa.
Na marginesie Sąd I instancji stwierdził jednak, że wyrokiem z dnia 27 maja 2015r., o sygn. akt III SA/Kr 264/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie kary pieniężnej. Kontrolowana we wskazanym postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. zapadła na skutek decyzji Prezydenta N. z dnia [...] listopada 2014 r. nakładającej na J. R. karę pieniężną w wysokości 3.000 zł na naruszenie przepisu utd zabraniającego zabierania i wysadzania pasażerów poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy. Z powyższego WSA wywiódł, że decyzja Prezydenta Miasta N. z dnia [...] listopada 2014 r. została wydana po uchyleniu i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji decyzją SKO w N. z dnia [...] października 2014 r. - kontrolowaną w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. R., zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjni Krakowie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- - art. 84, art. 85, art. 89a ust. 4 utd przez nieuwzględnienie ich w sprawie, oraz art. 93 ust. 1 utd polegające na zastosowaniu tego przepisu w sprawie mimo braku przesłanek faktycznych,
- - art. 138 § 2 w zw. z art. 136 kpa polegające na bezpodstawnym przekazaniu sprawy przez organ II instancji do ponownego jej rozpoznania przez Prezydenta Miasta N., mimo że w sprawie brak okoliczności, które wymagałyby wyjaśnienia w I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę jest związany granicami skargi kasacyjnej, z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez WSA w Krakowie.
W tym stanie rzeczy kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny, czy narusza on przepisy wskazane zarzutach postawionych Sądowi I instancji.
Rozpoznając sprawę w granicach przedstawionej wyżej zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi skład orzekający uznał, że wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku zasługiwał na uwzględnienie, mimo że nie wszystkie zarzuty postawione Sądowi I instancji uznać należy za usprawiedliwione.
Za nieskuteczny skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał zarzut naruszenia art. 84, art. 85, art. 89a ust. 4 utd - przez nieuwzględnienie ich w sprawie, oraz art. 93 ust. 1 utd - polegające na zastosowaniu tego przepisu w sprawie mimo braku przesłanek faktycznych.
Pomijając fakt, że wskazując na uchybienie art. 84 i 85 utd nie podano jednostki redakcyjnej tych przepisów, które - zdaniem strony - naruszono, podkreślić trzeba, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji w ogóle nie wypowiedział się w kwestii możliwości i zasadności zastosowania objętych zarzutem regulacji. Sąd I instancji - mimo że niewątpliwie skarżący zarzucał bezprawność przeprowadzonej kontroli z uwagi na brak ustawowych uprawnień do jej przeprowadzenia - ograniczył się w pisemnych motywach wyroku do zajęcia stanowiska odnośnie zasadności zastosowania w sprawie przez organ odwoławczy art. 183 § 2 kpa. Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa w tym zakresie Sądowi I instancji jednak nie postawiono.
Ocena drugiego zarzutu kasacyjnego, tj. zarzutu naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 136 kpa, wymaga przypomnienia, że oddalając skargę na kontrolowaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że decyzja ta jest prawidłowa. Trafnie bowiem, zdaniem tego Sądu, SKO uznało, że podczas jednej kontroli przewoźnika dwukrotne zatrzymanie poza wyznaczonymi przystankami w jednym dniu, uzasadniało co najwyżej nałożenie kary maksymalnej w wysokości 3.000 zł, a nie 6.000 zł (z uwagi na treść art. 92a ust. 2 i 3 utd), zatem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co uzasadniało wydanie przez organ II instancji decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa.
Powyższe stanowisko skarga kasacyjna zwalcza wskazanym wyżej zarzutem naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 136 kpa, z uwagi na fakt, że stan faktyczny sprawy w zakresie koniecznym dla rozstrzygnięcia sprawy został ustalony, zatem nie było podstaw do uchylania decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ten zarzut skargi kasacyjnej zasługuje na uwzględnienie, gdyż przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 kpa nie zostały spełnione.
Zgodnie z art. 136 kpa, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
Z treści przepisu zasadnie wywodzi się, że sposób jego redakcji wskazuje, że przeprowadzenie "dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów" należy do uznania organu odwoławczego, na co wskazują użycie w tym przepisie czasownika modalnego "może" i brak w nim jakichkolwiek dyrektyw ograniczających to uznanie. Oznacza to, że o zakresie postępowania dowodowego decyduje organ odwoławczy, który nie może jednak wykroczyć poza granice wyznaczone komentowanym przepisem w tym sensie, że jest to postępowanie "dodatkowe", którego celem jest "uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie".
Z kolei przepis art. 138 § 2, zdanie pierwsze, kpa stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, jest obwarowana przesłanką wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. A zatem, żeby organ odwoławczy mógł wydać decyzję na podstawie art. 138 § 2 kpa muszą zostać spełnione dwie przesłanki: po pierwsze - postępowanie przez organem pierwszej instancji prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania, po wtóre - konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (tak też NSA w wyroku z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2064/15).
Wyznaczenie dopuszczalności zakończenia postępowania odwoławczego kasacyjnie wymaga wyprowadzenia naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozstrzygnąć (patrz: B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 13. wydanie, str. 549-550).
Powyższe rozważania wskazują, że w rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N., a następnie Sąd I instancji, wadliwie przyjęły możliwość zastosowania w sprawie art. 138 § 2 kpa.
W zaskarżonym wyroku Sąd podzielił bowiem stanowisko organu odwoławczego co do naruszenia przez Prezydenta Miasta N. przepisów postępowania, jednakże ani w wyroku ani w zaskarżonej decyzji nie wskazano, jakim to przepisom organ I instancji rzekomo uchybił, ani w jaki konkretnie sposób. W konsekwencji nie wykazano również, że zarzucane uchybienie organu I instancji w zakresie, postępowania wyjaśniającego mogło w sposób istotny rzutować na rozstrzygnięcie sprawy. Deficytów rozważań w tym zakresie nie uzupełnia ogólne twierdzenie o konieczności ponownego przeanalizowania wyników przeprowadzonej kontroli drogowej. W tej sytuacji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno wydanie decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 2 kpa, jak i zaakceptowanie tego procesowania przez Sąd I instancji było nieusprawiedliwione. Z tego względu zarzut naruszenia art. 138 § 2 kpa był zasadny.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że z treści objętego skargą kasacyjną orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wynika wprost, że w istocie organowi I instancji zarzuca się błędne zastosowanie prawa materialnego, tj. ustawy o transporcie drogowym. Sąd uznał bowiem - za SKO - za zasadne w ponownym postępowaniu ustalić, czy w wyniku stwierdzenia, że kierowca zatrzymał się w miejscowości S. o godz. 10:53, 50 m przed wyznaczonym przystankiem i wysadził pasażerkę, a następnie zatrzymał się w miejscowości W. o godz. 10:57 i zabrał pasażera poza wyznaczonym w rozkładzie jazdy przystankiem – organ był uprawniony do zakwalifikowania tego jako dwóch naruszeń przepisów ustawy o transporcie drogowym. Z rozważań Sądu I instancji nie wynika, czy wadliwa - zdaniem WSA - subsumcja prawa materialnego wynika z błędnej jego wykładni - i jakich przepisów dokładnie, czy też stanowi błąd samoistny, jednak z punktu widzenia generalnego wykluczenia możliwości zakwalifikowania jakiejkolwiek postaci naruszenia prawa materialnego jako przesłanki dopuszczającej rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 2 kpa, nie ma to znaczenia.
Z punktu widzenia możliwości orzekania na podstawie tego przepisu przez organ odwoławczy, istotne jest bowiem wykazanie dwóch przesłanek, które już wyżej wymieniono, to jest: postępowanie przed organem pierwszej instancji prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania, zaś konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W rozpoznawanej sprawie żadna z tych przesłanek nie została wykazana.
Z tych też względów wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku zasługiwał na uwzględnienie.
Wobec uznania, że ustalony stan faktyczny co do stwierdzonych naruszeń jest niesporny a przedstawione w sprawie stanowisko co do braku możliwości nałożenia dwukrotnej kary nie jest kwestionowane i jest trafne – uznać należy, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, co uzasadnia rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 188 ppsa) przez uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem art. 138 § 2 kpa, z podanych już wcześniej przyczyn (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ppsa).
W myśl art. 135 ppsa, Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można pomijać faktu, że organ I instancji, wobec uchylenia jego rozstrzygnięcia decyzją ostateczną, ponownie rozpoznając sprawę zakończył postępowanie wszczęte przedmiotową kontrolą - wydał w tym przedmiocie decyzję, która jest prawomocna. Organ II instancji utrzymał ją bowiem w mocy, Sąd I instancji skargę oddalił (wyrokiem z dnia 27 maja 2015r., o sygn. akt III SA/Kr 264/15) a Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną (wyrokiem z dnia 25 października 2016 r. sygn. akt II GSK 2390/15).
W tym stanie rzeczy wyeliminowanie z obrotu decyzji Prezydenta Miasta N. z dnia [...] września 2011 r. uznać należało za niezbędne do końcowego załatwienia sprawy, której dotyczyła skarga wniesiona do WSA.
Z tych wszystkich względów na podstawie art. 188 i 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ppsa orzeczono jak w pkt. 1 i 2 sentencji wyroku.
Postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania (pkt 3) wydano:
w odniesieniu do postępowania kasacyjnego - na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 ppsa oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b w zw. z § 6 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (wpis – 120 zł, koszty zastępstwa prawnego – 900 zł), a w odniesieniu do postępowania przed Sądem I instancji - na postawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 ppsa (wpis 240 zł).