Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 20 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3553/15

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 września 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 1102/15, oddalił skargę [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia.

Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia:

I

W dniu 20 października 2014 r. w miejscowości [...] nad [...] na drodze krajowej nr [...] o dopuszczalnych naciskach pojedynczej osi napędowej do 8 t., zatrzymano do kontroli zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego nr rej. [...] z naczepą nr rej. [...] kierowany przez [...]. Zespołem pojazdów przewożono cement w workach. Transport drogowy był wykonywany w imieniu [...] (dalej: spółka lub skarżąca).

Na zalegalizowanym przez uprawnionego geodetę stanowisku do ważenia pojazdów dokonano ważenia ww. pojazdu wagami nieautomatycznymi do pomiarów statycznych SAW 10C/II dokładności IIII posiadającymi ważne świadectwa legalizacji ponownej. W wyniku kontroli ustalono przekroczenie nacisku na pojedynczej osi napędowej o 1,45 t. (nacisk tej osi wynosił 9,45 t.).

Kierujący pojazdem został zapoznany z procedurą kontroli, dokumentami dotyczącymi stanowiska do ważenia pojazdu i legalizacją wag oraz z wynikami ważenia. Z kontroli sporządzono protokół, którego podpisania odmówił kierujący pojazdem, podając jako przyczynę brak oznakowania drogi o dopuszczalnych naciskach do 8 t.

Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na spółkę karę pieniężną w kwocie 5000 zł za przejazd pojazdem nienormatywnym z brakiem zezwolenia kategorii IV.

Organ I instancji nałożył karę pieniężną na podstawie art. 140ab ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 140aa ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm. – dalej: p.r.d. lub ustawa - Prawo o ruchu drogowym) za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii III-VI.

Organ I instancji odnosząc się do uwagi kierowcy o braku oznakowania drogi stwierdził, że kategoria drogi, jako ośmiotonowa, została wykazana w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 6 września 2012 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t. oraz dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t. (Dz. U. z 2012 r. poz. 1061 - dalej: rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej), które to rozporządzenie powinno być przewoźnikowi znane.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 – dalej: k.p.a.), art. 2 ust. 35a, art. 64 ust. 1 i 2, art. 64c, art. 140aa ust. 1 i 3 pkt 1 i 4, art. 140ab ust. 1 pkt 2 i ust. 2 p.r.d. oraz art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 – dalej: u.d.p lub ustawa o drogach publicznych) - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Opisując przebieg ustaleń kontroli organ odwoławczy stwierdził, że droga, po której wykonywany był przewóz, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej została zaliczona do dróg ośmiotonowych. W związku z tym, zarzut skarżącej o braku znaku drogowego informującego o kategorii drogi w zakresie dopuszczalnych na niej nacisków osi nie mógł skutkować uchyleniem decyzji. Jak podkreślał organ odwoławczy, to nie znaki drogowe informujące o dopuszczalnych naciskach osi określają kategorie drogi, lecz właściwe przepisy, w tym wymienione rozporządzenie, które przewoźnikowi powinno być znane. Wskazywany w odwołaniu znak drogowy B-19 określa zakaz wjazdu na konkretną drogę pojazdom przekraczającym dopuszczalne naciski na nią, lecz na taką drogę mogą wjechać pojazdy posiadające odpowiednie zezwolenie, zaś spółka, korzystając z przedmiotowej drogi, wymaganego zezwolenia nie miała. Kontrola ustaliła zaś przeciążenie na pojedynczej osi napędowej pojazdu powyżej 8 t., co kwalifikowało kontrolowany pojazd jako nienormatywny w zakresie braku zezwolenia kat. IV.

Przewożony ładunek (cement w workach) - zgodnie z art. 2 ust. 35 lit. b) p.r.d. - nie spełniając definicji ładunku niepodzielnego, należało zakwalifikować, jako ładunek podzielny, z czym wiązała się kara pieniężna w wysokości nałożonej zaskarżoną decyzją.

Nienormatywność pojazdu ustalono na zalegalizowanym stanowisku do ważenia pojazdów wagami posiadającymi ważnie świadectwa legalizacji ponownej, z czym zapoznano kierowcę. Organ odwoławczy podkreślał, że nienormatywność pojazdu ustalono wyłącznie w zakresie przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi na drogę, a nie w zakresie przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (Dz. Urz. WE L 235 z 17 września 1996 r., s. 59; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 7, t. 2, s. 478 ze zm. – dalej: dyrektywa 96/53/WE) - organ odwoławczy stwierdził, że wszystkie nowe inwestycje spełniają warunki tej dyrektywy w zakresie konstrukcji dróg o dopuszczalnym nacisku do 11,5 t. Organ podkreślał, że dyrektywa ta została włączona do porządku krajowego rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2013 r. poz. 951), wskazując jednocześnie, że także w państwach członkowskich Unii nie wszystkie drogi mają nośność 11,5 t., dlatego po drogach o mniejszej nośności można poruszać się wyłącznie na podstawie odpowiednich zezwoleń.

Odnosząc się do zarzutu niezastosowania przepisu art. 140aa ust. 3 i ust. 4 p.r.d. organ odwoławczy podkreślał, że za przewóz odpowiada przewoźnik, natomiast odpowiedzialność załadowcy jest odpowiedzialnością odrębną. Dla uwolnienia się przewoźnika od odpowiedzialność administracyjnej konieczne jest wykazanie dochowania przez niego należytej staranności i braku wpływu w stwierdzonym naruszeniu. Główny Inspektor Transportu Drogowego, posiłkując się rozumieniem tych określeń w prawie cywilnym stwierdził, że spółka nie wykazała w przewozie należytej staranności i braku wpływu na powstanie naruszenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 września 2015 r. oddalił skargę spółki.

WSA podkreślił, że na mocy rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej ustalono, na podstawie art. 41 ust. 2 ustawy o drogach publicznych na niektórych drogach naciski osi mając na uwadze potrzebę ochrony dróg oraz zapewnienia ruchu tranzytowego. Jak zatem wynika z art. 41 ust. 2 ustawy o drogach publicznych minister ustalając na niektórych drogach lub/i ich odcinkach dopuszczalne naciski osi miał na względzie ochronę infrastruktury, a więc także i przebieg tych dróg wskazany w art. 7 dyrektywy 96/53/WE. W Polsce co do zasady, zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o drogach publicznych dopuszcza się ruch pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t. Wyjątkiem są natomiast drogi o zmniejszonej nośności określone właściwym rozporządzeniem. Zatem zarzut naruszenia przepisów dyrektywy 96/53/WE należało zdaniem Sądu I instancji uznać za bezzasadny.

Odnosząc się zarzutu o braku znaku B-19 na odcinku drogi krajowej nr [...] wskazującego, że od miejscowości [...] do [...] droga ta posiada zmniejszoną nośność z 10 t. do 8 t., Sąd I instancji wskazał, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wymienionym rozporządzeniem z dnia 6 września 2012 r. wprowadził na niektórych drogach ograniczenia ich nośności. W tym kontekście WSA wyjaśnił, że skarżąca miała wiedzę, iż droga krajowa nr [...] dopuszczała naciski osi do 10 t. zgodnie z załącznikiem nr 1 do tego rozporządzenie na odcinku: Lipniki – Sandomierz – Stalowa Wola – Nisko – Radymno – Przemyśl. Jednakże rozporządzenie to zawiera także załącznik nr 3 stanowiący wykaz dróg o dopuszczalnych naciskach do 8 t., w którym pod pozycją 34 wymienia się przebieg drogi nr 77: Nisko (droga 19) – Leżajsk – Tryńcza – Jarosław (droga 4), na którym to odcinku tej drogi została zmniejszona jej nośność z 10 t. do 8 t. Jeżeli zatem przewoźnik zaplanował trasę przejazdu drogą nr [...], powinien zapoznać się nie tylko z załącznikiem nr 1 do ww. rozporządzenia, lecz także z jego załącznikiem nr 3 wskazującym na wyłączenie pewnego odcinka tej drogi z nośności 10 t. Zaniedbanie skarżącej w tym zakresie nie może być poczytane, jako dochowanie należytej staranności i uznane za brak wpływu na stwierdzone naruszeni, stąd organ administracji miał podstawy do odmowy zastosowania art. 140aa ust. 4 p.r.d.

WSA wskazał, że ustalenia organu w zakresie przekroczenia przez pojazd dopuszczalnych nacisków pojedynczej osi napędowej na drogę do 8 t. nie budzą wątpliwości i nie były przez skarżącą kwestionowane. Natomiast organ wyjaśnił, dlaczego kontrolowany przewóz został zaliczony do braku zezwolenia kat. IV.

Ponadto, Sąd I instancji wskazał, że powołany przez skarżącą przepis pkt 2.2.2 załącznika nr 1 dyrektyw 96/53/WE określa jedynie dopuszczalną masę całkowitą (dmc) pojazdu silnikowego dwuosiowego z naczepą trzyosiową do 40 t. Natomiast w sprawie nie postawiono zarzutu skarżącej przekroczenia przez kontrolowany pojazd dmc wskazanej w tym przepisie. Natomiast przepis pkt 3.4.1 załącznika nr 1 dyrektywy 96/53/WE określa dopuszczalny nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu do 11,5 t. Na podstawie tych przepisów skarżąca wyprowadzała błędny wniosek o obowiązku dostosowania przez wszystkie państwa członkowskie wszystkich dróg do nacisków osi do 11,5 t.

II

Spółka wniosła skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji żądając jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. 1) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo iż wydanie zaskarżonej decyzji było konsekwencją naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 140 aa ust. 1 w zw. z 140 ab ust. 2 i art. 64 ust. 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym poprzez nałożenie na przewoźnika kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, podczas gdy droga, po której poruszał się pojazd skarżącej, nie została oznakowana znakiem B-19 - znakiem zakazu wjazdu dla pojazdów o nacisku osi powyżej 8 t na osi napędowej, zaś skarżąca mogła zasadnie przypuszczać, że pojazd poruszający się po drodze krajowej nr [...], którą w pozostałym przebiegu wykazuje nośności 10 t, może wykazywać maksymalnie do 10 t nacisku na osi napędowej;
2. 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo iż wydanie zaskarżonej decyzji było konsekwencją naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych stanowiących podstawę wydania decyzji, w szczególności niewyjaśnienie, czy wjazd na drogę krajową nr [...] w miejscowości [...] był należycie oznakowany znakiem B-19 oznaczającym zakaz wjazdu pojazdów o nacisku osi większym niż 8 t oraz niewyjaśnienie, czy kierowca zdawał sobie sprawę z okoliczności, iż porusza się po drodze, której nośność została ograniczona do 8 t;
3. 3) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych stanowiących podstawę wydania decyzji, a w szczególności, czy przewoźnik dołożył należytej staranności w planowaniu i wykonywaniu czynności związanych z przejazdem;
4. 4) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 9 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie faktu, że w dniu kontroli na odcinku drogi, po której poruszał się pojazd skarżącej, nie było znaku zakazu wjazdu dla pojazdów o nacisku osi większym niż 8 t;
5. 5) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 75 k.p.a poprzez brak przeprowadzenia dowodu ze zdjęć wykonanych podczas kontroli drogowej w dniu 20 października 2014 r. oraz wykonanego przez kierowcę Mateusza Gruszczyńskiego szkicu obrazującego sposób załadunku pojazdu, pomimo, iż dowody te wskazują na staranność przewoźnika w wykonaniu załadunku oraz przystosowanie sposobu załadunku do przejazdu drogami o nośności do 10 t., zaś jako dowód organ winien dopuścić wszystko, co przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem;
6. 6) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 74 ustawy o transporcie drogowym w związku z art. 76 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne uznanie, że brak podpisania protokołu przez kierowcę jedynie z tego powodu, że droga nie była oznakowana znakiem B-19, oznacza, że pozostałe ustalenia organu kontroli zawarte w treści protokołu kontroli nie są przez skarżącą kwestionowane;
7. 7) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 140 aa ust. 4 pkt 1 lit. a i b w zw. z art. 140 aa ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym poprzez ich niezastosowanie oraz odmowę umorzenia postępowania w stosunku do skarżącej, pomimo iż okoliczności sprawy i dowody wskazują, że przewoźnik dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem lub nie miał wpływu na powstanie naruszenia, zaś jedynym czynnikiem powodującym powstanie naruszenia był brak właściwego oznaczenia drogi, po której poruszał się pojazd skarżącej;
8. 8) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a to przepisu art. 1 ust. 1 lit. b w zw. z pkt 2.2.2. lit. a i 3.4.1 załącznika nr 1 dyrektywy 96/53/WE poprzez nałożenie na skarżącą kary administracyjnej za przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi, przy braku posiadania zezwolenia na przejazd pojazdem niehormatywnym, pomimo, iż zgodnie z powołanym przepisem ww. dyrektywy maksymalny dopuszczalny ciężar na oś napędową pojazdów silnikowych dwuosiowych z naczepami trzyosiowymi może wynieść 11,5 t., a zatem do naruszenia prawa nie doszło.

Argumentację na poparcie zarzutów spółka przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie jej zarzuty są uzasadnione.

W skardze kasacyjnej podniesiono m.in. zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a., przez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych stanowiących podstawę wydania decyzji, w szczególności niewyjaśnienie, czy wjazd na drogę krajową nr [...] był należycie oznakowany znakiem B-19 oznaczającym zakaz wjazdu pojazdów o nacisku osi większym niż [...] ton oraz niewyjaśnienie, czy kierowca pojazdu skarżącej zdawał sobie sprawę z okoliczności, iż porusza się po drodze o nośności zmniejszonej w stosunku do drogi dotychczasowej.

Należy podkreślić, że problem oznakowania drogi znakami drogowymi dotyczącymi dopuszczalnego nacisku osi został już podniesiony w zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji GITD z [...] stycznia 2015 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził m.in., że podstawą wymierzenia kary pieniężnej jest wykonywanie przejazdu drogowego bez wymaganego zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym, a nie niezastosowanie się do znaku drogowego, który w tym zakresie nie kreuje obowiązku posiadania odpowiedniego zezwolenia. Za właściwe ustawienie znaków drogowych odpowiada zarządca drogi nie zaś Inspekcja Transportu Drogowego. Znaki drogowe, na które powołuje się skarżący, mają jedynie charakter informacyjny, zaś organy Inspekcji muszą stosować się do przepisów powszechnie obowiązujących.

Sąd I instancji podzielił to stanowisko organu, uznając za niezasadny zarzut skargi o braku oznakowania drogi znakiem drogowym informującym o ograniczeniu nośności drogi do 8 t, ponieważ zakwalifikowanie danej drogi do dróg o konkretnej nośności wynika bezpośrednio i wyłącznie z aktów prawnych wykonawczych do ustawy o drogach publicznych. Dlatego nawet ewentualne uchybienie przez zarządcę drogi obowiązkowi jej oznaczenia nie może zwalniać przewoźnika z obowiązku respektowania powszechnie obowiązujących norm prawa.

Przedstawione wywody organu i Sądu I instancji można podsumować stwierdzeniem, że badanie w tego rodzaju sprawach okoliczności dotyczących właściwego oznakowania drogi nie jest istotne, ponieważ wyłączną podstawą ustalenia przekroczenia dopuszczalnego nacisku osi pojazdu jest przepis prawa powszechnie obowiązującego (rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 6 września 2012 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t, Dz. U. z 2012 r., poz. 1061).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie nie podziela tego stanowiska co do znaczenia (w istocie braku znaczenia) odpowiedniego oznakowania drogi dla ustalenia dopuszczalnego nacisku osi na danej drodze i co za tym idzie – ustalenia odpowiedzialności przewoźnika za przejazd pojazdem, którego naciski osi są większe od dopuszczalnych.

Nie ulega kwestii, że podstawowym źródłem obowiązywania zasad ruchu drogowego są przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Z przepisów ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym oraz z przepisów wykonawczych do tej ustawy wynika jednak, że nie jest to źródło wyłączne. Ruch drogowy ma charakter specyficzny przede wszystkim ze względu na konieczność podejmowania przez kierującego odpowiednio wczesnych, szybkich decyzji co do zachowania się na drodze, w zmieniających się warunkach organizacji ruchu. Wymaga to niewątpliwie jasnych, dostępnych bezpośrednio na drodze informacji o obowiązujących w danym miejscu prawach i obowiązkach uczestnika ruchu. Stąd, poza przepisami ruchu drogowego stosuje się znaki i sygnały drogowe, które, według art. 7 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym wyrażają ostrzeżenia, zakazy, nakazy i informacje. Znaki drogowe stanowią niezbędną konkretyzację i przeniesienie bezpośrednio na drogę zasad i norm ruchu drogowego określonych w prawie powszechnie obowiązującym.

Same regulacje prawne nie są w tym zakresie wystarczające, jako że kierujący z różnych powodów może nie być w stanie przyporządkować treści przepisu do terenu (drogi), którą przejeżdża, wyłącznie na podstawie tekstu prawnego.

Z przepisów prawnych wynika również, że znaki drogowe obowiązują niekiedy przed normami określonymi w przepisach prawa. Np. przepis art. 20 Prawa o ruchu drogowym określa dopuszczalną prędkość pojazdów w terenie zabudowanym, ale według art. 21 ust. 1 tej ustawy organ zarządzający ruchem na drogach może zmniejszyć lub zwiększyć tę dopuszczalną prędkość, za pomocą znaków drogowych.

Znaki drogowe stanowią więc istotny i nieodłączny element organizacji ruchu drogowego. Stosowanie (ustawianie) znaków drogowych należy, w myśl art. 20 pkt 5 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych do zadań zarządcy drogi i wykonywanie tych zadań jest niewątpliwie obowiązkowe.

Przepisy wykonawcze do ustawy Prawo o ruchu drogowym przewidują m.in. znaki drogowe dla oznaczania dopuszczalnego nacisku osi pojazdu. W rozporządzeniu Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 170, poz. 1393 ze zm.) jest określony znak zakazu B-19 (§ 20 pkt 5 rozporządzenia) i znaki informacyjne E-15b, E-15e i E-15f (§ 65 rozporządzenia). Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. z 2003 r. Nr 220, poz. 2181) określają funkcje tego rodzaju znaków: znaki zakazu stanowią według tych przepisów podstawową kategorię znaków, którymi są wyrażane ustalenia dotyczące organizacji ruchu (pkt 3.1.1. zał nr 1 do rozporządzenia), natomiast znaki informacyjne mają na celu poinformowanie kierujących pojazdami o rodzaju drogi i sposobie korzystania oraz obiektach znajdujących się przy drodze (pkt 5.1.1.).

Należy zwrócić uwagę na treść regulacji dotyczących tych znaków, zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. Stosownie do pkt 3.2.20. załącznika nr 1 do tego rozporządzenia znak B-19 "zakaz wjazdu pojazdów o nacisku osi większym niż... t" (rys. 3.2.20.1) stosuje się przed odcinkami dróg, których nośność nawierzchni nie jest dostosowana do nacisku osi pojedynczej pojazdu wynoszącego 80 kN, a także przed odcinkami dróg krajowych, których nośność nie jest dostosowana do nacisku 100 kN. Na drogach o nawierzchni dostosowanej do nośności 100 kN, na których jadący nie są informowani o podwyższonej nośności nawierzchni znakami z numerem drogi, stosuje się znaki B-19 z wartością 10 t. Na odcinkach dróg o nawierzchni dostosowanej do nośności 115 kN stosuje się znaki B-19 z wartością 11,5 t. Z kolei w pkt 6.3.7.2. załącznika nr 1 do rozporządzenia stanowi się, że na drogach oznaczonych znakami informacyjnymi z numerem drogi krajowej dopuszcza się ruch pojazdów o nacisku osi pojedynczej nieprzekraczającym 11,5 t (znak E-15a), 10 t (znak E-15f) albo 8 t (znak E-15g) i odpowiednio większym nacisku osi wielokrotnej, zgodnie z przepisami określającymi sieć dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o określonych parametrach, chyba że znak B-19 określa inny dopuszczalny nacisk osi pojazdu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z tych przepisów dotyczących stosowania znaku zakazu B-19 i znaków informacyjnych E-.... z numerem drogi krajowej wynika, że znak B-19 może wskazywać dopuszczalne naciski osi inne niż określone w wykazie dróg zamieszczonym we wspomnianym rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 6 września 2012 r. Inaczej mówiąc, podstawą oznakowania drogi określonym znakiem zakazu B-19 jest przede wszystkim rzeczywista nośność nawierzchni drogi. Potwierdza to przywołaną wyżej zasadę, że znak drogowy może mieć pierwszeństwo przed przepisami prawa powszechnie obowiązującego.

Można dodać, że ta informacja przekazywana za pomocą znaku drogowego jest istotna dla uczestnika ruchu drogowego również dlatego, że co do zasady dopuszcza się ruch pojazdów na drogach publicznych o nacisku osi napędowej do 11,5 t. W świetle prawa niższe normy dopuszczalnego nacisku osi mają zatem charakter wyjątkowy (art. 41 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych).

W świetle tych ustaleń stanowisko organu i Sądu I instancji, że w sprawie o nałożenie kary za przejazd pojazdem nienormatywnym, z przekroczeniem dopuszczalnego nacisku osi nie są istotne ustalenia dotyczące oznakowania drogi odpowiednimi znakami drogowymi (znakami zakazu i znakami informacyjnymi), pozbawione jest podstaw prawnych. Niewyjaśnienie tych okoliczności faktycznych może mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia sprawy ponieważ, jak powiedziano, znaki drogowe mogą modyfikować dopuszczalne naciski osi, określone w przepisach prawa powszechnie obowiązującego.

Po drugie zaś nałożenie na przewoźnika kary pieniężnej za przekroczenie dopuszczalnego nacisku osi w sytuacji, gdy zarządca drogi nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku właściwego oznakowania drogi może być potraktowane w kategoriach naruszenia konstytucyjnej i kodeksowej zasady zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP i art. 8 k.p.a.). Mamy bowiem wówczas do czynienia z przypadkiem, w którym podmiot wykonujący przewóz drogowy zostaje ukarany przez organ władzy publicznej wysoką karą za naruszenie określonych ograniczeń w ruchu drogowym, mimo że inny organ władzy nie poinformował go, z naruszeniem swych obowiązków, o tych ograniczeniach i zakazach obowiązujących na danym odcinku drogi. Z tego względu stwierdzenie Sądu I instancji, że uchybienie przez zarządcę drogi obowiązkowi jej oznaczenia nie może zwalniać przewoźnika z obowiązku respektowania powszechnie obowiązujących norm prawa należy uznać za rażące naruszenie tej zasady.

Naczelny Sąd Administracyjny ze szczególną dezaprobatą odnosi się również do stanowiska organu wyrażonego w zaskarżonej decyzji, że za właściwe ustawienie znaków drogowych odpowiada zarządca drogi, nie zaś Inspekcja Transportu Drogowego. Wynika ono, jak się wydaje, z nieświadomości, że zarówno Inspekcja Transportu Drogowego, jak i organ pełniący funkcję zarządcy drogi reprezentują wobec obywatela to samo państwo, które powinno postępować wobec obywatela w sposób przewidywalny, a więc nie może zastawiać na użytkowników dróg pułapek wynikających z nieprawidłowego działania jego organów.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie są, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnione. Sąd w szczególności nie podziela zarzutów dotyczących niezbadania okoliczności dotyczących załadunku samochodu, szczególnie tego, czy kierowca mógł mieć jakikolwiek wpływ na sposób rozmieszczenia ładunku na samochodzie.

Odpowiedzialność za przejazd pojazdem nienormatywnym jest odpowiedzialnością przedsiębiorcy dokonującego przejazdu, niezależną od zachowań (przyczynienia się) innych osób do "przeładowania" pojazdu, np. załadowcy. W relacjach przedsiębiorca dokonujący przejazdu – zleceniodawca przewozu czy załadowca ten pierwszy powinien zapewnić sobie możliwość kontroli załadunku samochodu. Nieustalenie i niewyegzekwowanie takich warunków załadunku nie zwalnia przewoźnika od zarzutu dochowania należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem ani nie daje podstawy do przyjęcia, że podmiot wykonujący przejazd nie miał wpływu na powstanie naruszenia (art. 140aa ust. 4 pkt 1 lit. a) i b) ustawy - Prawo o ruchu drogowym). Od odpowiedzialności za przejazd pojazdem nienormatywnym uwalniają bowiem, w świetle wymienionych wyżej przepisów ustawy okoliczności pozostające całkowicie poza sferą możliwego i dopuszczalnego zachowania przedsiębiorcy.

Nie ma wreszcie uzasadnionych podstaw zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 1 ust. 1 lit. b) w związku z pkt 2.2.2. lit. a) i 3.4.1. załącznika nr I Dyrektywy Rady nr 96/53/WE z 25 lipca 1996 r. Według wnoszącego skargę kasacyjną z tych przepisów wynika, że maksymalny dopuszczalny ciężar na oś napędową pojazdów silnikowych dwuosiowych z naczepami trzyosiowymi może wynieść 11,5 t.

Trzeba mieć na uwadze, że Dyrektywa nr 96/53/WE nakłada na Państwa Członkowskie generalny obowiązek dopuszczania na swoim terytorium w ruchu międzynarodowym i krajowym pojazdów o parametrach odnoszących się do masy lub wymiarów (w ruchu międzynarodowym) i parametrach odnoszących się do wymiarów (w ruchu krajowym) nieprzekraczających wartości maksymalnych określonych w załączniku I do Dyrektywy (art. 3 ust. 1). Nie wynika z tego oczywiście, że te wartości maksymalne mają obowiązywać w stosunku do przejazdów na wszystkich drogach w określonym Państwie Członkowskim. Daje temu wyraz art. 7 Dyrektywy. Według zdania pierwszego tego przepisu niniejsza dyrektywa nie stanowi przeszkody dla stosowania obowiązujących przepisów drogowych w każdym Państwie Członkowskim i ograniczających ciężar i/lub wymiary pojazdów na niektórych drogach lub obiektach inżynieryjnych – niezależnie od państwa rejestracji lub dopuszczenia do ruchu takich pojazdów. Zdanie drugie art. 7 Dyrektywy odnosi się natomiast do innych sytuacji - możliwości nakładania ograniczeń w skali lokalnej.

Odniesienie w zdaniu pierwszym art. 7 Dyrektywy możliwości wprowadzenia ograniczeń dotyczących ciężaru lub wymiarów pojazdów do "niektórych dróg" należy interpretować jako obowiązek wskazania (określenia) tych dróg. Nie wynika z tego natomiast jakiekolwiek wskazanie co do liczby tych dróg, w szczególności w stosunku do dróg o dopuszczalnym maksymalnym nacisku osi do 11,5 tony.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, polski prawodawca nie naruszył postanowień tej Dyrektywy. Była już mowa o tym, że w polskim w prawie krajowym co do zasady dopuszcza się ruch pojazdów na drogach publicznych o nacisku osi napędowej do 11,5 t. Niższe normy dopuszczalnego nacisku osi mają zaś, w sensie prawnym, charakter wyjątkowy (art. 41 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych). Znajduje to potwierdzenie w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 6 września 2012 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t, które wymienia w sposób wyczerpujący odcinki dróg, na których obowiązują niższe normy dopuszczalnego nacisku osi pojazdów.

Biorąc powyższe pod uwagę i uznając istotę sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł stosownie do art. 200, art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielanej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.).