Uzasadnienie
Wyrokiem z 16 września 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 42/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę A. S.A. w likwidacji w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z [...] listopada 2019 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło A. S.A. w likwidacji w C. (dalej "skarżąca"), wnosząc o jego uchylenie w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy WSA w Gliwicach do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciło:
- - na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo naruszenia przez organy administracyjne pierwszej i drugiej instancji art. 7 w związku z art. 8 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej "k.p.a."), w sytuacji gdy naruszenie ww. przepisów procedury administracyjnej miało zasadniczy wpływ na wynik sprawy, albowiem sprowadzało się do przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób niewyczerpujący i nierzetelny, a skutkujący wydaniem decyzji organu drugiej instancji opartej na błędnych podstawach faktycznych oraz prawnych i nieuwzględniającej uzasadnionych i słusznych interesów skarżącej, a także sprzeczności i nieścisłości budzących wątpliwości interpretacyjne, które nie zostały wyeliminowane przez Sąd pierwszej instancji, który nietrafnie uznał, iż zasadne jest obciążanie skarżącej karą pieniężną w wysokości 800 zł za niezgłoszenie w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej zmiany danych, o których mowa w art. 22b ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2021 r., poz. 919 ze zm.; dalej "u.t.d."), podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że zmiany dokonane przez skarżącą, tj. zawieszenie w dniach [...] i [...] kwietnia 2019 r. wykonywania przewozów w publicznych w transporcie zbiorowym (o czym skarżąca poinformowała na swojej stronie internetowej w dniu [...] kwietnia 2019 r.) oraz dokonanie zmian w rozkładzie jazdy z dnia [...] maja 2019 r. (o czym skarżąca poinformował na swojej stronie internetowej w dniu [...] kwietnia 2019 r.) polegały jedynie na wprowadzeniu w dniach [...] i [...] maja 2019 r. komunikacji takiej jak w niedzielę natomiast [...] maja 2019 r. wprowadzeniu komunikacji takiej jak w sobotę, co przesądza, że dokonane zmiany miały charakter incydentalny i stanowiły jedynie marginalne i jednorazowe odstępstwo i wynikało z problemów finansowych i kadrowych skarżącej, a powyższe wyklucza obciążenie skarżącej karą pieniężną w wysokości 800 zł, o której mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d. w zw. z zał. nr 3 Ip. 2.9. u.t.d.;
- - na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. 92a ust. 1 u.t.d. w zw. z zał. nr 3 lp. 2.9. u.t.d. w zw. z art. 22 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 22b u.t.d. poprzez uznanie, że zasadne jest obciążanie skarżącej karą pieniężną w wysokości 800 zł za niezgłoszenie w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej zmiany danych, podczas gdy obowiązkiem zgłoszenia zmian w rozkładzie jazdy organowi udzielającemu zezwolenia nie są objęte jakiekolwiek zmiany, a jedynie takie, które mają charakter trwały i będą obowiązywały w dłuższym czasie lub stale, a w konsekwencji będą prowadzić do modyfikacji dotychczasowego rozkładu jazdy, który stanowi integralną część zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, a zamiarem skarżącej nie było dokonanie takich trwałych zmian w ww. rozkładzie jazdy, a dokonane zmiany, tj. zawieszenie w dniach [...] i [...] kwietnia 2019 r. wykonywania przewozów w publicznym transporcie zbiorowym, o czym skarżąca poinformowała na swojej stronie internetowej [...] kwietnia 2019 r. oraz zmiany w rozkładzie jazdy z dnia [...] maja 2019 r., o czym skarżąca poinformowała na swojej stronie internetowej w dniu [...] kwietnia 2019 r., polegały jedynie na wprowadzeniu w dniach [...] i [...] maja 2019 r. komunikacji takiej jak w niedzielę, natomiast [...] maja 2019 r. komunikacji takiej jak w sobotę – a zatem dokonane zmiany miały charakter incydentalny i stanowiły jedynie marginalne i jednorazowe odstępstwo i wynikały z problemów finansowych i kadrowych skarżącej co wyklucza obciążenie skarżącej karą pieniężną w wysokości 800 zł.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Wnosząc skargę kasacyjną, skarżąca zażądała rozpoznania tego środka odwoławczego na posiedzeniu niejawnym, a strona przeciwna w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a).
Wyjaśnić na wstępie należy również, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658; dalej "nowela"), a obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt.
I GSK 1294/16, z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl, chyba że inaczej podano). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną, wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd I instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Z uwagi na powyższą regulację prawną Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że w niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po 15 sierpnia 2015 r., a skarga kasacyjna została uznana za niezasadną. Wobec tego do uzasadnienia niniejszego wyroku Sądu kasacyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.
Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach oddalający skargę A. S.A. w likwidacji w C. na decyzję SKO w Katowicach, utrzymującą w mocy decyzję Marszałka Województwa Śląskiego o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 2800 zł za niezgłoszenie w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia, zmiany danych określonych w art. 22b u.t.d. w wymaganym terminie (800 zł) oraz za wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzeniu zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym dotyczącym dni (2000 zł). Podstawą nałożenia kary było ustalenie, że skarżąca zawiesiła wykonywanie transportów [...] i [...] kwietnia 2019 r., a [...] maja 2019 r. wykonywała transporty jak w sobotę, o czym umieściła informację jedynie na stronie internetowej, a nie na przystankach, a także nie zgłosiła jej organowi udzielającemu licencję.
Sąd pierwszej instancji w całości zaakceptował stanowisko organu i uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, ponieważ zaistniały ustawowe przesłanki do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za niezgłoszenie zmiany danych zawartych we wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych. Nałożenie kary było zaś obligatoryjne. Podkreślił, że skarżąca nie zaprzeczyła ustaleniom organów, które zostały poczynione i ocenione w sposób zgodny z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organy uwzględniły oświadczenie i wyjaśnienia przewoźnika oraz pasażera i dowody, które mogły przyczynić się do wyjaśnienia sprawy (zezwolenie, zmiana zezwolenia, skarga pasażera, wydruk ze strony internetowej spółki "Aktualności" [...].04-[...].05).
Skarżąca w skardze kasacyjnej konsekwentnie nie kwestionuje ustaleń faktycznych stanowiących podstawę nałożenia kary pieniężnej, jednakże nie akceptuje stanowiska WSA, że zmiany w rozkładzie jazdy, mające charakter incydentalny, uzasadniały wymierzenie kary pienieżnej. Zdaniem autora skargi kasacyjnej marginalne i jednorazowe odstępstwo w rozkładzie jazdy, wynikające z problemów finansowych i kadrowych skarżącej przemawiały za wykluczeniem jej odpowiedzialności z tytułu naruszenia art. 92a ust. 1 u.t.d. w związku z lp.2.9. załącznika nr 3 u.t.d.
Zauważyć należy, że pomimo zaskarżenia wyroku w całości, w zarzutach kasacyjnych skarżący podął jedynie próbę podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie nałożenia na niego, na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. w związku z załącznikiem nr 3 lp.2.9.u.t.d., kary pieniężnej w wysokości 800 zł.
Autor skargi kasacyjnej wskazał, że doszło do naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe uznanie, że okoliczności sprawy uzasadniały nałożenie kary pieniężnej w wysokości 800 zł, w sytuacji gdy dokonane zmiany miały charakter incydentalny i stanowiły jedynie marginalne i jednorazowe odstępstwo i wynikały z problemów finansowych i kadrowych skarżącej, co wyklucza nałożenie kary pieniężnej.
W związku z tym, że zarzuty skargi kasacyjnej mają charakter komplementarny, mając na uwadze istotę sporu prawnego, Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrzył je łącznie.
Wskazać należy, że stan prawny rozpoznawanej sprawy nie budzi żadnych wątpliwości. Zgodnie z art. 18 ust. 1 u.t.d. wykonywanie przewozów regularnych wymaga zezwolenia, do którego załącznikiem jest obowiązujący rozkład jazdy (art. 20 ust. 1a u.t.d.). Przepis art. 22a ust. 1 u.t.d. stanowi zaś, że przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać w formie pisemnej, w postaci papierowej lub w postaci elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 22, nie później niż 14 dni od dnia ich powstania. Jeżeli zmiany te obejmują dane zawarte w zezwoleniu, przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę zezwolenia, stosownie do art. 22a ust. 2 u.t.d.
W razie stwierdzenia naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego, art. 92a ust. 1 i 7 u.t.d. przewiduje nałożenie kary pieniężnej w wysokości określonej w załączniku nr 3 do tej ustawy. Kara za niezgłoszenie w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia, zmiany danych, o których mowa w art. 22b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, w wymaganym terminie wynosi 800 zł, zgodnie z lp. 2.9. załącznika nr 3 do u.t.d.
Należy więc uznać, że ustawodawca w sposób jednoznaczny określił przesłanki odpowiedzialności przewoźnika drogowego z tytułu niezgłoszenia organowi zmiany danych, o których mowa w art. 22b ust. 1 u.t.d. Kara nałożona na przewoźnika z tytułu naruszenia ww. przepisu nie jest uzależniona od trwałości dokonanych zmian. Organ w przypadku stwierdzenia naruszenia art. 22a ust. 1 u.t.d. (niezgłoszenie zmian, o których mowa w art. 22b ust. 1 u.t.d.) zobowiązany jest do nałożenia na przewoźnika kary pienieżnej i za odstąpieniem od tego obowiązku nie przemawiają takie okoliczności jak incydentalny, marginalny czy wręcz jednorazowym ich charakter.
Za stanowiskiem takim opowiadają się również przedstawiciele doktryny, wskazując, że naruszenie zakazu określonego w art. 22b ust. 1 u.t.d. powoduje po stronie podmiotu wykonującego przewóz drogowy odpowiedzialność administracyjną, tj. podstawę do nałożenia w drodze decyzji administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 800 zł (por. 2.8. załącznika nr 3 do u.t.d. – w dacie orzekania: lp. 2.9. załącznika nr 3 do u.t.d. – przyp. NSA; tak R. Strachowska [w:] Ustawa o transporcie drogowym. Komentarz, wyd. III, LEX/el. 2012). Komentatorka nie wskazała na dodatkowe okoliczności określające naruszenie, takie jak jego częstotliwość czy wręcz trwały charakter. Jako jedyny warunek nałożenia kary zostało określone naruszenie zakazu określonego w art. 22b ust. 1 u.t.d.
Wobec tego w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, gdy bezsporne jest, że skarżąca nie powiadomiła organu wydającego zezwolenie o zmianie rozkładu jazdy, tj. o zwieszeniu wykonywania transportów [...] i [...] kwietnia 2019 r. i ich ograniczeniu [...] maja 2019 r. jak w sobotę, zasadnie Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organów o konieczności nałożenia na skarżącą kary pieniężnej na podstawie art. 92a ust. 1 w zw. z art. 22b u.t.d. i lp. 2.9. załącznika nr 3 do tej ustawy.
Stwierdzić również należy, że organy zgromadziły wystarczające dowody do stwierdzenia ww. naruszenia, a postępowanie przeprowadziły w sposób zgodny z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Okoliczności sprawy nie budzą bowiem żadnych wątpliwości, organy podjęły czynności mające na celu wyjaśnienie stanu sprawy, zebrały niezbędne dowody, a następnie prawidłowo oceniły je, co zasadnie zaakceptował Sąd pierwszej instancji. Powołane przez skarżącą zaniedbania organu w nieuwzględnieniu incydentalnego charakteru naruszeń i nieustalenie ich przyczyn nie były istotnymi okolicznościami dla stwierdzenia naruszenia określonych powyżej przepisów, zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.