Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 725/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji nakazującej przywrócenie pasa drogowego do stanu poprzedniego, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. Prezydent W. zezwolił A. Sp. z o.o. na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rejonie ul. [...] przez umieszczenie reklamy o łącznej powierzchni reklamowej 18 m2 w okresie od 1 stycznia 2004 r. do 28 lutego 2005 r.
Następnie Prezydent W. decyzją z dnia [...] maja 2011 r., wydaną na podstawie art. 19 ust. 5 i art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 115 ze zm., powoływanej dalej jako u.d.p.), po stwierdzeniu, że reklama nie została usunięta z pasa drogowego, nakazał A. Sp. z o.o. przywrócenie do stanu poprzedniego odcinka pasa drogowego przez usunięcie funkcjonującego bez wymaganego zezwolenia nośnika reklamowego wraz z fundamentem.
Po rozpoznaniu odwołania A. Sp. z o.o. od tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że spółka kilkakrotnie informowała organ I instancji, iż nie jest stroną postępowania. Spółka przedstawiła bowiem umowę sprzedaży nośnika reklamowego z dnia [...] lutego 2005 r. na rzecz B. Sp. z o.o. (obecnie: C. Sp. z o.o. z siedzibą w W.), z której wynika, że nabywca zobowiązał się do całkowitego demontażu nośnika reklamowego w terminie do dnia 28 lutego 2005 r. oraz do usunięcia z niego logo spółki A. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu sprawy i ustalenia strony postępowania administracyjnego.
Nie zostało bowiem uwzględnione, że to nie A. Sp. z o.o., lecz C. Sp. o.o. zajmuje pas drogowy. SKO nakazało więc organowi I instancji zbadać kwestię prawidłowego oznaczenia podmiotu zajmującego sporny nośnik.
A. Sp. z o.o. wniosła od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając organowi niezasadne przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy w sprawie powinna zostać wydana decyzja o umorzeniu postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 2867/14 oddalił skargę, podnosząc, że kwestia podmiotu zajmującego pas drogowy pozostaje niewyjaśniona. Uchybienia w zakresie ustalenia podmiotu zajmującego pas drogowy, a tym samym zasadniczej kwestii - strony postępowania, nie kwalifikowały się, zdaniem WSA w Warszawie, do ich uzupełnienia przez organ II instancji w trybie art. 136 k.p.a.
A. Sp. z o.o. w W. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 2200/15 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu wyroku NSA uznał za nieuzasadnione stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym przeprowadzenie zbyt szerokiego postępowania wyjaśniającego w ramach art. 136 k.p.a. przez organ odwoławczy doprowadziłoby do naruszenia art. 15 k.p.a. Co do zasady bowiem, stwierdzenie w toku postępowania, że podmiot w nim występujący nie ma przymiotu strony powinno doprowadzić do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., a w przypadku, gdy ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym, a postępowanie przed organem I instancji nie powinno być w ogóle z tej przyczyny wszczęte, umorzenie postępowania powinno nastąpić na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., a decyzja organu I instancji podlega uchyleniu.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że WSA w Warszawie nie odniósł się do tego, w stosunku do kogo zostało wszczęte prowadzone z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego i nie wyjaśnił, w jaki sposób możliwe byłoby ewentualne zobowiązanie do dokonania czynności, zmierzających do przywrócenia tego pasa drogowego do poprzedniego stanu użyteczności, podmiotu, wobec którego takiego postępowania nie wszczynano. Sąd I instancji nie wyjaśnił, na jakiej podstawie uznał, że możliwa była zmiana strony postępowania administracyjnego w jego trakcie.
Powtórnie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 czerwca 2017 r. uchylił zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji powołał się na treść art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) i stwierdził, że jest związany wykładnią prawa dokonaną w wyroku NSA.
Zdaniem Sądu I instancji, postawiony w skardze zarzut istotnego naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez niewydanie decyzji o umorzeniu postępowania pomimo skierowania decyzji obu instancji do podmiotu niebędącego stroną postępowania jest co najmniej przedwczesny. Brak jest bowiem na obecnym etapie postępowania podstaw, by nakazać organowi odwoławczemu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy wydanie rozstrzygnięcia o ściśle określonej treści.
Sąd I instancji podkreślił, że określenie stron postępowania administracyjnego należy do podstawowych obowiązków organu i winno - co do zasady - poprzedzać merytoryczną ocenę sprawy, postępowanie dowodowe i etap subsumpcji. W razie podniesienia tego rodzaju zarzutu w toku postępowania, zarzut ten winien być rozpatrzony w sposób należycie wnikliwy na tym etapie, na jakim został zgłoszony, jeżeli jednak tak się nie stało - rolą organu odwoławczego jest wzięcie tego zarzutu pod uwagę w pierwszej kolejności przy rozstrzyganiu sprawy. Tego rodzaju ustalenia, w ocenie Sądu I instancji, nie przekraczają uprawnień organu odwoławczego przyznanych na mocy art. 136 k.p.a.
Sąd I instancji podniósł, że podstawowym obowiązkiem organu odwoławczego będzie zweryfikowanie kwestii statusu skarżącej jako strony postępowania administracyjnego w przedmiocie nakazania przywrócenia do stanu poprzedniego odcinka pasa drogowego. Zdaniem Sądu I instancji, przesądzanie tej kwestii przez sąd administracyjny byłoby przedwczesne.
Sąd I instancji nakazał organowi poddanie analizie faktu zbycia nośnika reklamowego oraz pozostałych postanowień umownych i ich skutków prawnych i dokonanie oceny, czy mają wpływ na obowiązek o charakterze publicznoprawnym, jakim jest przywrócenie pasa drogowego do stanu poprzedniego. Następnie przez ten pryzmat dokonanie oceny statusu skarżącej jako podmiotu "zajmującego" odcinek pasa drogowego w rozumieniu art. 40 ust. 15 u.d.p. w kontekście art. 28 k.p.a. W przypadku uznania, że skarżąca nie jest właściwie oznaczoną stroną postępowania, organ powinien wydać decyzję "na podstawie art. 138 ust. 2 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a.", natomiast w przeciwnym przypadku podejmie kroki zmierzające do merytorycznego zakończenia postępowania administracyjnego.
A. Sp. z o.o. złożyła od wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 725/17 skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Skarżąca wniosła o jego uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania, ewentualnie o jego zmianę, rozpoznanie skargi i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zobowiązanie organu II instancji do uchylenia w całości decyzji z dnia [...] maja 2011 r. i umorzenia postępowania administracyjnego pierwszej instancji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- - art. 190 p.p.s.a. przez niezastosowanie się przez Sąd I instancji - przy ponownym rozpoznawaniu sprawy - do wiążącej wykładni prawa dokonanej w tej samej sprawie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016 r. (sygn. akt II GSK 2200/15) oraz naruszenie art. 170 p.p.s.a., wg którego wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, jako orzeczenie prawomocne, wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, oraz naruszenie art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie wiążącej wykładni prawa oraz wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego;
- - art. 190 p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: "p.u.s.a.") przez brak należytego uzasadnienia wyroku w odniesieniu do ustaleń faktycznych, pominięcie istotnych, niezakwestionowanych w zaskarżonym wyroku ustaleń faktycznych dotyczących zajmującego pas drogowy właściciela nośnika reklamowego, pomimo że zaskarżony wyrok nie stwierdza naruszenia w kontrolowanej decyzji innych przepisów prawa procesowego, niż naruszenie art. 138 § 2 oraz art. 136 k.p.a. i nie zakwestionował ustaleń faktycznych dokonanych w kontrolowanej decyzji oraz przez błędne wskazania co do dalszego postępowania, a wady te nie pozwalają na kontrolę kasacyjną wyroku;
- - art. 190 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie wiążącej wykładni prawa oraz wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego;
- - art. 36 u.d.p. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., art. 1 pkt 1 k.p.a., art. 61 § 1 i § 4 k.p.a., art. 66 § 1 k.p.a. i art. 104 k.p.a., art. 15 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP polegającego na naruszeniu podstawowych zasad czynnego udziału strony, pozbawieniu skarżącego prawa do rozpoznania sprawy w dwóch instancjach w postępowaniu administracyjnym, naruszeniu zasady "jedna sprawa - jedna decyzja" w przypadku gdyby organ zastosował się do jednego z alternatywnych wskazań Sądu co do dalszego postępowania;
- - art. 190 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 1 § 2 p.u.s.a. przez stwierdzenie, że ocena zarzutu prawa materialnego byłaby nie na miejscu i przedwczesna ze względu na kasacyjny charakter kontrolowanej decyzji, pomimo że wiążąca wykładnia w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wyklucza oceny zarzutu prawa materialnego w kontrolowanej decyzji ze względu na jej kasacyjny charakter oraz pomimo że zaskarżony wyrok nie stwierdza naruszenia w kontrolowanej decyzji innych przepisów prawa procesowego niż naruszenie art. 138 § 2 oraz art. 136 k.p.a. i nie zakwestionował ustaleń faktycznych dokonanych w kontrolowanej decyzji: to nie A. Sp. z o.o. lecz C. Sp. z o.o. zajmuje przedmiotowy pas drogowy;
- - art. 190 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 15 u.d.p. oraz art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie wiążącej wykładni prawa oraz wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego przez powołanie wbrew wiążącej wykładni materiałów sprawy o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego (innej sprawy niż sprawa rozpoznana kontrolowaną decyzją) oraz przez zaniechanie rozpoznania zarzutu skargi, dotyczącego powołania materiałów sprawy o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego (innej sprawy niż sprawa rozpoznana kontrolowaną decyzją) oraz dokonanie nowych ustaleń faktycznych, pomimo że zaskarżony wyrok nie stwierdza naruszenia w kontrolowanej decyzji innych przepisów prawa procesowego niż naruszenie art. 138 § 2 oraz art. 136 k.p.a.;
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. przez niewskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia (podstawy prawnej uwzględnienia skargi w zaskarżonym wyroku), przez niewskazanie art. 135 p.p.s.a. jako podstawy prawnej wyroku oraz niewykazanie wykonania obowiązku stosowania z urzędu środków przewidzianych ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do kontrolowanej decyzji, a wady te nie pozwalają na kontrolę kasacyjną orzeczenia;
- - art. 134 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez naruszenie zakazu orzekania na niekorzyść skarżącego, wskazanie co do dalszego postępowania (alternatywne) wydania przez organ administracyjny drugiej instancji orzeczenia merytorycznego uznającego skarżącego za stronę postępowania, pomimo że kontrolowana decyzja zawiera niezakwestionowane przez Sąd ustalenia faktyczne i ocenę prawną: to nie A. Sp. z o.o. lecz C. Sp. z o.o. zajmuje przedmiotowy pas drogowy, oraz naruszenie art. 134 § 2 p.p.s.a. i art. 152 § 1 p.p.s.a., ponieważ na skutek zaskarżonego wyroku pozostaje w obrocie prawnym decyzja organu I instancji z rygorem natychmiastowej wykonalności;
- - art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 190 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie wiążącej wykładni prawa oraz wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego, przez nieprawidłowo rozpoznany zarzut skargi dotyczący naruszenia prawa materialnego;
- - art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 p.u.s.a. przez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, brak należytego uzasadnienia wyroku w odniesieniu do ustaleń faktycznych, pominięcie istotnych, niezakwestionowanych w wyroku ustaleń faktycznych oraz błędne wskazania co do dalszego postępowania, a wady te nie pozwalają na kontrolę kasacyjną wyroku;
- - art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 40 ust. 15 u.d.p. i art. 28 k.p.a. oraz art. 36 u.d.p. przez błędne wskazania co do dalszego postępowania spowodowane pominięciem istotnych ustaleń faktycznych, błędną wykładnię prawa materialnego, a wady te nie pozwalają na kontrolę kasacyjną wyroku.
Ponadto skarżąca postawiła zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego przez:
- - błędną wykładnię art. 40 ust. 15 u.d.p. m.in. przez nieuwzględnienie art. 28 k.p.a. i nieuwzględnienie art. 8 i art. 64 Konstytucji RP;
- - niewłaściwe zastosowanie art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.d.p.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca stwierdziła, że w zaskarżonym wyroku brak jest ustaleń faktycznych dotyczących właściciela nośnika reklamowego i innych istotnych ustaleń faktycznych. Zdaniem skarżącej, wskazania Sądu I instancji co do dalszego postępowania nie są prawidłowe, ponieważ Sąd pominął istotne okoliczności faktyczne i stwierdził, że organ powinien analizować umowę sprzedaży, pomimo że kontrolowana decyzja zawiera już analizę umowy sprzedaży i ustalenia faktyczne w tej kwestii. Wskazania Sądu poddają w wątpliwość skutek prawny przeniesienia własności nośnika reklamowego na podstawie umowy sprzedaży i wpływ na obowiązek o charakterze publicznoprawnym, jakim jest przywrócenie pasa drogowego do stanu poprzedniego. Ponadto, na skutek zaskarżonego wyroku - uchylenia wyłącznie decyzji organu II instancji - pozostaje w obrocie prawnym decyzja organu I instancji z rygorem natychmiastowej wykonalności.
Skarżąca podniosła również, że w zaskarżonym wyroku nie została wskazana podstawa prawna rozstrzygnięcia.
Zdaniem skarżącej, prawidłowa wykładnia art. 40 ust. 15 u.d.p. prowadzi do wniosku, że "zajmujący pas drogowy" to właściciel obiektu znajdującego się w pasie drogowym, a zatem od dnia [...] lutego 2005 r. zajmującym pas drogowy była spółka B. Sp. z o.o. (obecnie C. Sp. z o.o.).
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – C. Sp. z o.o. wniósł o jej uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Należy przypomnieć, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylająca decyzję Prezydenta W. nakazującą przywrócenie pasa drogowego do stanu poprzedniego i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przyczyną takiego rozstrzygnięcia organu odwoławczego było uznanie, że Prezydent W. nie wyjaśnił wątpliwości w zakresie prawidłowego ustalenia strony postępowania. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, SKO nie przesądziło zatem w zaskarżonej decyzji, że A. Sp. z o.o. nie jest stroną postępowania, lecz nakazało wyjaśnienie tej kwestii organowi I instancji.
W skardze kasacyjnej spółka zarzuca przede wszystkim, że Sąd I instancji naruszył art. 190 p.p.s.a., bowiem nie uwzględnił wiążącej wykładni prawa oraz wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 15 grudnia 2006 r., sygn. akt II GSK 2200/15. Z powyższym stanowiskiem nie można się zgodzić. Wymaga podkreślenia, że w tym wyroku NSA stwierdził przede wszystkim, iż organ nie zbadał i nie wyjaśnił, czy w sprawie istniały podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz nie poczynił na podstawie art. 136 niezbędnych ustaleń faktycznych w zakresie strony postępowania. NSA nakazał zatem Sądowi I instancji zbadanie, czy podjęcie zaskarżonej decyzji było prawidłowe i nastąpiło zgodnie z art. 138 § 1 w zw. z art. 136 k.p.a.
Te wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego zostały uwzględnione przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. WSA w Warszawie stwierdził bowiem, że organ odwoławczy, wykorzystując kompetencje przyznane mu w art. 136 k.p.a., powinien rozpatrzyć kwestię, czy skarżąca spółka ma status strony w prowadzonym postępowaniu. Stosownie do dokonanych ustaleń organ odwoławczy powinien wydać odpowiednie rozstrzygnięcie. Innymi słowy Sąd I instancji ocenił, że organ odwoławczy naruszył art. 136 k.p.a., nie dokonując we własnym zakresie ustalenia, czy skarżąca spółka mogła zostać uznana za stronę postępowania administracyjnego. W konsekwencji Sąd nakazał organowi zastosowanie tego przepisu i jednoznaczne wypowiedzenie się w tej kwestii.
Sąd I instancji na tym etapie postępowania nie mógł, jak chce tego skarżąca kasacyjnie, rozstrzygnąć o tym, który podmiot jest stroną postępowania, bowiem, jak już wspomniano, zagadnienie to nie zostało przesądzone w zaskarżonej decyzji. Sąd, dokonując kontroli decyzji, nie może zastępować organu w dokonywaniu ustaleń stanu faktycznego, gdyż jest jedynie uprawniony do kontroli tego rodzaju ustaleń poczynionych przez organ w toku postępowania administracyjnego.
Z uwagi na powyższe za niezasadne należało ocenić zarzuty naruszenia art. 190 p.p.s.a. powiązane z zarzutami naruszenia szeregu przepisów prawa materialnego i procesowego, w których skarżąca spółka kwestionowała prawidłowość realizacji przez Sąd I instancji wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Obejmuje zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zostało sporządzone w sposób umożliwiający prawidłowe przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia.
W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 p.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r. sygn. akt I FSK 497/09; LEX nr 594014). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, żadna z wyżej wymienionych sytuacji w tej sprawie nie zaistniała.
Z kolei zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, może być uzasadniony wówczas, gdyby sąd wyszedł poza granice danej sprawy, albo gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne i przy tym oczywiste, iż sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, niezależnie od treści zarzutów podniesionych w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. np. wyrok NSA dnia 28 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2395/10; LEX nr 1138160). Biorąc pod uwagę dotychczasowe rozważania, należy stwierdzić, że sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., należało również uznać za całkowicie chybiony.
Skarżąca kasacyjnie postawiła również zarzuty naruszenia szeregu przepisów o charakterze ustrojowym, tj. art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W myśl natomiast § 2 tego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. stanowi z kolei, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, a przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. określa zakres działania sądów administracyjnych.
W sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości, że sąd skontrolował działalność organu i wydał wyrok, zatem nie wiadomo, w jaki sposób miałby naruszyć powołane przepisy ogólne i ustrojowe, a uzasadnienie skargi kasacyjnej tego nie wyjaśnia.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.