Uzasadnienie
Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 26 stycznia 2016 r. o sygn. akt II GSK 3535/15 oddalił wniosek Powiatu C.-T. o wstrzymanie wykonania decyzji Zarządu Województwa W. z dnia [...] maja 2013 r. określającej przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Powiat nie uprawdopodobnił zaistnienia przesłanek ochrony tymczasowej wymienionych w treści art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.). W uzasadnieniu złożonego poprzednio wniosku Powiat skoncentrował się przede wszystkim na wykazaniu, iż znajduje się w trudnej sytuacji majątkowej i szczegółowo określił swoje zadłużenie na koniec 2015 r., wskaźnik indywidualnego limitu zadłużenia (1,72%) oraz indywidualny wskaźnik spłaty zobowiązań (2,53%), a także wskazał na posiadane zobowiązania kredytowe i konieczność uiszczania odsetek od zaciągniętych zobowiązań, w tym od kwoty nałożonej zaskarżoną decyzją Zarządu z dnia 31 maja 2013 r. W uprzednio rozpatrywanym wniosku strona podniosła, że wykonanie zaskarżonej decyzji rodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a., przejawiające się ograniczeniem realizacji powierzonych Powiatowi zadań publicznych.
Naczelny Sąd Administracyjny, oddalając złożony wniosek stwierdził, że zarówno z jego uzasadnienia, jak i z załączonych do niego dokumentów niewątpliwie wynika, że Powiat rzeczywiście znajduje się w niekorzystnej sytuacji finansowej. Niemniej jednak sytuacja ta sama w sobie nie uzasadniała wstrzymana wykonania zaskarżonej decyzji, bowiem we wniosku brakowało przełożenia opisanych trudności ekonomicznych Powiatu na możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w związku z wykonaniem decyzji. NSA podniósł, że wnioskodawca powinien nie tylko przekonująco przedstawić swoją sytuację ekonomiczną, ale należało odnieść ją do konkretnych okoliczności faktycznych, które mogą powstać wskutek wykonania decyzji i w efekcie wyrządzić znaczną szkodę lub spowodować trudne do odwrócenia skutki. Powinien więc wyjaśnić, na przykład, jakich działań, stanowiących realizację zadań publicznych, nie będzie mógł wykonywać z powodu uiszczenia kwoty nałożonej zaskarżoną decyzją; jakie wiążą się z tym skutki trudne do odwrócenia lub o jaką znaczną szkodę idzie.
W ocenie NSA, Powiat, powołując się na zadłużenie i określone wskaźniki ekonomiczne, nie uprawdopodobnił możliwości wystąpienia przesłanek wstrzymania wykonania decyzji zawartych w art. 61 § 3 p.p.s.a. przy czym sąd kasacyjny stwierdził, że nie ma przeszkód dla ponownego wystąpienia z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
Wnioskiem z dnia 21 lipca 2016 r. Powiat C.-T. ponownie zwrócił się o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz o zmianę postanowienia NSA z dnia 26 stycznia 2016 r., doręczonego przy piśmie z dnia 19 lutego 2016 r., którym sąd kasacyjny oddalił uprzedni wniosek Powiatu w tym zakresie. W uzasadnieniu wnioskodawca podniósł, że mocą decyzji Zarządu Województwa W. został zobowiązany do zwrotu dotacji w wysokości 159.709,96 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych. W chwili składania przedmiotowego wniosku kwota przypadająca do zwrotu wynosiła zatem 231.627,96 zł, gdzie 159.709,96 zł stanowiło należność główną, zaś 71.918,00 zł stanowiło odsetki. Wnioskodawca stwierdził, że nadal znajduje się w fatalnej sytuacji finansowej, zadłużenie na dzień 30 czerwca 2016 r. wynosiło 10.814,150 zł, do czego należy jeszcze dodać koszty obsługi zaciągniętych kredytów na kwotę 6.278,517 zł. Powiat wskazał, że jego budżet w 80% uzależniony jest od środków transferowanych z budżetu państwa, nie zaś z dochodów własnych.
Podkreślenia przy tym wymaga, iż Powiat obowiązany jest do bieżącego i nieprzerwanego wykonywania zadań własnych o charakterze publiczno-prawnym. Wydatki jednostki kształtują się następująco: 36% wydatków przeznaczanych jest na oświatę i wychowanie, 19% na pomoc społeczną, 9% na administrację, 8,5% na edukacyjną opiekę wychowawczą i po 7,6% na transport i łączność oraz bezpieczeństwo publiczne i ochronę przeciwpożarową. Wnioskodawca stwierdził, ze wskazane wydatki mają charakter obligatoryjny i nie zachodzi legalna możliwość zaprzestania działalności przez Powiat. W efekcie jednostka dysponuje niewielką nadwyżką operacyjna, będącą nadwyżką dochodów bieżących nad wydatkami bieżącymi, która można przeznaczyć na cele inne niż bieżące, czyli na spłatę długów i/lub inwestycje. Wnioskodawca wskazał, że ponosi wiele kosztów na inwestycje, które nie z samej swej istoty nie przynoszą zysków, jednakże są niezbędne.
Jako przykład najpilniejszych potrzeb podano niezbędne inwestycje dotyczące Szpitala w C., który wymaga przebudowy i rozbudowy, by mógł spełniać niezbędne wymagania i otrzymywać dalsze kontrakty z NFZ. Kwestia ta jest dla Powiatu działaniem absolutnie priorytetowym, jednakże infrastruktura szpitalna jest kosztowna i obecne niezbędne nakłady szacuje się na około 30 mln zł, przy czym absolutne minimum wydatków w tym zakresie to około 10 mln zł.
Za niezbędną potrzebę wnioskodawca wskazał również wydatki na inwestycje polegające na dostosowaniu obiektów do niezbędnych wymagań z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Niezrealizowanie najpilniejszych potrzeb grozi zamknięciem budynków użyteczności publicznej takich, jak szkoły czy domy pomocy społecznej. Część tych obiektów już została objęta zaleceniami Straży Pożarnej ze wskazaniem zadań i terminów realizacji. Obecne nakłady niezbędne szacuje się na kwotę 1,3 mln zł.
W świetle przedstawionych okoliczności i sytuacji finansowej Powiat stwierdził, że w sprawie niniejszej zachodzi niebezpieczeństwo trudnych do usunięcia skutków w postaci wstrzymania bieżącej działalności Szpitala w C., czy też któregokolwiek z budynków użyteczności publicznej (szkoły, domy pomocy społecznej) z powodu niedostosowania tych budynków do wymogów wynikających z przepisów przeciwpożarowych, czy też wymogów niezbędnych do prowadzenia działalności leczniczej szpitala. Wnioskodawca stwierdził, że stale zmniejsza się liczba środków możliwych do przeznaczenia na tego typu działania inwestycyjne, systematycznie maleje ilość zamówień publicznych udzielanych przez Powiat. Budynki stanowiące własność Powiatu, w tym szpitale, szkoły i domy opieki społecznej systematycznie się starzeją, a koszty remontów, w tym również związane z doprowadzeniem tych budynków do stanu zgodnego z przepisami p. poż. stale rosną.
Powiat wskazał, że znajduje się obecnie w sytuacji, w której występuje permanentny brak środków na realizację najpilniejszych potrzeb remontowych i jednocześnie pogarszający się stan infrastruktury, co wymaga coraz to większych nakładów. Jako przykłady niezrealizowanych zadań publicznych Powiat wskazał wydatki konieczne na modernizację Szpitala w C. oraz wydatki niezbędne do doprowadzenia obiektów użyteczności publicznej na terenie Powiatu do stanu zgodnego z wymogami przeciwpożarowymi.
Wnioskodawca stwierdził, że kwota 231.627,96 zł wprawdzie nie wystarczy na pokrycie wszystkich potrzeb, jednak pozostawienie tej kwoty w budżecie pozwoli Powiatowi na zrealizowanie choćby ich części i odsunie groźbę zamknięcia placówek użyteczności publicznej, czy braku umowy z NFZ na świadczenie usług zdrowotnych przez Szpital w C. W chwili obecnej Powiat jest zmuszony minimalizować wszelkie wydatki o charakterze bieżącym. Z załączonej do wniosku Analizy potencjału finansowego Powiatu C.–T., w zakresie wskaźnika zadłużenia jednostki, można stwierdzić, iż wysokość całkowitych spłat zobowiązań z tytułu pożyczek, kredytów, wyemitowanych obligacji oraz potencjalnych wydatków związanych z udzielonymi poręczeniami, została zaplanowana na maksymalnie możliwym poziomie. W latach 2020-2021 spłaty mogą przekroczyć limit, a zapas aż do roku 2027 jest praktycznie całkowicie wyczerpany. Do wniosku Powiat załączył sporządzoną "Sytuację finansową", "Powiatowy program inwestycyjny" oraz "Analizę potencjału finansowego".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Ponowny wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji zasługuje na uwzględnienie.
W treści art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) ustawodawca przewidział, że po przekazaniu sądowi skargi, Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu w całości lub w części. Sąd, wydając orzeczenie w omawianym przedmiocie, powinien zbadać czy zaistniały przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, tj. niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowanie trudnych do odwrócenie skutków. Uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji spoczywa na wnioskodawcy.
Na podstawie zaś art. 61 § 4 p.p.s.a. postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności wydane na podstawie § 2 i 3, sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności.
W rozpatrywanej sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnioskujący na obecnym etapie postępowania Powiat, uprawdopodobnił wystąpienie ustawowych przesłanek przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji, tj. wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków finansowych dla budżetu jednostki samorządu terytorialnego, a zwłaszcza dla realizacji i wykonywania zadań własnych o charakterze publiczno-prawnym. W przypadku bowiem wyegzekwowania przez organ żądanej kwoty, która w całości wraz z odsetkami wynosi 231.627,96 zł, Powiat nie będzie w stanie wydatkować środków na realizację zadań podstawowych o charakterze publicznym, w tym właśnie jako przykład została wskazana niemożność sfinansowania modernizacji Szpitala w C. i doprowadzenie go do stanu zgodnego z wymogami przeciwpożarowymi.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu ponownego wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz przedstawione w nim konkretne przykłady niezrealizowanych zadań publicznych, odnoszą się wprost do mogącej zaistnieć sytuacji finansowej skarżącego Powiatu. W sposób wystarczający wykazane zostało zatem wystąpienie ryzyka niebezpieczeństwa spowodowania trudnych do odwrócenia skutków poprzez powstanie sytuacji, w której skarżąca jednostka samorządu terytorialnego nie będzie miała realnej możliwości pokrycia wydatków o charakterze bieżącym. Przedstawione przez wnioskodawcę okoliczności mogą zostać przyjęte za podstawę wstrzymania wykonania decyzji Zarządu Województwa W. z dnia [...] maja 2013 r. w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej.
Należy wskazać, że budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki i jest uchwalany w formie uchwały budżetowej (art. 212 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.). Uchwała ta stanowi podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w roku budżetowym. Uchwała ta zawiera także plany przychodów i wydatków zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych i funduszy celowych oraz dochodów własnych jednostek budżetowych. W budżecie jednostki samorządu terytorialnego mogą być tworzone rezerwa ogólna i rezerwy celowe.
Rezerwy finansowe, tworzone w budżetach na nieprzewidziane wydatki, służą elastycznemu procesowi wydatkowania środków publicznych przy ograniczonych zmianach uchwały budżetowej w toku roku budżetowego. Konieczność posługiwania się instytucją rezerw wynika z niedoskonałości instrumentów planowania budżetowego, jego nadmiernej szczegółowości, nieznajomości niektórych wskaźników, od których zależy prawidłowy podział środków lub zaistniałych zdarzeń nadzwyczajnych. Z przyczyn obiektywnych bowiem nie zawsze można dokładnie przewidzieć wszystkie przyszłe wydatki budżetowe, preliminując je w sposób adekwatny. Funkcją rezerw jest przede wszystkim zabezpieczenie właściwego wykonania uchwalonego budżetu.
Należy stwierdzić, że poniesienie kwoty wymagalnej zaskarżoną decyzją może spowodować problemy Powiatu z realizacją zadań określonych przepisami ustaw. Uiszczenie wskazanej w decyzji kwoty mogłoby negatywnie wpłynąć na zabezpieczenie realizacji podstawowych i bieżących zadań jednostki samorządu terytorialnego, a tym samym mogłoby powodować trudne do odwrócenia skutki, w tym właśnie mogą wystąpić trudności z pokryciem wydatków koniecznych na modernizację Szpitala oraz restaurację obiektów użyteczności publicznej, w tym szkół i domów pomocy społecznej.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 27 lipca 2011 r. o sygn. akt II GZ 371/11, zgodnie z którym powiat jako jednostka samorządu terytorialnego jest specyficzną instytucją, działającą na podstawie i w granicach określonych przepisami prawa, a jego swoboda w dysponowaniu środkami pieniężnymi jest znacznie ograniczona i odmienna niż w przypadku przedsiębiorstw prywatnych działających w ramach swobody działalności gospodarczej. Ewentualny natychmiastowy zwrot żądanej kwoty spowodowałby konieczność zaciągnięcia dodatkowych zobowiązań przez Powiat (zwiększenia przychodów z kredytów lub emisji obligacji).
W konsekwencji mogłoby dojść do zachwiania płynności finansowej i trudności w prawidłowej realizacji ciążących na powiecie zadań, a także konieczności dokonania przesunięć środków z innych zadań planowanych do realizacji w bieżącym roku budżetowym. Sytuacja taka mogłaby zaś skutkować zmniejszeniem środków m.in. na realizację zadań publicznych na rzecz ogółu mieszkańców powiatu, a w perspektywie ograniczeniem w jakimś stopniu wykonywania niezbędnych zadań należących do jego kompetencji. Przedstawione okoliczności należy zatem uznać za uprawdopodobniające obawę wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Zdaniem NSA, wnioskujący o wstrzymanie powiat wykazał, że w przypadku wykonania zaskarżonej decyzji zachodzi ryzyko braku odpowiednich środków na inne cele, w tym w szczególności na cele służące społeczeństwu i zamieszkującej na terenie powiatu ludności (szpital, szkoły, domy opieki społecznej). W konsekwencji mogłoby więc dojść do ograniczenia wykonania niezbędnych zadań na rzecz ogółu mieszkańców, należących do kompetencji jednostki samorządu terytorialnego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem, że okoliczności niniejszej sprawy wskazują na zaistnienie niebezpieczeństwa spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Potrzeba ochrony tymczasowej skarżącego powiatu jest więc konieczna z uwagi na wykazane przez jednostkę samorządu terytorialnego ryzyko. W świetle powyższego stwierdzić należy, że złożony wniosek zasługuje na uwzględnienie, a jego uzasadnienie w sposób jasny i przejrzysty przedstawia argumenty pozwalające na pozytywne rozpatrzenie.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 61 § 3 w zw. z § 4 tego przepisu oraz art. 193 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.