Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 3539/17

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 26 lipca 2017 r., sygn. akt I SA/Bk 530/17 po rozpoznaniu w skargi [...] (dalej spółka) na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej Dyrektor ARMiR) z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2014, uchylił zaskarżoną decyzję, zasądził od Dyrektora [...] Oddział ARMiR w [...] na rzecz [...] kwotę 458 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Spółka w dniu 14 maja 2014 r., złożyła w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w [...] kontynuacyjny wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014, w którym zadeklarowała pakiet 5. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 284,51 ha.

W dniu 21 lipca 2014 r. do Biura Powiatowego ARiMR w [...] wpłynęła zmiana do wniosku (wariant 5.1 - powierzchnia 284,48 ha), oraz wycofanie części wniosku, gdzie wycofana została z płatności działka rolna: JBB o powierzchni 1,01 ha. Następnie w dniu 25 lipca 2014 r. do Biura Powiatowego ARiMR w [...] wpłynęła korekta wniosku dotycząca kontroli krzyżowej działki nr 226/2 wraz z oświadczeniem o wycofaniu wyżej wymienionej działki ewidencyjnej w dniu 21 lipca 2014 r. (działka rolna JBB). W dniu 19 września 2014 r. do Biura Powiatowego ARiMR w [...] wpłynęła kolejna zmiana do wniosku (wariant 5.1 - powierzchnia 283,22 ha), oraz wycofanie części wniosku, gdzie wycofana została z płatności działka rolna: IBX o powierzchni 1,68 ha.

Z kolei w dniu 30 września 2014 r. do Biura Powiatowego ARiMR w [...] wpłynęła zmiana do wniosku (wariant 5.1 - powierzchnia 281,54 ha), oraz wycofanie części wniosku, gdzie wycofana została z płatności działka rolna: FAX o powierzchni 1,40 ha.

Mając na uwadze powyższe, decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w [...] przyznał spółce płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości za 2014 r. oraz umorzył postępowanie w sprawie przyznania JPO w części dotyczącej działek rolnych JBB, FAX oraz IBX.

Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2015 r., Nr [...] Dyrektor ARiMR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwołując się do treści rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013 (Dz. U. 2013, poz. 361; dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe) stwierdził, że spółka zadeklarowała początkowo do płatności powierzchnię 284,51 ha, następnie poprzez zmiany i wycofanie części wniosku powierzchnia ta zmniejszyła się do 280,14 ha, która to powierzchnia ostatecznie została przyjęta i uwzględniona przez organy. Zaznaczył, że spółka składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 zobowiązała się do realizacji podjętych zobowiązań rolnośrodowiskowych przez okres 5 lat. Spółka, podejmując to zobowiązanie, stosownie do § 4 ust. 2 pkt 1 zobowiązania rolnośrodowiskowego zobowiązała się do zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych.

W 2013 r. powierzchnia realizacji zobowiązania w pakiecie 5 zwiększyła się do 284,48 ha (zgodnie z obowiązującymi przepisami), jednak już w 2014 r. uległa zmniejszeniu do 280,14 ha. Tym samym, w 2014 r. spółka nie zachowała w gospodarstwie rolnym powierzchni trwałych użytków zielonych i wszystkich elementów krajobrazu tworzących ostoje dzikiej przyrody na obszarze 4,34 ha, co skutkowało zastosowaniem § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, to jest koniecznością obniżenia płatności o 20 %.

Zaznaczył, że w myśl § 38 ust. 9 ww. rozporządzenia przepisu ust. 8 nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia w drodze umowy sprzedaży, darowizny lub innej umowy posiadania gruntów rolnych, na których występują takie użytki lub elementy krajobrazu, lub utraty posiadania takich gruntów, a grunty nie są objęte zobowiązaniem rolnośrodowiskowym. Wobec tego organ uznał, że przepis ten nie mógł mieć zastosowania w sprawie.

Organ podkreślił, że co do zasady zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie podlega zmianie w trakcie jego realizacji, chyba że zmiana taka jest zgodna z enumeratywnie wymienionymi przypadkami wskazanymi w § 6 pkt 1-6 i 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego i tylko takie przypadki mogą być umieszczane w planie działalności rolnośrodowiskowej. Dokonane przez spółkę korekty i zmiany wielkości użytków rolnych na których realizowane było zobowiązanie rolnośrodowiskowe wykraczało poza ww. przypadki.

Na powyższą decyzję pełnomocnik spółki wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej pomniejszenia płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 wraz z sankcjami oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, podtrzymując stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, sygn. akt I SA/Bk 776/15 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jed. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2017 r. II GSK 2041/16 uwzględnił skargę kasacyjną spółki i uchylił zaskarżony wyrok oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W uzasadnieniu Sąd kasacyjny wskazał, że Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, po przywołaniu treści § 38 ust. 9 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, uzasadniając brak podstaw do jego zastosowania powołał się na okoliczność, iż w odniesieniu do obszaru 4,34 ha wycofanego z wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, w latach 2012 i 2013 została przyznana płatność rolnośrodowiskowa za realizację pakietu 5, wariant 5.1, czyli dokonał oceny możliwości odstąpienia od zastosowania sankcji z § 38 ust. 8 nie na podstawie przepisu § 38 ust. 9, ale na podstawie nieobowiązującego już w 2014 r. brzmienia przepisu § 38 ust.

7. Podobnie WSA stwierdził, że § 38 ust. 9 rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie znajduje zastosowania w sprawie, ponieważ stwierdzono, że spółka w latach 2012 -2013 otrzymała płatność rolnośrodowiskową za realizację pakietu 5, wariant 5.1. w odniesieniu do obszaru 4,34 ha to jest działek, które zostały wycofane. Czyli podobnie jak Dyrektor ARiMR Sąd odniósł się nie do przesłanki z przepisu § 38 ust. 9 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, ale do przesłanki z nieobowiązującego już od 15 marca 2014 r. brzmienia przepisu § 38 ust.

7. Dlatego NSA za uzasadniony uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisu § 38 ust. 9 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez niezauważenie przez Sąd I instancji, że redakcja przepisu w brzmieniu obowiązującym w sprawie w ogóle nie zawiera odniesienia do faktu przyznania płatności. W konsekwencji uzasadniony jest też zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. polegający na oddaleniu skargi w sytuacji gdy organ orzekający wydał decyzję w oparciu o przepis w brzmieniu nieaktualnym na dzień wydania decyzji, którą to okoliczność Sąd nie będąc związany zarzutami skargi powinien był dostrzec i ocenić. NSA stwierdził, że rozpoznając sprawę ponownie Sąd I instancji dokona kontroli zaskarżonej decyzji stosując przepis § 38 ust. 9 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że skarga jest zasadna.

Wskazał. iż niniejsza sprawa była przedmiotem oceny dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 kwietnia 2017 r. (sygn.. akt II GSK 2041/16), mocą którego uchylony został w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 27 stycznia 2016 r., a sprawę przekazano tut. Sądowi do ponownego rozpoznania. Stosownie zatem do powołanego art. 190 p.p.s.a. Sąd orzekający w niniejszej sprawie jest związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na sądzie rozpoznającym ponownie sprawę, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie nastąpiła żadna z okoliczności uzasadniających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skoro zaś Sąd I instancji orzekający w niniejszej sprawie związany był wytycznymi zawartymi w powołanym wyroku, to zaskarżona decyzję należało ocenić przy uwzględnieniu jego treści.

Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę uznał, że wobec błędnego zastosowania przez Dyrektora OR ARMiR przesłanki z nieobowiązującego w dniu 15 kwietnia 2014 r. brzmienia przepisu § 38 ust. 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego niemożliwe jest dokonanie kontroli prawidłowości ustaleń faktycznych na gruncie obowiązujących w dacie orzekania przesłanek przewidzianych w art. 38 ust. 9 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Wyjaśnił, że do 14 marca 2014 r. § 38 ust. 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, który określał przesłanki zwalniające z obowiązku stosowania 20% sankcji stanowił, że "przepisu ust. 6 nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia, w drodze umowy sprzedaży, darowizny lub innej umowy, posiadania gruntów rolnych, na których występują takie użytki lub elementy krajobrazu, lub utraty posiadania takich gruntów, a do działek rolnych położonych na tych gruntach nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa". Od dnia 15 marca 2014 r. możliwość odstąpienia o zmniejszenia została przewidziana w § 38 ust. 9 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, który stanowił:" Przepisu ust. 8 nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia, w drodze umowy sprzedaży, darowizny lub innej umowy, posiadania gruntów rolnych, na których występują takie użytki lub elementy krajobrazu, lub utraty posiadania takich gruntów, a grunty te nie są objęte zobowiązaniem rolnośrodowiskowym".

Przesłanki te nie są tożsame. Konieczne jest zatem poczynienie ustaleń i zbadanie istnienia przesłanek przewidzianych w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 marca 2014 r. Brak tychże skutkuje niemożnością dokonania przez Sąd I instancji kontroli prawidłowości tychże ustaleń przywołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W związku z powyższym na podstawie art.145§ 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd I instancji orzekł jak w sentencji wyżej wskazanego wyroku.

Skargę kasacyjną powyższego wyroku złożył Dyrektor ARMiR zarzucając:

1. I. Naruszenie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
2. - art. 190 p.p.s.a. poprzez przyjęcie rozwiązania w zakresie wykładni prawa w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny,
3. - art. 134 p.p.s.a. w związku z § 2 i § 3 rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2014 r. zmieniającego w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program środowiskowy“ objętego Program Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. 2014, poz. 324), poprzez przyjęcie, że błędnie zostały zastosowane przesłanki nieobowiązującego w dniu 15 kwietnia 2014 r. brzmienia przepisu § 38 ust. 6 i 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program środowiskowy“ objętego Program Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. 2013, poz. 361 ze zmiana, dalej rozporządzenie rolnośrodowiskowe) znajdują zastosowanie przepisu § 38 ust. 8 i 9 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w brzmieniu obowiązującym po zmianie z dnia 12 marca 2014 r. w sytuacji gdy z przepisów przejściowych wynika, że zmiany nie dotyczą rolników, którzy na podstawie przepisów wcześniej podjęli zobowiązanie rolnośrodowiskowe,
4. II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, to jest:
5. - § 2 i § 3 rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2014 r. zmieniającego w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program środowiskowy“ objętego Program Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. 2014, poz. 324) w związku § 38 ust. 6 i 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dokonaną w dniu 12 marca 2014 r. i z § 38 ust. 8 i 9 w/w rozporządzenia rolnośrodowiskowego, poprzez nie zastosowanie ust. 6 i 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego obowiązującego przed nowelizacją dokonaną dnia 12 marca 2014 r., a błędne zastosowanie § 38 ust. 8 i 9 rozporządzenia środowiskowego, w sytuacji gdy z przepisów przejściowych wynika, że rolnik, który na podstawie przepisów dotychczasowych podjął zobowiązanie rolnośrodowiskowe, kontynuuje jego realizację zgodnie z przepisami dotychczasowymi.

Mając powyższe na względzie wniósł o:

1. 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku,
2. 2. zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych,
3. 3. jednocześnie oświadczył, że zrzeka się rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.

Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna – wobec nie dostrzeżenia przesłanek skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji – podlega rozpoznaniu w granicach sformułowanych zarzutów. Skarga ta - oparta na podstawie prawnej określonej w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. – nie zasługuje ona uwzględnienie.

W sytuacji gdy zarzuty skargi kasacyjnej oparto na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a, zasadniczo w takiej sytuacji w pierwszej kolejności rozważone powinny zostać przez sąd kasacyjny zarzuty o charakterze procesowym, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumbcji danego stanu faktycznego pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2008 r., II FSK 1787/06). Jednakże analiza treści podniesionych przez Dyrektora ARMiR zarzutów o charakterze procesowym prowadzi do wniosku, że mają one charakter wtórny w stosunku do zarzucanych naruszeń w zakresie prawa materialnego. Zasadniczym bowiem uchybieniem, jakie autor skargi kasacyjnej dostrzega w zaskarżonym wyroku, jest dokonanie przez Sąd I instancji przez niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego to jest § 2 i § 3 rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2014 r. zmieniającego w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program środowiskowy“ objętego Program Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. 2014, poz. 324) w związku § 38 ust. 6 i 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dokonaną w dniu 12 marca 2014 r. i z § 38 ust. 8 i 9 w/w rozporządzenia rolnośrodowiskowego, poprzez nie zastosowanie ust. 6 i 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego obowiązującego przed nowelizacją dokonaną dnia 12 marca 2014 r., a błędne zastosowanie § 38 ust. 8 i 9 rozporządzenia środowiskowego, w sytuacji gdy z przepisów przejściowych wynika, że rolnik, który na podstawie przepisów dotychczasowych podjął zobowiązanie rolnośrodowiskowe, kontynuuje jego realizację zgodnie z przepisami dotychczasowymi.

Odnosząc się zatem do zarzutu naruszenie przepisów prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny zauważa przede wszystkim, iż kwestia które przepisy mając zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, czy są to przepisy zawarte w § 38 ust. 8 i 9 rozporządzenia środowiskowego po nowelizacji dokonanej w dniu 12 marca 2014 r., czy też przepisy § 38 ust. 6 i 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego przed jego nowelizacją, była już przedmiotem wypowiedzi Sądu kasacyjnego wyrażonej w wyroku z dnia 7 kwietnia 2017 r., II GSK 2041/16. Pomimo, że powyższe orzeczenie miało charakter kasatoryjny, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał wówczas, jakie przepisy prawa należy zastosować. W uzasadnieniu wyroku zaznaczył, iż "Możliwość odstąpienia od zmniejszenia została przewidziana w § 38 ust. 9 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, który w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 marca 2014 r., a więc w brzmieniu mającym zastosowanie w rozpoznanej sprawie stanowił, że przepisu ust. 8 nie stosuje się w przypadku...“.

Stwierdzenie to jednoznacznie wskazuje, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie wówczas orzekającym, w rozpoznawanej sprawie winny być stosowane przepisy rozporządzenia w brzmieniu po nowelizacji dokonanej w dniu 12 marca 2014 r.

W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przepis ten reguluje konsekwencje uwzględnienia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny i uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości lub w części przy jednoczesnym przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Zdanie pierwsze tej normy prawnej adresowane jest do sądu, któremu sprawa została przekazana. Ratio legis tego unormowania sprowadza się do przyspieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone, co powoduje w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy. Zdanie drugie natomiast skierowane jest bezpośrednio do strony, która składa skargę kasacyjną po ponownym rozpoznaniu sprawy przez sąd pierwszej instancji. Oparcie skargi kasacyjnej - wbrew powyższemu zakazowi - na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną już w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie może wprawdzie spowodować odrzucenia wspomnianego środka odwoławczego w trybie art. 178 lub art. 180 p.p.s.a., gdyż badanie zgodności podstawy kasacyjnej z treścią wykładni zawartej w orzeczeniu sądu stanowi element merytorycznego rozpoznania sprawy.

Jego wynikiem może jednak być - w razie dostrzeżenia zakazanej sprzeczności - oddalenie skargi kasacyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2006 r., I FSK 600/05, z dnia 27 września 2007 r., II GSK 280/07).

Podkreślić należy, że rozpoznając skargę kasacyjną od ponownie wydanego orzeczenia Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny jest również związany wykładnią prawa dokonaną we wcześniej wydanym kasacyjnym orzeczeniu. Związanie to wynika w sposób pośredni ze zdania drugiego tego przepisu, gdyż nie można oprzeć ponownej skargi kasacyjnej na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zatem sąd odwoławczy, rozpoznając skargę kasacyjną w sprawie, która była wcześniej przedmiotem rozstrzygnięcia przez ten sąd, w pierwszej kolejności zobowiązany jest ustalić, czy uzasadnienie wcześniejszego orzeczenia zawiera wykładnię prawa i jakich norm prawnych ona dotyczy.

Następnie należy ocenić zarzuty skargi kasacyjnej przez pryzmat tej wykładni. Zarzuty ingerujące w ocenę prawną dokonaną we wcześniejszym orzeczeniu nie mogą być uwzględnione, nawet bez merytorycznej ich oceny. Wystarczy, że sąd drugiej instancji w pisemnych motywach rozstrzygnięcia powoła się na art. 190 in fine p.p.s.a. Nie ma wówczas potrzeby analizy trafności argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2017 r., I FSK 1584/16, z dnia 1 września 2017 r., I FSK 1827/15).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., podlegają zawężeniu do granic, w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. W związku z tym WSA ponownie rozpoznając sprawę, nie może stosować postanowień art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. bez uwzględnienia brzmienia art. 168 § 3, art. 183 § 1 oraz art. 190 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1117/05).

Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok, związany był zatem, zgodnie z art. 190 p.p.s.a., wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 kwietnia 2017 r. WSA nie miał całkowitej swobody przy wydawaniu orzeczenia i nie mógł rozpoznać sprawy w kierunku wskazanym przez skarżący kasacyjnie organ. Należy zauważyć, że Sąd I instancji rozpoznając ponownie sprawę, może odstąpić od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 lipca 1998 r. sygn. akt I PKN 226/98, uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2008 r. sygn. akt I FPS 1/08).

Sąd ten nie jest również związany tą wykładnią, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny. Żadna z dwóch opisanych sytuacji nie występowała w rozpoznawanej sprawie.

W świetle regulacji zawartej w art. 190 p.p.s.a. obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną w sprawie, która była wcześniej przedmiotem rozstrzygnięcia przez ten Sąd, jest najpierw ustalenie, czy uzasadnienie wcześniejszego orzeczenia zawiera wykładnię prawa i jakich norm prawnych ona dotyczy. Następnie Sąd drugiej instancji jest zobligowany do oceny zarzutów skargi kasacyjnej przez pryzmat tej wykładni. Jak już wyżej wskazano zarzuty ingerujące w ocenę prawną dokonaną we wcześniejszym orzeczeniu nie mogą być uwzględnione, nawet bez merytorycznej ich oceny, a tak należy kwalifikować zarzut naruszenia § 2 i § 3 rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2014 r. zmieniającego w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program środowiskowy“ objętego Program Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. 2014, poz. 324) w związku § 38 ust. 6 i 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dokonaną w dniu 12 marca 2014 r. i z § 38 ust. 8 i 9 w/w rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Mając na uwadze wszystkie wyżej omówione zagadnienia prawne związane ze stosowaniem art. 190 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę uznał, że Sąd I instancji w sposób prawidłowy zastosował się do dyrektyw wynikających z art. 190 p.p.s.a. i stosownie do wszystkich wskazań zawartym w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2017 r., II GSK 2041/16 uznał, że sprawie konieczne jest poczynienie ustaleń i zbadanie istnienia przesłanek przewidzianych w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym w brzmieniu obowiązującym od dnia 15.03.2014 r. Brak tychże skutkuje niemożnością dokonania przez Sąd kontroli prawidłowości tychże ustaleń przywołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej raz jeszcze należy podkreślić, że Sąd I instancji był związany oceną prawną wyrażoną w wyroku NSA z dnia 7 kwietnia 2017 r. i nie mógł dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny, niż to wynika z orzeczenia wydanego w rozpoznawanej sprawie na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej w sprawie sygn. akt II GSK 2041/16. WSA nie uchybił powyższemu obowiązkowi, a kontrolę sądowoadministracyjną ponownie przeprowadzoną w sprawie, uwzględniającą wykładnię spornych przepisów przedstawioną w powołanym powyżej wyroku NSA, uznać należy za prawidłową.

W rezultacie bezzasadności wszystkich zarzutów naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego i procesowego wskazanych w skardze kasacyjnej uznać należy, że Sąd ten prawidłowo zastosował w sprawie art.145§ 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.