Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. postanowieniem z dnia 17 lipca 2015 r. o sygn. akt I SA/Kr 154/15, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a. odrzucił skargę U. w K. (dalej: U.) na pisma Zarządu Województwa M. z dnia [...] października 2014 r. oraz z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia korekty finansowej, a na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zwrócił stronie skarżącej uiszczony wpis od skargi.
Za podstawę rozstrzygnięcia Sąd przyjął następujące ustalenia:
pismem z dnia [...] października 2014 r. Urząd Marszałkowski Województwa M. poinformował U. o wynikach kontroli realizacji projektu pn. "[...]", dofinansowanego ze środków M. Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 na podstawie umowy z dnia [...] lutego 2010 r. Do pisma załączono informację pokontrolną z tej samej daty. Wynika z niej, że z powodu nieprawidłowości w udzielaniu zamówień publicznych na U. nałożono dwie korekty finansowe – w wysokości 12,5% dla wydatków kwalifikowanych objętych umową z dnia [...].05.2011 r. i w wysokości 5% dla wydatków kwalifikowanych objętych umową z dnia [...].08.2013 r.
W odpowiedzi na zastrzeżenia U., pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. zastępca Dyrektora Departamentu Funduszy Europejskich poinformował Beneficjenta o nieuwzględnieniu zastrzeżeń. Do pisma załączono drugą informację pokontrolną z dnia [...] listopada 2014 r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. U., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o stwierdzenie nieważności aktu Zarządu Województwa M. w przedmiocie nałożenia korekty finansowej z dnia [...].10.2014 r., zmienionego pismem z dnia [...].12.2014 r. U. stwierdził, że informacja o nałożeniu korekty finansowej jest decyzją administracyjną i w tym zakresie nie zgodził się z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2014 r. o sygn. akt II GPS 2/14 (publik. ONSAiWSA z 2015 r. nr 2, poz. 17), zaskarżając korekty nałożone decyzjami obu instancji, a przy uznaniu, że korekta nie jest decyzją, zaskarżył korektę jako inny akt dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa M. zaznaczył, że skarga nie została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, a zatem powinna być odrzucona lub oddalona jako niezasadna.
Odrzucając skargę, Sąd zgodził się ze wskazaną wyżej uchwałą z dnia 27 października 2014 r., w której skład siedmiu sędziów NSA stwierdził, że: "Ustalenie i nałożenie korekty finansowej, o których mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity: Dz. U. 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.), nie wymaga wydania decyzji administracyjnej." i podkreślił za sądem kasacyjnym, że "(...) ustalenie i nałożenie korekty finansowej przez instytucję zarządzającą (pośredniczącą lub wdrażającą) jest jedynie etapem dochodzenia zwrotu kwoty ustalonej korektą, poprzedzającym postępowanie administracyjne w tej sprawie, wszczęte na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p. W postępowaniu administracyjnym o zwrot należności nieprawidłowo pobranych ustalenia dotyczące korekty podjęte w toku postępowania kontrolnego nie wiążą organu orzekającego o zwrocie.
Stanowią element stanu faktycznego tej sprawy. W konsekwencji korekta podlega również kontroli sądu rozpatrującego skargę na decyzję zobowiązującą do zwrotu, w ramach oceny ustaleń faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia o zwrocie.".
Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że zaskarżone przez U. pisma organu o nałożeniu korekty finansowej w rozumieniu art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. nie są innymi aktami administracyjnymi w myśl art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zdaniem Sądu należy je traktować jak wezwanie do zwrotu środków, o którym mowa w art. 207 ust. 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.). Wezwanie to poprzedza wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu środków i nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Dotyczy to przede wszystkim informacji pokontrolnej.
Sąd ocenił, że tym bardziej nie można przypisywać znaczenia prawnego pismom, które towarzyszyły przesłanym informacjom pokontrolnym, bo są to typowe pisma przewodnie informujące o przesłaniu egzemplarzy informacji pokontrolnej i przedstawiające sytuację prawną skarżącego. Pisma takie sporządza się wtedy, gdy istnieje konieczność uzupełnienia treści przesyłanych wraz z nimi dokumentów. Mają one charakter techniczny i nie stanowią aktów ani czynności z zakresu administracji publicznej, podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
W skardze kasacyjnej U. domagał się uchylenia postanowienia Sądu z dnia 17 lipca 2015 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 3 w zw. z art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a. polegające na odrzuceniu skargi, która powinna podlegać rozpoznaniu;
- 2. art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. w zw. z art. 2 pkt 7 oraz art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności (...) [Dz. U. UE z dnia 31 lipca 2006 r. L 210, s. 25 ze zm.] polegające na błędnym przyjęciu, że pismo ustalające i nakładające wysokość korekty finansowej, o której mowa w art. 98 cyt. rozporządzenia nie jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.;
- 3. art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. w zw. z art. 2 pkt 7 oraz art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006 polegające na zamknięciu drogi do sądu w sprawie należącej do zakresu administracji publicznej;
- 4. art. 269 § 1 p.p.s.a. polegające na błędnym przyjęciu, że Sąd związany był uchwałą NSA z dnia 27 października 2014 r. o sygn. akt II GPS 2/14.
Zarząd Województwa M. skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną i wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna jest bezzasadna i podlega oddaleniu, bo postanowienie Sądu z dnia 17 lipca 2015 r. mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Charakter i treść zarzutów z pkt 1-3 skargi kasacyjnej uzasadnia łączne odniesienie się do nich z uwagi na występujący w tej sprawie problem prawny, który sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy informacja pokontrolna organu (instytucji zarządzającej), ustalająca i nakładająca korektę finansową w rozumieniu przepisu art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. stanowi inny, jak twierdzi skarżący kasacyjnie, akt dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w myśl art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podlegający kontroli sądu administracyjnego?
Na tak postawione pytanie Sąd prawidłowo udzielił odpowiedzi przeczącej.
Sąd prawidłowo odwołał się do cyt. uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 27 października 2014 r. (II GPS 2/14), w której sąd kasacyjny jednoznacznie przesądził, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej, o których mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r., nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. Zdaniem NSA brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do przyjęcia, że skoro korekta nie jest nakładana decyzją administracyjną, to jednak spełnia kryteria innego aktu administracyjnego, dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Nie powtarzając uzasadnienia zawartego w powołanej uchwale należy wskazać, że korekta finansowa jest elementem stanu faktycznego sprawy dotyczącej zwrotu środków, prowadzonej na podstawie właściwych przepisów ustawy o finansach publicznych, a zasadność jej nałożenia może być poddana kontroli sądu administracyjnego, który będzie rozpoznawał ewentualną skargę na decyzję zwrotową. Jeżeli zatem korekta wpisuje się w stan faktyczny sprawy to nie może stanowić jednocześnie, jak to widzi skarżący kasacyjnie, indywidualnego aktu administracyjnego będącego emanacją jednostronnego i władczego działania organu administracji publicznej wobec danego podmiotu prawa, przyznającego temu podmiotowi uprawnienie lub nakładającego na niego obowiązek.
Wyjaśnienia też wymaga, że wydanie wyniku kontroli może wyjątkowo stanowić zaskarżalną czynność z zakresu administracji publicznej, jednak tylko w przypadku gdy czynność taka pozostaje w związku ze sferą praw i obowiązków kontrolowanego, w szczególności gdy przepis prawa nakłada na kontrolowanego obowiązek podjęcia określonych działań (obszernie wypowiedział się w tej materii NSA w uchwale siedmiu sędziów z dnia 7 grudnia 1998 r. o sygn. akt FPS 18/98, publik. ONSA z 1999 r. nr 2, poz. 43). Rozważania na temat dopuszczalności zaskarżenia tego rodzaju czynności znajdują się w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 4 grudnia 2000 r. o sygn. akt FPS 13/00 (publik. ONSA z 2001 r. nr 2, poz. 58), która dotyczyła wprawdzie wyniku kontroli na gruncie art. 24 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz. U. Nr 100, poz. 442 ze zm.) i kwestii jego zaskarżalności na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, jednak rozważania w niej zawarte można także odnieść do problematyki niniejszej sprawy.
W uchwale tej stwierdzono, że "wynik kontroli, który – nie wykraczając poza granice ukształtowane przepisami art. 24 ust. 2 pkt 2 ustawy o kontroli skarbowej – wskazuje wyłącznie określone uchybienia oraz dokonuje ustaleń faktycznych, a tym samym nie dotyczy przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia bądź obowiązku wynikających z przepisów prawa, nie podlega zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego". Zgodzić należy się z zawartą w uzasadnieniu uchwały refleksją, że co do zasady, wynik kontroli zawiera tylko ustalenia, które same w sobie nie kreują nowej sytuacji prawnej w ten sposób, że nie są sprzężone z dyspozycjami dotyczącymi sfery praw i obowiązków kontrolowanego. Adresat takiego wyniku może bronić swojego interesu w innym postępowaniu, w którym zawarte w wyniku kontroli ustalenia mogłyby zostać wykorzystane; rozstrzygnięcie wydane w następstwie takiego postępowania podlega – na ogólnych zasadach – kontroli sądowoadministracyjnej, po wyczerpaniu administracyjnego toku instancji.
Tym samym prawo jednostki do sądu, określone w art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisach ratyfikowanych przez Polskę aktów prawa międzynarodowego nie doznaje żadnego uszczerbku.
W związku z powyższym uznać należy, że wynik kontroli – w niniejszej sprawie jest to informacja pokontrolna, zawierająca wyniki kontroli realizacji projektu, w której ustalono i nałożono na skarżący kasacyjnie U. korektę finansową w rozumieniu art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. – nie podlega kontroli sądu administracyjnego, bowiem nie można przyjąć, że informacja ta stanowi inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
WSA w K. zasadnie zatem odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uznając, że sprawa nie należy do jego właściwości. Ten przepis WSA powołał w uzasadnieniu kontrolowanego postanowienia, niemniej jednak jako podstawę prawną odrzucenia skargi z omówionych wyżej powodów nieprawidłowo podał art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne), co jednak pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.
Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w pkt 4 skargi kasacyjnej należy ocenić go jako chybiony i dowodzący nieznajomości procesowej instytucji podejmowania uchwał przez Naczelny Sąd Administracyjny. Uchwała NSA z dnia 27 października 2014 r. o sygn. akt II GPS 2/14, do której odwołał się Sąd I instancji podjęta została w konkretnej sprawie, w wyniku powziętej przez skład orzekający NSA wątpliwości, wyrażającej się w pytaniu, czy ustalenie i nałożenie korekty finansowej, o czym mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r., wymaga decyzji administracyjnej. Negatywna odpowiedź na postawione pytanie, jakiej udzielił NSA w powołanej uchwale, ma charakter bezpośrednio wiążący w konkretnej sprawie, natomiast w pozostałych sprawach, w których występuje rozstrzygnięty uchwałą problem prawny, dokonywana przez sąd interpretacja musi uwzględniać pogląd uchwałą wprowadzony. Oznacza to, że w innych sprawach sądowi nie wolno przyjąć innej, niż dokonana uchwałą, wykładni przepisów, a odmienne, niż zajęte w uchwale stanowisko wymaga wykorzystania trybu określonego w art. 269 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji zgadzając się z rozstrzygnięciem zagadnienia prawnego w powyższej uchwale i nie stawiając kolejnego pytania na podstawie art. 269 § 1 p.p.s.a. nie mógł zatem, jak twierdzi składający skargę kasacyjną, naruszyć tego przepisu.
Już tylko na marginesie NSA musi dostrzec, że wniesiona przez U. skarga nie została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art. 52 § 3 p.p.s.a., na co słusznie zwrócił uwagę organ w odpowiedzi na skargę, a co stanowi wystarczającą podstawę dla odrzucenia skargi. Jednakże merytoryczne zbadanie tej kwestii, z racji związania NSA granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) nie było możliwe na obecnym etapie sprawy.
Z wymienionych powodów oraz na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. NSA nie uwzględnił wniosku pełnomocnika organu zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną o zasądzenie kosztów postępowania, bo przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (v.: uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. o sygn. akt I OPS 4/07, publik. ONSAiWSA z 2008 r. nr 2, poz. 23).