Uzasadnienie
Pismem z dnia 6 lutego 2014 r. H. sp. z o.o., wniosła skargę o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego prawomocnym postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 grudnia 2013 r. (sygn. akt II GSK 2121/13) o pozostawieniu skargi kasacyjnej bez rozpatrzenia.
Skarżąca powołała się na przesłankę wznowienia postępowania, o której mowa w art. 273 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), bowiem pojawiła się okoliczność faktyczna mogąca mieć wpływ na wynik sprawy, z której to strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu. Wykryto bowiem okoliczność w postaci błędnego ustalenia przez Sąd początku biegu terminu do wniesienia środka zaskarżenia przysługującego od nieprawomocnego wyroku sądu pierwszej instancji.
Spółka H. wyjaśniła, że występowała uprzednio przeciwko W. Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w O. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w O. Postępowanie to zakończyło się wyrokiem z 29 sierpnia 2013 r., na który przysługiwał środek odwoławczy w postaci skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżąca odebrała odpis wyroku z 29 sierpnia 2013 r. wraz z uzasadnieniem w dniu 7 października 2013 r. Następnie zgodnie z treścią art. 30d ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. 2006 r. Nr 84, poz. 712 – dalej: u.z.p.p.r.) w związku z art. 173 § 1 p.p.s.a. skarżąca wniosła skargę kasacyjną, w której zarzuciła wyrokowi z 29 sierpnia 2014 r.:
- 1) naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 2 i art. 32 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r., polegające na akceptacji przez sąd administracyjny pierwszej instancji kryteriów oceny projektów i wniosków o dofinansowanie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego W. i M. na lata 2007-2013, nieuwzględniających zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz powodujących dyskryminację wnioskujących o dofinansowanie w życiu gospodarczym z przyczyn o charakterze pozamerytorycznym nie przewidzianych w obowiązujących w programie procedurach, nie uwzględniającego woli stron stosunku prawnego, a także pominiecie istotnych elementów procedury oceny wniosków;
- 2) naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 106 § 3 w związku z § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 1964 r. Nr 43 poz. 296 ze zm.) przez dowolną ocenę dokumentu prywatnego przedwstępnej umowy pożyczki, zawierającej oświadczenie skarżącego o zapewnieniu pokrycia finansowego na przeprowadzenie inwestycji, co do której został złożony wniosek o dofinansowanie.
Następnie Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 3 grudnia 2013 r. pozostawił skargi kasacyjnej bez rozpatrzenia, przyjmując, że odpis wyroku został doręczony pełnomocnikowi skarżącej w dniu 23 września 2013 r., w związku z czym, skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia środka zaskarżenia.
Ustalenia te skarżąca uznała za błędne, bowiem z otrzymanej przez spółkę H. kopii zwrotnego potwierdzenia odbioru jasno wynikało, że przesyłka zawierająca wyrok z 29 sierpnia 2013 r. wraz z uzasadnieniem doręczona została 7 października 2013 r. i spółka wnosząc skargę kasacyjną zachowała czternastodniowy termin przewidziany w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Wnosząc skargę o wznowienie postępowania skarżąca powołała się na stanowisko zaprezentowane w judykaturze, że potwierdzenie odbioru posiada walor środka dowodowego w przedmiotowej sprawie; widnieje na nim bowiem stempel datownika, wyraźnie wskazującego datę pokwitowania, a także pieczęć wraz z podpisem uprawnionego do odbioru przesyłki.
W związku z tymi okolicznościami skarżąca wniosła o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2013 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 2121/13; o uchylenie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku WSA w O. z 29 sierpnia 2013 r. (sygn. akt: I SA/Ol 387/13), doręczonego w dniu 7 października 2013 r. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w O., a także o zasądzenie na rzecz strony Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Postanowieniem z 3 grudnia 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił skargę kasacyjną wniesioną przez Spółkę bez rozpatrzenia, na podstawie art. 30c ust. 5 pkt 1 w związku z art. 30d ust. 1 i ust. 2 zdanie 2 u.z.p.p.r., przyjmując, że skarga kasacyjna została wniesiona z uchybieniem terminu określonego w art. 30d ust. 1 tej ustawy (wyrok WSA w O. doręczono Spółce 23 września 2013 r., a skarga kasacyjna została nadana 18 października 2013 r.).
W skardze o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego z 6 lutego 2014 r., skarżąca kasacyjnie Spółka wskazała, że w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania, o której stanowi art. 273 § 2 p.p.s.a., albowiem pojawiła się okoliczność faktyczna mogąca mieć wpływ na wynik sprawy, z której to strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu.
Postępowanie przed Sądem I instancji zakończone zostało wyrokiem, na który przysługiwał środek odwoławczy w postaci skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Spółka H. powołała się na zwrotne potwierdzenie odbioru wyroku Sądu pierwszej instancji, z którego wynikało, że wyrok wraz z uzasadnieniem został jej doręczony w 7 października 2013 r., a nie jak wskazano w postanowieniu z 3 grudnia 2013 r. o pozostawieniu skargi kasacyjnej bez rozpatrzenia – w dniu 23 września 2013 r. Przekonuje do takiej oceny potwierdzenie odbioru wyroku dokonane przez pełnomocnika Spółki w dniu 7 października 2013 r. Nadanie zatem skargi kasacyjnej przez Spółkę w dniu 18 października 2013 r., nastąpiło z zachowaniem 14 dniowego terminu na złożenie skargi kasacyjnej, przewidzianego w przepisach o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.
W tym stanie rzeczy należało przyjąć, że Spółka wniosła skargę o wznowienie postępowania, która wyczerpuje przesłankę z art. 271 pkt 2 p.p.s.a., została bowiem pozbawiona możliwości działania w rozumieniu powołanego przepisu. Spełnia ona także wymagania co do terminu jej wniesienia oraz jest sporządzona przez radcę prawnego.
Mając na uwadze, że z akt sprawy wynika, iż skarga kasacyjna została wniesiona w terminie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 282 p.p.s.a. uchylił postanowienie z dnia 3 grudnia 2013 r. i rozpoznał skargę kasacyjną.
Skarga ta nie zasługiwała jednak na uwzględnienie.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).
Przy skorzystaniu w skardze kasacyjnej z podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zakres oceny Sądu jest ograniczony do badania, czy wskazane przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na czym to naruszenie polegało. Natomiast w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sąd kontroluje, czy w trakcie orzekania przed sądem pierwszej instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może więc samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. Dodać należy, iż zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.
Skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia znacząco sformalizowanym. Aby mogła odnieść skutek w postaci jej uwzględnienia niezbędne jest jej sporządzenie w sposób zgodny z regułami ją normującymi, w szczególności podstawy kasacyjne muszą być tak skonstruowane, ażeby była możliwość odniesienia się poprzez ich treść do zaskarżonego orzeczenia.
Przechodząc do złożonego środka zaskarżenia stwierdzić należy, że nie wszystkie z postawionych zarzutów kasacyjnych pozwalały na dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarysowała się linia orzekania, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. wyrok z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025).
W zakresie naruszenia procedury, a konkretnie ustaleń faktycznych co do oceny umowy nazwanej przez stronę umową przedwstępną pożyczki, Spółka wskazała na naruszenie art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c.
Nie jest to trafne ujecie zarzutów, bowiem wskazane przepisy znajdują zastosowanie jedynie w przypadku przeprowadzenia dowodu uzupełniającego przez Sąd. Do takiego celu służy właśnie art. 106 § 3 p.p.s.a., z którego treści jednoznacznie wynika, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z § 5 wynika natomiast, że do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że przepis art. 106 § 5 p.p.s.a. może być naruszony tylko w sytuacji, gdyby w postępowaniu sądowym sąd prowadził uzupełniające postępowanie dowodowe i zaniechał zastosowania odpowiednich przepisów k.p.c. Tylko w takim przypadku p.p.s.a. przewiduje w art. 106 § 5 odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.c. (por. wyrok NSA z 29 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 2155/11, LEX nr 1235583).
Zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a., połączony z odpowiednim przepisem k.p.c., może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej tylko wówczas, kiedy sąd administracyjny pierwszej instancji prowadził postępowanie dowodowe w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz jeżeli strona skarżąca wykazała, że zastosowane przez sąd pierwszej instancji kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 182/11, LEX nr 1219075). Zasadniczo z naruszeniem art. 106 § 5 p.p.s.a. mamy do czynienia w sytuacji, gdy sąd administracyjny przeprowadzał dowody uzupełniające, a dokonując tego – uchybił stosownym przepisom procedury cywilnej. Zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 227-257 k.p.c. – może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wówczas, gdy sąd administracyjny pierwszej instancji prowadził postępowanie dowodowe w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 2311/11, LEX nr 1151706).
WSA nie przeprowadził uzupełniającego dowodu z dokumentu, o którym mowa jest w art. 106 § 3 p.p.s.a. Tym samym nie mógł naruszyć art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji dokonał oceny legalności zaskarżonej informacji w oparciu ogólne zasady oceny skarżonych do sądu aktów administracyjnych. Autor skargi kasacyjnej mógł kwestionować ustalenia faktyczne poprzez wskazanie, na przykład: naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) czy też art. 134 p.p.s.a. Powołanie zatem nieskutecznie jako naruszonych art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 k.p.c., skutkuje tym, że nie podważono stanu faktycznego ustalonego przez organ i zaakceptowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Przyjąć zatem należało, że oceniana w postępowaniu umowa nie stanowiła, jak to stwierdziły organy, umowy przedwstępnej pożyczki.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjął się pogląd, że w przypadku, gdy postawione zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego uznane zostały za nieusprawiedliwione Naczelny Sąd Administracyjny przystąpić może do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, przy czym ocenia je w oparciu o ustalony wcześniej w sprawie stan faktyczny (por. wyrok NSA z 27 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1692/09, LEX nr 746735). Niepodważony stan faktyczny jest w sprawie wiążący i rzutuje na zastosowanie prawa materialnego (por. wyrok NSA z z dnia 25 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 825/08, LEX nr 529901, wyrok NSA z 23 września 2009 r., sygn. akt II GSK 1036/08, LEX nr 596655 oraz wyrok NSA z 23 września 2009 r., sygn. akt II GSK 1036/08, LEX nr 596655).
Odnosząc zatem taki stan faktyczny do powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, a mianowicie: art. 2, art. 32 ust. 2 Konstytucji oraz art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r., nie można też mówić o naruszeniu zasady równości, o jakiej mowa we wskazanych regulacjach.
Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że powoływana przez Spółkę umowa nie stanowi przedwstępnej umowy pożyczki. Wprawdzie można się zgodzić, że termin zawarcia umowy przyrzeczonej został określony poprzez wskazanie momentu wyboru projektu do realizacji. Także można się zgodzić, że istotnym elementem umowy pożyczki nie jest termin jej zwrotu. Niemniej jednak do essentialia negotii, czyli istotnych postanowień umowy pożyczki, które winny być ujęte w umowie przedwstępnej pożyczki należą: wskazanie ilości pieniędzy, jeśli są to środki finansowe, zobowiązanie pożyczkodawcy do przeniesienia własności tych pieniędzy na pożyczkobiorcę oraz zobowiązanie się pożyczkobiorcy do zwrotu takiej samej ilości pieniędzy pożyczkodawcy. Tego ostatniego warunku przedstawiona umowa nie spełnia.
Tym samym nie można mówić w okolicznościach faktycznych sprawy o przedwstępnej umowie pożyczki. Naczelny Sąd Administracyjny w swym orzecznictwie prezentował już tego rodzaju pogląd. W wyroku z 5 czerwca 1996 r., skonstatował, że do istotnych elementów umowy pożyczki (art. 720 k.c.), należą przedmiot umowy pożyczki (pieniądze), zobowiązanie pożyczkodawcy do przeniesienia własności tych pieniędzy na rzecz pożyczkobiorcy oraz zobowiązanie pożyczkobiorcy do zwrotu tej samej ilości pieniędzy na rzecz pożyczkodawcy (por. wyrok NSA z 5 czerwca 1996 r., sygn. akt III SA 594/95).
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.