Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 5 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 352/10

Uzasadnienie

I

Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę A. Z. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2009 r., w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] grudnia 2008 r.

Relacjonując przebieg postępowania administracyjnego Sąd I instancji wskazał m.in., że decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna Łódzkiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa nadała skarżącej uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno- budowlanej. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa stwierdziła nieważność tej decyzji.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa utrzymała w mocy swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r. W uzasadnieniu organ podał, że żądanie A. Z. dotyczące nadania uprawnień budowlanych mogło być rozpatrzone albo na podstawie przepisów dotychczasowych, tj. art. 14 ust. 3 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), dalej powoływanej jako Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2006 r. albo na podstawie przepisów nowych, tzn. na podstawie art. 14 ust. 3 i 5 oraz art. 16 ust. 1 i 1a Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym po 1 stycznia 2006 r.

Organ II instancji na podstawie załączonych do wniosku uprawnień budowlanych strony nadanych jej w 1985 r. stwierdził, że wnioskodawczyni nie tylko rozpoczęła, ale i zakończyła praktykę zawodową przed wejściem w życie ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1364), związku z tym przepis art. 5 cytowanej ustawy miał zastosowanie w jej sprawie. W ocenie Komisji Kwalifikacyjnej niedołączenie do wniosku o nadanie uprawnień dokumentów potwierdzających odbycie praktyki zawodowej uniemożliwiało zastosowanie § 5, 6, 8 ust. 4 lub § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Organ stwierdził, iż w zaistniałym stanie faktycznym nadanie skarżącej uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej stanowiło rażące naruszenie prawa.

Jednocześnie Krajowa Komisja Kwalifikacyjna zauważyła, iż skarżąca mogłaby na mocy art. 14 ust. 5 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym po 1 stycznia 2006 r.) być zwolniona z obowiązku odbycia praktyki zawodowej, niemniej strona musiałaby spełnić warunek przewidziany w art. 14 ust. 3 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego, w myśl którego osoba ubiegająca się o uprawnienia budowlane bez ograniczeń do kierowania robotami budowlanymi winna ukończyć studia magisterskie, w rozumieniu przepisów o szkolnictwie wyższym, na kierunku odpowiednim dla danej specjalności. Skarżąca ukończyła jedynie studia zawodowe, posiada tytuł inżyniera i tym samym nie spełnia wymogów art. 14 ust. 3 pkt 3 lit a Prawa budowlanego.

W związku z powyższym, zdaniem Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej nadanie uprawnień budowlanych bez ograniczeń nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, dlatego też należało stwierdzić nieważność decyzji nadającej uprawnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę wyjaśnił, że w przypadku skarżącej miały zastosowanie przepisy art. 14 ust. 3 pkt. 3 lit. a i b Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2006 r. oraz przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r., w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U z 2006 r., nr 83, poz. 578). Art. 14 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego uzależniał uzyskanie uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń od ukończenia studiów magisterskich w rozumieniu przepisów o szkolnictwie wyższym na kierunku odpowiednim dla danej specjalności, a także od odbycia dwuletniej praktyki na budowie.

Zgodnie zaś z treścią art. 14 ust. 5 Prawa budowlanego do osób ubiegających się o uprawnienia budowlane bez ograniczeń, posiadających uprawnienia budowlane w ograniczonym zakresie w danej specjalności, nie stosuje się art. 14 ust. 3 pkt 3 lit b, tej ustawy, co oznacza, iż w przypadku takich osób wymóg odbycia dwuletniej praktyki na budowie nie istnieje. Skarżąca, jako osoba posiadająca uprawnienia budowlane w ograniczonym zakresie ubiegając się o uprawnienia budowlane bez ograniczeń została zwolniona z obowiązku odbycia praktyki zawodowej. Musiała jednak równocześnie spełnić warunek wskazany w art. 14 ust. 3 pkt 3 lit. a tzn. musiała ukończyć studia magisterskie w rozumieniu przepisów o szkolnictwie wyższym na kierunku odpowiednim dla danej specjalności. Z treści dokumentów dotyczących przebiegu nauki wynika, iż A. Z. ukończyła pięcioletnie studia na Wydziale Budownictwa i Architektury Politechniki Łódzkiej uzyskując dyplom inżyniera.

Wyższą uczelnię ukończyła wówczas, kiedy obowiązywała ustawa z dnia 4 maja 1982 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 1985 r., nr 42, poz. 201 ze zm.), powoływana dalej, jako ustawa o szkolnictwie wyższym. Ustawa ta traktowała w sposób równorzędny tytuł zawodowy magistra, oraz tytuł zawodowy inżyniera. Były to tytuły nadawane absolwentom szkół wyższych o innym profilu (uniwersytet, politechnika). Zdaniem Sądu I instancji nabycie kwalifikacji w następstwie ukończenia wówczas takich szkół jest jednoznaczne ze spełnieniem przesłanki wskazanej w art. 14 ust. 3 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego w jego obecnym brzmieniu.

Materia prawna, którą poddano ocenie nie jest ani jednoznaczna ani oczywista, a o rażącym naruszeniu można mówić w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości, co do jego bezpośredniego rozumienia. Rażące tzn. oczywiste, wyraźne, bezsporne, a w przedmiotowej sprawie z pewnością oceniane przepisy takiego charakteru nie miały.

U podstaw wyroku powołano art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.).

II

Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa w skardze kasacyjnej zaskarżając wyrok w całości domagała się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił:

1. 1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj.
2. a) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nie wyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. braku uzasadnienia prawnego stanowiska Sądu, co do równorzędności tytułów inżyniera i magistra inżyniera na gruncie przepisów ustawy o szkolnictwie wyższym,
3. b) naruszenie art. 141 p.p.s.a. w związku z art. 133 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu sprawy niezgodnie z rzeczywistością poprzez pominięcie przez Sąd istotnych dowodów w sprawie (treści dyplomu w zakresie, w jakim określono tam status ukończonych przez stronę studiów),
4. c) naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na braku oceny zgodności zaskarżonych decyzji ze wszystkimi przepisami wchodzącymi w zakres danej sprawy tj., z art. 14 ust.3 pkt 3 lit a Prawa budowlanego w związku z art. 11 ustawy o szkolnictwie wyższym,
5. d) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 14 ust. 3 pkt 3 lit. a) Prawa budowlanego oraz art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej jako k.p.a., polegające na bezpodstawnym uwzględnieniu skargi, mimo braku naruszenia w/w przepisów prawa materialnego,
6. 2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:
7. a) błędną wykładnię art. 14 ust. 3 pkt 3 lit. a) Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że okoliczność ukończenia studiów magisterskich należy oceniać nie według obecnie obowiązujących przepisów ustawy o szkolnictwie wyższym, lecz przepisów obowiązujących w okresie ukończenia studiów przez osobę ubiegającą się o uprawnia budowlane bez ograniczeń,
8. b) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 14 ust. 3 pkt 3 lit. a) Prawa budowlanego w związku z art. 11 ustawy o szkolnictwie wyższym poprzez przyjęcie, że przez studia magisterskie należy rozumieć także studia zawodowe i uzyskanie tytułu zawodowego inżyniera oraz poprzez przyjęcie, że skończenie takich studiów odpowiada hipotezie normy prawnej określonej w/w przepisach.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor szczegółowo uzasadnił każdy z zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącej domagał się jej oddalenia i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Kontroli instancyjnej poddany został wyrok Sądu I instancji uchylający decyzje wydane w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji o nadaniu uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno- budowlanej nastąpiło w oparciu o przesłankę, o której stanowi art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę, uznał, że "argumenty przytoczone przez organ, które w jego ocenie przemawiały za stwierdzeniem nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. uznać należało za niewystarczające". Naczelny Sąd Administracyjny podziela ten pogląd, aczkolwiek z innych powodów niż zaprezentowane w zaskarżonym wyroku.

Zważyć jednak najpierw należy, że z dniem 1 stycznia 2006 r. uległ zmianie stan prawny regulujący przesłanki nabycia uprawnień budowlanych m.in. w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Przed tą datą o nabycie uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń mogły ubiegać się osoby posiadające wyższe wykształcenie odpowiednie dla danej specjalności, które odbyły dwuletnią praktykę na budowie (art. 14 ust.3 pkt 3 a i b Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2006 r.). W oparciu o obowiązującą wówczas delegację ustawową Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych (Dz.U. Nr 96, poz. 817, zwane dalej rozporządzeniem z 18 maja 2005 r.) określające m.in. warunki zaliczania praktyki zawodowej - § 4 i § 5 rozporządzenia oraz sposób przeprowadzenia i zakres egzaminu. Osoba ubiegająca się o nadanie jej uprawnień budowlanych zobligowana była do przystąpienia do egzaminu, a pozytywny wynik tego egzaminu stanowił przesłankę do wydania decyzji o nadaniu uprawnień budowlanych - § 12 pkt 1 rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 r.

Natomiast z dniem 1 stycznia 2006 r., po wejściu w życie art.1 pkt 3 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 163, poz. 1364, zwanej dalej ustawą zmieniającą) uzyskanie uprawnień w określonych specjalnościach do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń wymagało ukończenia studiów magisterskich, w rozumieniu przepisów o szkolnictwie wyższym, na kierunku odpowiednim dla danej specjalności oraz odbycia dwuletniej praktyki na budowie – odpowiednio art. 14 ust 3 pkt 3 lit a i b Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym mu przez art.1 pkt 3 ustawy zmieniającej. Istotne jest jeszcze to, że do osób ubiegających się o uprawnienia budowlane bez ograniczeń, posiadających uprawnienia budowlane w ograniczonym zakresie w tej specjalności nie miał zastosowania wymóg odbycia dwuletniej praktyki, – o czym stanowił art.14 ust.5 Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym mu przez art.1 pkt 3 ustawy zmieniającej.

Zgodnie z art. 6 ustawy zmieniającej przepisy wykonawcze wydane na podstawie art.16 ust.1 Prawa budowlanego zachowywały moc do czasu wejścia w życie nowych przepisów wykonawczych. Z dniem 31 maja 2006 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz.U. Nr 83, poz.578, zwane dalej rozporządzeniem z dnia 28 kwietnia 2006 r.). Z tym też dniem, stosownie do art. 6 ustawy zmieniającej, utraciło moc rozporządzenie z 18 maja 2005 r. Nowe rozporządzenie z 28 kwietnia 2006 r. określa m.in. sposób przeprowadzenia i zakres egzaminu, stanowiąc w § 11 ust.1, że po zakończeniu części ustnej egzaminu w sprawie nadania uprawnień budowlanych izba wydaje decyzję:

1. 1) o nadaniu uprawnień budowlanych - w razie pozytywnego wyniku egzaminu;
2. 2) o odmowie nadania uprawnień budowlanych - w razie negatywnego wyniku części ustnej egzaminu.

Ustawa zmieniająca w art. 5 stanowiła, że w stosunku do osób ubiegających się o uprawnienia budowlane, które przed dniem wejścia w życie ustawy uzyskały wykształcenie wymagane na podstawie przepisów dotychczasowych oraz rozpoczęły odbywanie wymaganej praktyki, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Z niekwestionowanych, a istotnych dla dalszych rozważań, ustaleń wynika, że A. Z. uzyskała uprawnienia w ograniczonym zakresie w dnu [...] września 1985 r., następnie ukończyła 5 letnie studia na Politechnice Łódzkiej uzyskując w 1990 r. tytuł inżyniera, a z wnioskiem o nadanie uprawnień budowlanych bez ograniczeń wystąpiła w lipcu 2006 r. i uzyskała pozytywny wynik egzaminu na uprawnienia budowlane.

Po przeprowadzeniu postępowania kwalifikacyjnego Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna Łódzkiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nadała A. Z. uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno- budowlanej. U podstaw materialnoprawnych decyzji organ powołał "art.12 ust.1 pkt 2, 3, 4, 5, art. 13 ust.1 pkt 2 i ust.3 i 4, art.14 ust.1 pkt 2 i ust.3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2006 r. nr 156 poz.1118 z późn. zm.) oraz § 11 ust.1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz.U. z 2006 r. nr 83, poz. 578)".

W świetle powołanej podstawy prawnej nie może budzić wątpliwości to, że nadanie uprawnień budowlanych nastąpiło w oparciu o przepisy obowiązujące od dnia 1 stycznia 2006 r. – a zatem zarówno przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, jak i akt wykonawczy wydany w oparciu o nową delegację ustawową zawartą w art.16 ust.1 i 1 a Prawa budowlanego o znowelizowanej treści. Żaden z elementów uzasadnienia faktycznego i prawnego nie wskazuje na to, aby organ stosował dotychczasowe przepisy.

Tymczasem stwierdzając nieważność tej decyzji Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa w decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. przyjęła, że objęte postępowaniem nadzwyczajnym rozstrzygnięcie rażąco narusza § 4 ust.1 i 2 oraz § 5 i § 28 rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 r. Uznano więc, że kwalifikowana wada decyzji tkwi w naruszeniu, i to rażącym, przepisów, których organ wydając decyzję w postępowaniu zwykłym nie stosował w tej sprawie.

Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zatem zaistnienie przesłanki, powodującej stwierdzenie nieważności, musi być oczywiste. Odnosząc tę oczywistość do przesłanki rażącego naruszenia prawa, przyjąć należy, że występuje ona wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, na podstawie którego decyzja została wydana przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja wykreowała taki stan prawny, który nie jest do zaakceptowania w aktualnym porządku prawnym. Jako skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu wymagań praworządności rozumieć należy przy tym gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (por. glosa B. Adamiak do wyroku NSA z dnia 6 lutego 2006 r. I FSK 439/05, OSP 2007, z.9, poz. 100).

Dla uznania rażącego naruszenia prawa koniecznym jest zatem wpierw ustalenie, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa na podstawie których decyzja ta została wydana, a następnie ocena, czy skutek tych naruszeń jest niemożliwy do zaakceptowania.

Stwierdzając nieważność decyzji o nadaniu uprawnień budowlanych organ, jako wzorzec kontroli zastosował przepisy prawa materialnego, które w sprawie nie miały zastosowania. Nie można było, przy tak jednoznacznie powołanej podstawie prawnej, jak miało to miejsce w decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r., domniemywać, że organ rozstrzygnął sprawę na podstawie przepisów dotychczasowych. Należy już w tym miejscu wyraźnie podkreślić, że w kontrolowanym wyroku Sąd I instancji przesądził, że "w przypadku skarżącej miały zastosowanie przepisy art.14 ust.3 pkt 3 lit a i b Prawa budowlanego w wersji obowiązującej począwszy od dnia 1 stycznia 2006 r. oraz przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r. Takie też przepisy znalazły się w podstawie prawnej rozstrzygnięcia z dnia [...] grudnia 2006 r.".

Skarżący organ, co wprost wynika z zarzutów skargi kasacyjnej, zgadza się z poglądem, że w sprawie miały zastosowanie przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2006 r., mimo że wcześniej stwierdził nieważność decyzji o nadaniu uprawnień budowlanych z powodu rażącego naruszenia przepisów w brzmieniu obowiązującą przed tą datą.

Naczelny Sąd Administracyjny omówił już decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r. stwierdzającą nieważność decyzji o nadaniu uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń, wskazując powody, dla których przyjął, iż decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym narusza art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd I instancji wskazał, że organ nie przedstawił wystarczających argumentów, które przemawiały za stwierdzeniem nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że decyzja Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej z dnia [...] grudnia 2006 r. nie zawiera jakichkolwiek argumentów wskazujących, iż decyzja o nadaniu uprawnień budowlanych została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które organ zastosował w sprawie.

Rozpoznając ponownie sprawę na skutek złożonego w trybie art. 127 § 3 k.p.a. wniosku, Krajowa Komisja Kwalifikacyjna utrzymała w mocy swą uprzednią decyzję podtrzymując stanowisko, że wydana w postępowaniu zwykłym decyzja rażąco narusza przepisy rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 r. i dodając, "iż nadanie uprawnień budowlanych bez ograniczeń na podstawie przepisów dotychczasowych bez udokumentowania praktyki zawodowej narusza w sposób rażący także art. 14 ust.3 pkt 3 lit. b ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2006 r."(podkr. NSA).

Odnosząc się do twierdzeń zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że nadanie uprawnień budowlanych nastąpiło na podstawie przepisów obowiązujących po dniu 1 stycznia 2006 r. organ "z ostrożności procesowej" zauważył, że nadanie uprawnień budowlanych "na podstawie art.14 ust.3 pkt 3 lit a ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym po dniu 1 stycznia 2006 r., wobec braku wymaganego wykształcenia skutkowałoby rażącym naruszeniem tego przepisu."

Naczelny Sąd Administracyjny raz jeszcze podkreśla, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jako wyjątek od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnych, następuje tylko wtedy, gdy bezspornie ustalone zostanie istnienie przyczyny nieważności określonej w art. 156 § 1 k.p.a. W orzecznictwie sądowym wskazuje się na konieczność ostrożnego korzystania z instytucji pozwalających na wzruszanie decyzji ostatecznych i ograniczenie jej stosowania tylko do sytuacji wyjątkowych i w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Wzruszenie takich decyzji może nastąpić jedynie wtedy, gdy ustawowe przesłanki określonej instytucji pozwalającej na odstępstwo od zasady trwałości, mają charakter bezsporny i oczywisty. Tych cech nie posiada wskazywanie potencjalnych jeszcze innych wad kwalifikowanych decyzji "z ostrożności procesowej". To sformułowanie użyte w omawianej decyzji zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny od dalszych rozważań obejmujących dopuszczalność "pojawienie się" nowej przesłanki rażącego naruszenia prawa w decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym, a przez to pozbawienia strony możliwości jej kwestionowania w toku postępowania administracyjnego.

W myśl art.184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. Taka sytuacja, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zachodzi w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. trafnie przyjął, że decyzje wydane w postępowaniu nadzwyczajnym zapadły z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednakże argumentacja Sądu, która doprowadziła do tego rozstrzygnięcia, w zakresie przekraczającym uznanie, że decyzja wydana w trybie zwykłym została oparta na przepisach ustawy Prawo budowlane w brzmieniu nadanym mu ustawą zmieniającą i brak było wystarczających powodów do stwierdzenia jej nieważności, była zbędna.

Dla oceny kontrolowanych decyzji stwierdzających nieważność decyzji z powodu naruszenia przepisów ustawy w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2006 r. nie miała jakiegokolwiek znaczenia wykładnia przepisów ustawy obowiązujących po tej dacie.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art.184 p.p.s.a. i art. 204 pkt 2 oraz § 18 ust.1 pkt 2 b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz.1348 ze zm.), orzekł jak w sentencji.