Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W (dalej: Sąd I instancji lub WSA w W) wyrokiem z dnia 25 października 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 565/13 po rozpoznaniu skargi "A E M" Sp. z o.o. z siedzibą w B na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR) z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności bezpośrednich na 2005 rok: 1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w W z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...];
- 2) stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku;
- 3) zasądził od organu na rzecz skarżącej Spółki zwrot kosztów postępowania sądowego.
Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.
W dniu 14 maja 2005 r. Spółka złożyła wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich (płatność OB) do gruntów rolnych na 2005 rok. Do płatności zadeklarowane zostały użytkowane rolniczo grunty na powierzchni ogólnej 123,40 ha. W wyniku kontroli stwierdzono, że dla działki rolnej AC położonej na działce nr 85 w obrębie W K, gmina Gwystąpił konflikt kontroli krzyżowej, bowiem zadeklarowana została ona do płatności ONW na 2005 rok przez dwóch producentów rolnych (skarżącą Spółkę i S W). W związku z powyższymi nieprawidłowościami Spółka w dniu 5 lipca 2005 r. i 22 lutego 2006 r. złożyła korekty wniosku, przy czym druga korekta dotyczyła zmniejszenia powierzchni działki rolnej S (nr 93/1) z 6,97 ha na 5,85 ha.
Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. Kierownik orzekł o przyznaniu skarżącej Spółce płatności OB do gruntów rolnych o powierzchni 123,40 ha. Kierownik uznał, że użytkownikiem spornej działki była skarżąca.
W dniu 24 września 2008 r. w sprawie zainicjowane zostało postępowanie nieważnościowe, które zakończyło się wydaniem przez Dyrektora ARiMR decyzji z dnia [...] października 2008 r. stwierdzającej nieważność decyzji Kierownika z dnia [...] kwietnia 2006 r. W następstwie powyższego, decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Kierownik odmówił Spółce przyznania płatności OB do gruntów rolnych. Decyzja ta utrzymana została w mocy decyzją Dyrektora ARiMR z dnia [...] stycznia 2012 r. Wyrokiem z dnia 31 maja 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 145/12 WSA w W,po rozpoznaniu skargi Spółki na to rozstrzygnięcie, uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd ustalił, że decyzja Dyrektora ARiMR z dnia [...] października 2008 r. stwierdzająca nieważność decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. została nieprawidłowo doręczona
Następnie organ I instancji ponownie wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 2006 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Dyrektor ARiMR, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.), orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika z dnia [...] kwietnia 2006 r.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Prezes ARiMR, biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. Organ uznał, że decyzja wydana w postępowaniu zwykłym rażąco narusza przepisy prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 1 i 2 u.p.b. ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm., zwana dalej: u.p.b.). Decyzja ta nie odzwierciedlała stanu faktycznego, który powstał po złożeniu przez Spółkę korekty wniosku w dniu 22 lutego 2006 r., a więc zmniejszeniu z deklarowanej powierzchni działek z 123,40 ha do 122,28 ha.
Ponadto Kierownik nie wykorzystał wszystkich dostępnych środków w celu zebrania informacji na temat okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na przyznanie płatności, nie zweryfikował powierzchni na działce ewidencyjnej nr 85 (organy nieprawidłowo wskazują, że dotyczy to działki 93/1), na której znajduje się deklarowana przez Spółkę działka AC. Nie wyjaśnił także konfliktu kontroli krzyżowej, poprzez jednoznaczne wyjaśnienie, kto był faktycznym użytkownikiem gruntu na tej działce. Uwzględniając powyższe, Kierownik przyznając skarżącej płatności OB na 2005 rok powinien w decyzji odnieść się do wszystkich kwestii dotyczących konfliktu kontroli krzyżowej i uwzględnić cały materiał dowodowy, jakim dysponował w dniu podejmowanego rozstrzygnięcia
WSA w W uwzględnił skargę Spółki.
W ocenie Sądu brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu skarżącej płatności OB, w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Nie każde naruszenie przepisów procedury można zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa, które stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji.
Zdaniem Sądu I instancji powzięcie wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzonego postępowania administracyjnego, które mogło skutkować przyznaniem płatności, nie stanowi podstawy do uznania, że postępowanie to zostało przeprowadzone z rażącym naruszenia prawa, a co za tym idzie ewentualne nieprawidłowości nie mogą być konwalidowane wzruszeniem decyzji w trybie postępowania nieważnościowego. Wskazane przez organ odwoławczy przepisy procedury administracyjnej nie mogą stanowić w przypadku ich naruszenia podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu ich "rażącego naruszenia".
Nie można przyjąć, wbrew twierdzeniom organu, że treść decyzji Kierownika o przyznaniu skarżącej płatności bezpośrednich stoi w oczywistej, jaskrawej sprzeczności z treścią zastosowanych w sprawie przepisów prawa, bądź rozstrzygnięcie organu o przyznaniu rolnikowi płatności zawiera wadę tkwiącą w samej decyzji, a tylko w takiej sytuacji zaistniałyby przesłanki do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes ARiMR. Wyrok zaskarżył w całości. Wniósł o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie; art. 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 7, 77, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. oraz art. 24 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 w związku z art. 2 ust. 1 i 2 u.p.b. Niewłaściwe zastosowanie wskazanych norm polegało na ich niezastosowaniu poprzez uznanie przez Sąd, że brak wyjaśnienia konfliktu kontroli krzyżowej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w ramach postępowania w sprawie przyznania płatności bezpośrednich nie stanowi rażącego naruszenia prawa i nie jest podstawą do zastosowania art. 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a. Tym samym rozstrzygnięcie Sądu pozostawia w obrocie prawnym decyzję o przyznaniu płatności bezpośrednich, która nie ustala, kto jest posiadaczem spornych działek rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 i 2 u.p.b.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W sprawie będącej przedmiotem skargi kasacyjnej nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważność postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem zostały spełnione warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na jego błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna Prezesa ARiMR oparta została na naruszeniu prawa materialnego. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił wyrokowi Sądu I instancji naruszenie art. 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 24 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, polegające na niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów w związku z art. 2 ust. 1 i 2 u.p.b. i przyjęciu, że niewyjaśnienie w postępowaniu zwykłym rozbieżności dotyczących korzystania z działki rolnej, wykazanej w kontroli krzyżowej złożonego przez skarżącą wniosku, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, zatem nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.
W ocenie NSA nie zasługuje ona na uwzględnienie z dwóch powodów, przy czym nie są one w jednakowy sposób prawnie doniosłe. Przede wszystkim skarga kasacyjna Prezesa jest formalnie ułomna. Wprawdzie ten rodzaj wadliwości nie skutkuje jej odrzucenia, bo konieczność jej merytorycznego rozpoznania przesądzona została w judykaturze, jednak jako środek prawny pochodzący od organu powinna staranie wypełniać prawem określone wymogi. Podkreślić należy, że ta skarga jest sformalizowanym i profesjonalnym środkiem prawnym, tym samym musi spełniać warunki z art. 176 p.p.s.a.
Skarga Prezesa ARiMR tych warunków nie spełnia. Przede wszystkim nie wskazuje przepisów naruszonych przez Sąd I instancji, a powinna to czynić, bo przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym jest wyrok Sądu I instancji, a więc sposób w jaki ten Sąd stosował przepisy prawa materialnego i procesowego. Zważyć należy, że WSA w W nie mógł naruszyć art. 156 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., gdyż tych przepisów nie stosował, a tylko kontrolował ich stosowanie przez organy. W konsekwencji Sąd I instancji mógł naruszyć art. 151 p.p.s.a., gdy oddalił skargę, albo art. 145 p.p.s.a., jeżeli ją uwzględnił, z przyczyn wskazanych w treści tego przepisu.
Zatem skarga kasacyjna ma precyzyjnie wskazywać naruszenie prawa jakiego dopuścił się Sąd I instancji i wyjaśniać na czym ono polegało oraz jak należało stosować te przepisy w sposób poprawny. Sąd II instancji podkreśla, że poprawne określenie podstaw kasacyjnych jest obowiązkiem podmiotu wnoszącego skargę kasacyjną. W kontekście tej uwagi niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a., bo taki przepis nie istnieje, a w przypadku art. 77 k.p.a. nie wiadomo, który z przepisów objętych tą jednostką redakcyjną ustawy został naruszony. Profesjonalizm tego środka prawnego wymaga precyzji w formułowaniu zarzutów i argumentów na ich poparcie. W rozpoznawanej sprawie trudno doszukiwać się tych właściwości, podobnie jak w całym postępowaniu zwyczajnym, skutkiem którego jest sprawa kasacyjna.
Zauważone wady skargi kasacyjnej wpływają na jej poziom formalny, jednak dają Sądowi II instancji podstawę do merytorycznego odniesienia się do sformułowanego w niej zarzutu. Zdaniem NSA jest on nietrafny i chybiony. Zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że w rozpoznawanej sprawie, w postępowaniu przed organami ARiMR doszło do naruszenia przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jednak w tej sprawie te naruszenia nie mogą być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Sąd II instancji przyjmuje, że z takimi naruszeniami możemy mieć do czynienia także w postępowaniu wyjaśniającym, ale tylko wtedy, gdy analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że w postępowaniu takim nie zebrano prawem wymaganego materiału dowodowego albo dokonano zupełnie dowolnej jego oceny, czyli takiej, która narusza zasady logicznego rozumowania i nie znajduje odzwierciedlenia w aktach sprawy.
W sprawie, w której złożono skargę kasacyjną tak nie jest, bowiem główne zaniedbania w zakresie ustalania stanu faktycznego obciążają organ, a nie stronę. W takich przypadkach ocena naruszenia prawa, jako rażącego, musi uwzględniać również ten kontekst, gdyż trwałość decyzji ostatecznej jest ważniejszym elementem porządku prawnego, niż jej wydanie z uchybieniem zasad poprawnie prowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zwłaszcza w rozpoznawanej sprawie jest to widoczne, bo organ orzekający o płatności będąc dysponentem postępowania, mając wiadomości i wątpliwości związane z posiadaniem działek przez skarżącego i inną osobę, mógł dokonać poprawnej oceny faktów istotnych dla sprawy. Z faktu, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR nie wykorzystał wszystkich środków dowodowych nie wynika, że jego decyzja rażąco narusza prawo.
Podsumowując, Sąd II instancji stwierdza, że wykazanie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie zasad regulujących postępowanie wyjaśniające jest możliwe tylko wtedy, gdy nie zostały w nim ustalone okoliczności właściwe dla danego rodzaju sprawy albo zebrany w sprawie materiał dowodowy został poddany dowolnej ocenie, która pozostaje w sprzeczności z racjonalnym działaniem, przy czym takie ograniczenie musi brać pod uwagę to, skutkiem czyich działań ten stan zaistniał, bowiem organ w tym zakresie musi mieć postawione dalej idące rygory w korzystaniu z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie nie bez znaczenia jest także wzgląd na skutki, bo stwierdzenie nieważności decyzji zawsze wiąże się z odpowiedzialnością odszkodowawczą.
Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.