Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2017r., sygn. akt II SA/Ke 240/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach – po rozpoznaniu skargi A. C. – uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z dnia [...] marca 2017r., znak: [...] i poprzedzającą ją decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2017r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.
Przedstawiając przyjęty za podstawę wyroku stan sprawy – Sąd I instancji wskazał, że w dniu [...] października 2016r. kierowca P. O., wykonując w imieniu przedsiębiorcy A. C., na trasie K. – K., przewóz autobusem m-ki Mercedes Benz nr rej. [...], nie rejestrował, jak wynika z protokołu kontroli, na wykresówce swojej aktywności prędkości pojazdu i przebytej drogi, od początku jazdy rozpoczętej w K. Kierowca okazał do kontroli wykresówkę, na której została zarejestrowana jego aktywność od godz. 7:37 do godz. 8:05. Zeznając oświadczył, że kurs rozpoczął o godz. 5:50, nie rejestrował swojej aktywności, ponieważ zapomniał włożyć wykresówkę do tachografu. Dopiero w C. włożył do tachografu tę wykresówkę z wpisaną miejscowością B. Na odwrocie zaznaczył odpoczynek od godz. 0:00 do godz. 7:00. W toku postępowania przedsiębiorca dostarczył drugą wykresówkę P. O. z dnia [...] października 2016r. z zarejestrowaną aktywnością kierowcy od godz. 5:35 do godz. 7:35 i wpisanymi kilometrami (541174 km przy włożeniu wykresówki; 541280 przy jej wyjęciu).
Dostarczył również oświadczenie kierowcy, opatrzone datą [...] października 2016r., z którego wynikało, że w dniu kontroli posługiwał się dwiema wykresówkami, a podczas kontroli zataił fakt posiadania drugiej wykresówki, ponieważ chciał uniknąć odpowiedzialności za posługiwanie się dwiema wykresówkami w tym samym okresie 24-godzinnym. Powyższe okoliczności kierowca potwierdził składając zeznania w dniu [...] stycznia 2017r., równocześnie podnosząc, że rozbieżność co do kilometrów na wykresówkach spowodowana jest jego pomyłką. Podtrzymał wyjaśnienia o uniknięciu odpowiedzialności za sporne naruszenie, tłumacząc zapomnieniem nie okazania drugiej wykresówki.
Organ I instancji, stwierdzając naruszenie art. 92a ust. 1, 6 i 7 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (t.j.: Dz.U. z 2016r. poz. 1907 ze zm.), zwanej u.t.d., w zw. z lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d. wydał decyzję z dnia [...] stycznia 2017r.
Utrzymując w mocy tę decyzję – Główny Inspektor Transportu Drogowego nie dał wiary zeznaniom świadka złożonym w dniu [...] stycznia 2017r. Za mało wiarygodne uznał stwierdzenie, że kierowca po pół godzinie od zmiany wykresówki o niej zapomniał. Wskazując, że posługiwanie się dwiema wykresówkami jest zagrożone mniejszą karą niż nierejestrowanie aktywności kierowcy, organ stwierdził, że pierwsze zeznanie kierowcy złożone w trakcie kontroli drogowej jest bardziej wiarygodne, ponieważ odzwierciedla je zapis utrwalony na okazanej wówczas wykresówce, a kierowca nie miał możliwości konsultowania przebiegu jazdy z pracodawcą. Nawet gdyby przyjąć, że kierowca podczas pierwszego przesłuchania nie mówił prawdy, to i tak zdaniem organu zebrany materiał dowodowy świadczy o tym, że w dniu kontroli nie rejestrował na wykresówce swojej aktywności prędkości pojazdu i przebytej drogi. Rysik przebytej drogi na pierwszej wykresówce z dnia [...] października 2016r. zakończył bowiem rejestrację w połowie wykresu posuwając się do góry, natomiast na drugiej wykresówce, włożonej do tachografu po około 3 minutach od wyjęcia poprzedniej, rysik na wykresie przebytej drogi zaczął rysować na 1/5 drogi przesuwając się w dół. Pojazd pomiędzy wyjęciem jednej wykresówki, a włożeniem kolejnej, pokonał więc odcinek o długości co najmniej 4 km.
Inspektor nie znalazł podstaw do zastosowania w tej sprawie art. 92b i art. 92c u.t.d., a dostarczenie brakującej wykresówki i zmiana zeznań mają na celu zmianę kwalifikacji naruszenia i orzeczenie niższe kary. Stwierdzone naruszenie powstało na skutek złej organizacji pracy i przyzwolenia pracodawcy.
Uwzględniając, na podstawie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., skargę A. C. na te decyzje – Sąd I instancji uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na ocenę prawidłowości dokonanych przez organ ustaleń. Przede wszystkim należy podkreślić, że organ za podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia przyjął dwie wzajemnie wykluczające się wersje. W pierwszej wersji uznał, że kierowca w dniu kontroli posiadał tylko jedną wykresówkę, uznając za niewiarygodne wyjaśnienia P. O. z których wynikało, że zapomniał o włożeniu drugiej wykresówki.
Jednocześnie w dalszej części rozważań organ dowodzi, iż nawet gdyby przyjąć, że kierowca posługiwał się dwoma wykresówkami w dniu kontroli, to i tak nie rejestrował na nich swojej aktywności, prędkości pojazdu i przebytej drogi, ponieważ pojazd pomiędzy wyjęciem jednej wykresówki, a włożeniem kolejnej, pokonał w czasie około 3 minut odcinek o długości co najmniej 4 km.
W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie wskazał jakie dowody przyjął za podstawę rozstrzygnięcia i nie dokonał oceny dowodów w całokształcie materiału dowodowego, co w efekcie skutkowało brakiem ustalenia stanu faktycznego. W aktach sprawy znajdują się dwie wykresówki opatrzone datą [...] października 2016r. Pierwsza dokumentuje aktywność kierowcy od godz. 5.20 do czasu wymiany tarczy (jak ustalił organ I instancji na podstawie zeznań P. O. z dnia [...] stycznia 2017r. oraz jego oświadczenia z dnia [...] października 2017r.), a druga wykresówka okazana w dniu kontroli według organu II instancji potwierdza tą aktywność od godz. 7:37 do godz. 8:05. Organ odwoławczy nie kwestionuje, że druga z wykresówek włożona została do tachografu w miejscowości C. Nie podważa też autentyczności pierwszej wykresówki, nie okazanej w dniu kontroli drogowej. Samo stwierdzenie przez organ, że kierowca po upływie 0,5 godziny od zmiany tarczki nie mógł o tym zapomnieć, nie neguje istnienia pierwszej wykresówki.
Z kolei z zapisu drogi na wykresówkach, jak przyjął organ w drugiej wersji wynika, wedle Sądu I instancji, że pomiędzy wyjęciem pierwszej wykresówki i włożeniem drugiej, pojazd przejechał minimum 4 km. Tego ustalenia organ nie skonfrontował z zapisem czasu na wykresówkach, a skarżący kwestionuje pokonanie dystansu 4 km w terenie zabudowanym (w miejscowości C.) w czasie 2 minut, kiedy kierowca nie rejestrował czasu pracy. Twierdzi, że obie wykresówki wykazują ciągłość zapisu drogi. W realiach tej sprawy, ustalenie dystansu jaki pokonał kierowca bez włożonej wykresówki ma istotne znaczenie dla kwalifikacji naruszenia, za które przewoźnik ponosi odpowiedzialność skutkujące nałożeniem kary pieniężnej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podkreślono, że posługiwanie się dwoma wykresówkami podczas tego samego okresu 24 godzinnego jest zagrożone mniejszą karą niż wykonywanie przewozu podczas którego kierowca nie rejestruje swojej aktywności, prędkości pojazdu i przebytej drogi.
Sąd I instancji wskazał, że "w szczególności rozstrzygnie, czy w dniu kontroli kierowca posługiwał się dwiema wykresówkami czy też jedną, jeśli dwiema to dla ustalenia naruszenia określonego w załączniku nr 3 lp. 6.2.1. ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2013r. poz. 1414 ze zm.) powinien wyjaśnić o której godzinie kierowca wyjął pierwszą wykresówkę z urządzenia rejestrującego i w jakim czasie włożył do niego drugą z wykresówek, a następnie dokonać analizy materiału dowodowego w kontekście zapisu drogi, jak i czasu na obu wykresówkach".
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Główny Inspektor Transportu Drogowego, zaskarżając ten wyrok w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016r., poz. 23), zwanej k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na ocenę prawidłowości dokonanych przez organ ustaleń, gdyż za podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia organ przyjął dwie wzajemnie wykluczające się wersje (w pierwszej wersji uznał, że kierowca w dniu kontroli posiadał tylko jedną wykresówkę, w drugiej kierowca miał posiadać dwie tarcze tachografu), podczas gdy postępowanie organu w kontekście nałożenia kary pieniężnej było prawidłowe, doprowadziło do wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy, organ omawiając przedmiotowe naruszenie dokładnie wskazał, iż kierowca P. O. w dniu [...] października 2016r., prowadząc pojazd, nie rejestrował na wykresówce swych aktywności, prędkości pojazdu i przebytej drogi, dając wiarę zeznaniom kierowcy złożonym w dniu kontroli, należycie uzasadniając dlaczego odmawia wiary powtórnym zeznaniom kierowcy złożonym już po kontroli w dniu [...] stycznia 2017r., gdzie kierowca twierdził (odmiennie niż zeznawał w trakcie kontroli drogowej), iż w dniu [...] października 2016r. używał dwóch tarcz tachografu, czym nie miało miejsca sugerowane przez Sąd I instancji przyjęcie dwóch wzajemnie wykluczających się wersji, natomiast organ niejako na marginesie wskazał, iż nawet gdyby przyjąć wyjaśnienia strony i uznać, iż kierowca używał dwóch tarcz tachografu w dniu [...] października 2016r., to z uwagi na różnice w zapisie wykresu drogi pomiędzy pierwszą, a kolejną wykresówką z tego dnia do naruszenia i tak by doszło, gdyż pojazd pomiędzy wyjęciem jednej wykresówki, a włożeniem kolejnej pokonał odcinek o długości co najmniej 4 kilometrów i odcinek ten nie został w żaden sposób zarejestrowany, co już samo w sobie stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia naruszenia lp. 6.2.1 załącznik nr 3 do u.t.d. (nierejestrowania za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub na karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi), natomiast warto zauważyć, iż w takim przypadku, tj. uznania, iż kierowca używał dwóch tarcz tachografu (jakiej to "wersji" organ wbrew twierdzeniu WSA nie przyjął), wówczas niezależnie od tego naruszenia organ zobligowany byłby także do stwierdzenia naruszenia z lp. 6.3.1 załącznika nr 3 do u.t.d., tj. nieuzasadnionego użycia kilku wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu, co jeszcze dodatkowo powiększyłoby nałożoną na stronę karę finansową, wobec czego zaskarżona decyzja odpowiadała prawu, zawierając przy tym uzasadnienie faktyczne i prawne, rzetelnie wyjaśniające motywy zapadłego orzeczenia, natomiast organ wbrew zarzutom Sądu I instancji wskazał jakie dowody przyjął za podstawę rozstrzygnięcia i dokonał ich prawidłowej oceny w całokształcie materiału dowodowego.
Z tych względów skarżący kasacyjnie organ wniósł o wyznaczenie rozprawy i rozpoznanie przedmiotowej skargi na rozprawie; uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi strony ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Naczelny Sąd Administracyjny - wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji - rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Skarga ta - oparta na określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawie kasacyjnej – ma usprawiedliwioną podstawę, gdyż zarzut kasacyjny okazał się zasadny.
Rozpoznając tę skargę - Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że błędnie w zaskarżonym wyroku zarzucono organom transportu drogowego przyjęcie dwu wykluczających się wersji zdarzeń, a mianowicie, że "kierowca w dniu kontroli posiadał tylko jedną wykresówkę, uznając za niewiarygodne wyjaśnienia P. O. z których wynikało, że zapomniał o włożeniu drugiej wykresówki", a jednocześnie, że kierowca posługiwał się dwoma wykresówkami, przyjmując, że "pojazd pomiędzy wyjęciem jednej wykresówki, a włożeniem kolejnej, pokonał w czasie około 3 minut odcinek o długości co najmniej 4 km". Te zastrzeżenia Sądu I instancji co do poddanych sądowej kontroli decyzji nie znajdują jednakże potwierdzenia w uzasadnieniach decyzji obu instancji. Analiza uzasadnienia decyzji odwoławczej pozwala stwierdzić, że organy transportu przyjęły jedną wersję zdarzeń w tej sprawie. Główny Inspektor Transportu Drogowego wprost stwierdził, że kierowca "nie rejestrował na wykresówce swojej aktywności prędkości pojazdu i przebytej drogi", co stwierdzono podczas kontroli drogowej; "kontrolujący w trakcie analizy wykresówki z dnia kontroli na której została zarejestrowana aktywność kierowcy pomiędzy godz. 07:37, a godz. 08:05 z rozkładem jazdy kierowcy stwierdzili, że kierowca (...) w dniu [...] października 2016r. wykonując przewóz na trasie K. – K. dopuścił się naruszenia polegającego na nierejestrowaniu na wykresówce swojej aktywności od początku jazdy rozpoczętej w miejscowości K.".
Konsekwentnie w dalszej części uzasadnienia decyzji odwoławczej organ stwierdził, że daje wiarę zeznaniom kierowcy złożonym podczas kontroli, gdyż odzwierciedla je zapis utrwalony na okazanej w trakcie kontroli wykresówce, a kierowca składając w trakcie kontroli zeznania nie miał możliwości konsultowania przebiegu jazdy z pracodawcą i zeznawał zgodnie z prawdą. Organ podniósł wreszcie, że "zebrany w sprawie materiał dowodowy świadczy, że kierowca (...) w dniu [...] października 2016r. (...) nie rejestrował na wykresówce swojej aktywności prędkości pojazdu i przebytej drogi". Oceniając materiał dowodowy organ zwrócił uwagę na nakreśloną przez rysik urządzenia rejestrującego na obu wykresówkach drogę, która niewątpliwie dowodzi, iż nie została zarejestrowana cała aktywność kierowcy, gdyż ślad rysika na nieujawnionej w trakcie kontroli wykresówce nie jest – najogólniej to ujmując – kontynuowany na drugiej wykresówce, tj. tej którą kierowca okazał w trakcie kontroli drogowej.
Brak ciągłości nakreślenia drogi przez rysik w tym samym miejscu, w którym jedna wykresówka miała zostać wyjęta i włożona druga jest – jak argumentował organ - dowodem nierejestrowania przebytej w tym czasie drogi przez kierowcę. Brak ten zaś wskazuje na przejechanie co najmniej 4 kilometrów drogi, gdyż każde przesunięcie rysika w dół lub w górę oznacza przebycie 5 km. Te okoliczności wskazują co najmniej na wadliwe odczytanie przez Sąd I instancji treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak i nie dostrzeżenie, iż organ jednak – wbrew zaskarżonemu wyrokowi – wskazał, jakie fakty uznał za udowodnione, którym dowodom dał wiarę, a którym tej wiary odmówił i z jakich powodów. W tej sprawie to nie organ, lecz Sąd I instancji, nie dokonał oceny dowodów w całokształcie zgromadzonych dowodów i to Sąd nie poczynił ustaleń co do stanu faktycznego w oparciu o całokształt tegoż materiału. Wbrew stanowisku uzasadnienia zaskarżonego wyroku niezakwestionowanie przez organ autentyczności nieokazanej w trakcie kontroli przez kierowcę wykresówki nie dowodzi też wadliwości zaskarżonej decyzji, w tym oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.
Bez znaczenia, jako irrelewantna, jest też podnoszona przez Sąd I instancji okoliczność, jaki dystans pokonał kierowca bez włożonej karty kierowcy, gdyż kara jest wymierzana za sam fakt nie rejestrowania aktywności kierowcy niezależnie od tego jaki dystans kierowca pokonał bez rejestrowania swojej aktywności. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego, zwłaszcza zaś wobec zapisów na wykresówkach, zastrzeżenia co do prawidłowości budzi również uwaga Sądu I instancji co do momentu wyjęcia jednej i włożenia drugiej wykresówki. Organ dokonał – jak dowodzi uzasadnienie zaskarżonej decyzji – oceny zapisu drogi na obu wykresówkach, w przeciwnym razie bowiem nie czyniłby rozważań co do śladów nakreślonych przez rysik urządzenia rejestrującego zapis na wykresówce, w tym ciągłości linii, jak i długości przebytej drogi przy wyjętej wykresówce, wskazując na niezarejestrowanie co najmniej 4 km.
Wadliwie odczytując treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak też tożsamą z nią co do oceny sprawy treść uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej, a w istocie pomijając wprost wyrażone intencje organów transportu drogowego – Sąd uchylił się od sądowoadministracyjnej kontroli tych decyzji zgodnie z przyjętymi w p.p.s.a. regułami. Zarzucenie bowiem organom przyjęcia dwu przeciwstawnych wersji zdarzeń, skutkujących wymierzeniem kary pieniężnej za naruszenie przepisów u.t.d., doprowadziło Sąd I instancji do błędnej konkluzji, że decyzje tych organów są wadliwe w aspekcie procesowym, a w konsekwencji spowodowało sformułowanie irracjonalnych (wbrew zawartości akt) zaleceń co do toku ponownego postępowania przed tymi organami.
Nie sposób bowiem oprzeć się wrażeniu, że Sąd I instancji uznał, że nie może on ocenić zasadności decyzji z uwagi na niespójność stanowiska organu. Można też mieć wątpliwość co do tego, czy Sąd instancji rzetelnie zapoznał się z treścią uzasadnienia decyzji i zgromadzonymi w sprawie materiałami dowodowymi. Powody podjęcia zaskarżonego wyroku pozwalają zatem przyjąć, że Sąd I instancji de facto nie ocenił prawidłowości zgromadzonego materiału, jak i oceny okoliczności faktycznych – stosownie do reguł określonych w k.p.a. W tych okolicznościach kontrola sądowoadministracyjna jawi się jako pozorna. Rozważania zaskarżonego wyroku pozostają w ewidentnej sprzeczności – by nie powiedzieć w oderwaniu od – z przedłożonymi aktami administracyjnymi, zawierającymi też poddane kontroli sądowej decyzje. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uchylenie się od rozpoznania sprawy ma miejsce nie tylko wówczas gdy Sąd I instancji nie rozpozna sprawy objętej skargą, ale także wówczas, gdy wbrew zgromadzonemu materiałowi dowodowemu i treści uzasadnienia decyzji zarzuci organowi uchylenie się od sformułowania jednoznacznego stanowiska co do oceny sprawy.
Wobec tych okoliczności zasada dwuinstancyjności sądowoadministracyjnej kontroli decyzji sprzeciwia się – pomimo kompletności zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego – merytorycznemu rozpoznaniu tej sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. W sprawie doszłoby bowiem do sytuacji, w której kontroli prawidłowości dokonanej przez organy oceny okoliczności faktycznych dokonał by Sąd kasacyjny. Zasadne było zatem, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylenie zaskarżonego wyroki i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
W toku ponownego rozpoznawania sprawy Sąd I instancji obowiązany będzie zbadać, czy dokonana w zaskarżonej decyzji ocena okoliczności faktycznych - zwłaszcza zaś sprzecznych zeznań kierowcy i obu wykresówek kierowcy z dnia zarzucanego naruszenia - a także ich ocena w kontekście całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jest prawidłowa, a następnie czy prawidłowa jest również subsumpcja normy materialnoprawnej na gruncie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika organu i wpis od skargi kasacyjnej, orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r. poz. 1804 ze zm.).