Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3562/15

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy ze skarg Z. G. i J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lutego 2015 roku w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku dotyczącego likwidacji studni - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2014 roku oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżących Z. G. i J. G. kwoty po 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

Starosta [...] wszczął na wniosek Z. G. z dnia 2.07.2014 r. postępowanie sprawie likwidacji otworu geologicznego - studni zlokalizowanej na działce nr 258 (w miejscowości [...]). W aktach administracyjnych brak przedmiotowego wniosku, choć figuruje on w wykazie dokumentów.

W kolejnym piśmie z dnia 22.09.2014r. skarżący wskazał, że swoje żądanie przedstawił w związku z decyzją Wojewody [...] [...], która uprawnia właścicieli do poboru wody ze studni na działce 256 oraz zmianami parametrów studni zawartych w projekcie [...] z projektowanej głębokości na wykonane 33m. Wyjaśnił, że swoje żądanie przedstawił w związku z "decyzją S.K.O. [...]", tj. decyzją z dnia [...] listopada 2013r. orzekającą o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...].05.2006r. znak [...] w sprawie zatwierdzenia projektu prac geologicznych dla ujęcia wód podziemnych na działce nr 258 w miejscowości [...], gmina [...].

Skarżący powołał się na udokumentowany fakt obniżenia lustra wody w studni Z. G. o 4 m. na skutek wydania pozwolenia wodno – prawnego A. M. i eksploatacji studni zlokalizowanej na działce nr 258 przez 5 lat.

W toku postępowania obecni właściciele działki nr 258, tj. D. J. i M. Z. oświadczyły w piśmie z dnia 18.08.2014r., że nie wyrażają zgody na likwidację otworu i wykonywanie jakichkolwiek prac na terenie będącym ich własnością.

Skarżący złożył do akt decyzję Wojewody [...] z dnia [...].05.1993 r. znak [...] w sprawie rejestracji programu badań geologicznych na wykonanie ujęcia wód podziemnych z utworów czwartorzędowych w m. [...] na terenie gospodarstwa Pana W. M. określającej zakres projektowanych prac obejmujących wykonanie jednego otworu rozpoznawczo-eksploatacyjnego do głębokości 24m.

Po zapoznaniu się z wnioskiem Z. G. oraz jego uzupełnieniem, organ uznał, że treść żądania strony dotyczy podjęcia działań przez Starostę [...] mających na celu fizyczną likwidację studni znajdującej się na działce nr 258 w miejscowości [...].

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Starosta [...], na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: k.p.a.), umorzył postępowanie z wniosku skarżącego o likwidację studni na działce nr 258 w miejscowości [...].

W uzasadnieniu organ obszernie opisał przebieg postępowania i zgromadzone w sprawie dokumenty, w tym decyzje wydane w sprawach powiązanych przedmiotowo

W ocenie Starosty [...], aktualnie studnia zlokalizowana na działce nr 258 (otwór nr 1) nie może być eksploatowana z uwagi na to, że w obrocie prawnym nie znajduje się żadna decyzja pozwolenie wodno-prawne uprawniająca do użytkowana tej studni. Obecni właściciele działek nie występowali o wydanie takiego pozwolenia. W tej sytuacji nie może ona oddziaływać na sąsiadujące grunty. Także skarżący nie występował o wydanie pozwolenia wodno-prawnego uprawniającego do eksploatacji swojej studni zlokalizowanej na działce nr 256 (otwór nr 1a). Organ podkreślił, że obecność i eksploatacja studni na działce nr 258 nie stanowiła o odebraniu Z. G. przysługujących mu praw w zakresie ubiegania się o uzgodnienie jej eksploatacji. Zainteresowany w każdym czasie mógł wystąpić o wydanie stosownego pozwolenia wodno-prawnego na pobór wód na potrzeby działalności rolniczej, bądź gospodarczej. Uprawnienie to umożliwiałoby skarżącemu korzystanie z zaopatrzenia w wodę ze swojej studni.

Organ wyjaśnił też, że projekt likwidacji studni, będący rzeczowo projektem robót geologicznych, jest opracowaniem składanym wraz z wnioskiem o zatwierdzenie go przez organ geologiczny w trybie art. 80 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z dnia 5 sierpnia 2011 r. ze. zm.) celem dokonania uzgodnień przez dokonaniem robót likwidacyjnych. W sytuacji oddalenia wniosku o likwidację przedmiotowej studni brak jest przesłanek do podjęcia działań przez tut. organ, mających na celu opracowanie takiego projektu i jego uzgodnienie.

W zasadniczej kwestii żądania likwidacji studni organ I instancji podkreślił, że obecni właściciele działki nr 258, D. J. i M. Z., oświadczyły w piśmie z dnia 18.08.2014 r., że nie wyrażają zgody na likwidację otworu i wykonywanie jakichkolwiek prac na terenie będącym ich własnością, w skład którego wchodzi przedmiotowa studnia, jako trwały element majątku. Wobec powyższego organ uznał, że nie dołączają się do wniosku o jej likwidację. Skarżący, nie posiadając tytułu do działki nr 258, nie może żądać usunięcia nakładów poniesionych przez inną osobę na cudzym gruncie, podczas gdy właściciele gruntu nie wyrażają na to zgody. Ponadto skarżący nie ma w chwili obecnej interesu prawnego żeby żądać fizycznej likwidacji studni, ponieważ jej obecność nie ma wpływu na stosunki wodne na jego gruncie.

Organ wyjaśnił, że skarżący nie może także wnioskować jako strona o uzgodnienie likwidacji studni będącej czynnością polegającą na wykonaniu na cudzym gruncie robót geologicznych w trybie art. 80 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze z uwagi na to, że art.80 ust.3 tej ustawy przewiduje, iż stronami postępowania o zatwierdzenie projektu robót geologicznych są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości gruntowych, w granicach których mają być wykonywane roboty geologiczne.

Odwołania od decyzji złożyli J. G. i Z. G. Podtrzymali swoje żądanie likwidacji studni usytuowanej na działce nr 258.

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w związku z art. 105 § 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że w sprawie, której dotyczył wniosek Z. G. o likwidację studni na działce nr 258 należącej do D. J. i M. Z., które w piśmie z dnia 18 sierpnia 2014 r. wyraźnie oświadczyły, iż nie wyrażają zgody na likwidację otworu i wykonywanie jakichkolwiek prac na terenie będącym ich własnością - jedynym możliwym rozstrzygnięciem było umorzenie postępowania. Zdaniem Kolegium, skoro w toku postępowania nie stwierdzono, by istniały podstawy do nałożenia na D. J. i M. Z. nakazu likwidacji studni zlokalizowanej na działce nr 258 w miejscowości [...] to prowadzone postępowanie należało umorzyć. Działka nr 258 jest własnością D. J. i M. Z., które nie wyraziły zgody na usunięcie ww. studni i wejście na teren ich nieruchomości, tym samym brak było podstaw do nałożenia na strony postępowania obowiązku w drodze decyzji. Fakt ten powinien zdeterminować stanowisko o bezprzedmiotowości postępowania i o zastosowaniu art. 105 § 1 k.p.a., a zatem organ l instancji prawidłowo przyjął, że wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości zatem postępowanie należało umorzyć.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że ustalenie istnienia bezprzedmiotowości postępowania stwarza obowiązek zakończenia postępowania w danej instancji przez jego umorzenie, ponieważ nie będzie podstaw do rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty. Dalsze prowadzenie postępowania w takim przypadku stanowiłoby o jego wadliwości, mającej wpływ na wynik sprawy.

Skargi na tę decyzję wnieśli J. G. i Z. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi połączył sprawy w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Zarządzeniem z dnia 10 sierpnia 2015 r. zobowiązano Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi do nadesłania pełnych akt administracyjnych dotyczących skarg J. G. i Z. G. na decyzję SKO z dnia [...] lutego 2015 r., zaznaczając, że załączone akta nie zawierają wniosku skarżącego z dnia 2 lipca 2014 r. oraz pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] grudnia 2006r. nr [...], uprawniającej dzierżawcę działki nr 258 A. M. do wykonania ujęcia wód podziemnych i ich poboru na potrzeby gospodarstwa rolnego, tj. od grudnia 2006 r. do kwietnia 2011 r. Ponadto zobowiązano organ do wyjaśnienia, czego dotyczy prowadzone przez Starostę [...] postępowanie oznaczone sygn. [...] i ewentualnie nadesłania tych akt.

W dniu 18 sierpnia 2015 r. do Sądu wpłynęły dwie teczki zawierające akta Samorządowego Kolegium Odwoławczego, oraz akta sprawy [...] wraz z pismem Starosty [...] z dnia 11 sierpnia 2015 r., w którym wskazano, że Starostwo nie jest w posiadaniu wniosku skarżącego z dnia 2 lipca 2014 r. o likwidację studni zlokalizowanej na działce nr 258 w miejscowości [...]. Organ wyjaśnił ponadto, że pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] grudnia 2006 r. uprawniające dzierżawcę działki nr 258 A. M. do wykonania ujęcia wód podziemnych i ich poboru na potrzeby gospodarstwa rolnego zostało przekazane Dyrektorowi Regionalnemu Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie w dniu 4 grudnia 2014 r. wraz z aktami sprawy w związku z wnioskiem Z. G. o "uznanie decyzji za bezprawną" i dotychczas nie zostały zwrócone do organu I instancji. Organ wskazał, że sprawa oznaczona sygn. [...] dotyczy wniosku Z. G. z dnia 9 lipca 2014 r. zawierającego żądanie przekazania do SKO w Łodzi dokumentów dotyczących studni będącej własnością Z. G. wydanych przez Wojewodę [...]. Akta sprawy przekazano do SKO w Łodzi w związku ze sprawą [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi opisanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2014 roku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Sąd I instancji wskazał, że skarżący Z. G. i J. G. są od 4 grudnia 2003 r. właścicielami działek oznaczonych nr 256 i 408.

Działka nr 257 i 410 jest od 27 lutego 2008 r. własnością P. M. Działka nr 258 od 26 stycznia 2011r. jest własnością D. J. i M. Z.. Wcześniej właścicielami działki byli M. S. i K. S. W dniu 12 maja 2006 r. dzierżawca działki nr 258 A. M. (umowa dzierżawy zawarta była z M. S.) złożył wniosek w sprawie zatwierdzenia projektu prac geologicznych dla ujęcia wód podziemnych na działce nr 258 (otwór studzienny 1). Chodziło o jedno dwuotworowe ujęcie wody. Drugi otwór studzienny (1a) znajdował się, jak określono błędnie w dokumentacji hydrogeologicznej, na działce nr 257 stanowiącej własność P. M., a faktycznie znajdował się on i znajduje na działce nr 256 będącej własnością skarżących. W dokumentacji omyłka ta została sprostowana od czerwca 2010 r.

W dniu [...] maja 2006 r. Starosta [...] wydał decyzję zatwierdzającą projekt prac geologicznych na działce nr 258. Dokumentacja hydrogeologiczna sporządzona została we wrześniu 2006r, a 12.10. 2006 r. Starosta zawiadomił o przyjęciu tej dokumentacji bez uwag. Prawomocnym wyrokiem z dnia 20.06.2013 r. wydanym w sprawie III SA/Łd299/13 ze skargi Z. G. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu prac geologicznych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględniając skargę stwierdził, że organ odmawiając skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu prac geologicznych dla ujęcia wód podziemnych z utworów czwartorzędowych zlokalizowanych na terenie gospodarstwa rolnego w miejscowości [...] - działka nr 258 – dopuścił się obrazy art. 28 k.p.a.

Następnie SKO w Łodzi decyzją z dnia [...].11.2013 r. stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...] maja 2006 r. w sprawie zatwierdzenia projektu prac geologicznych na działce nr 258, ale z tego powodu, że nieważna była umowa dzierżawy jaką dysponował A. M., a więc decyzja nie została skierowana do strony. [...] stycznia 2014r. SKO utrzymało w mocy swoją decyzję, a WSA w Łodzi prawomocnym wyrokiem z dnia 11 czerwca 2014r. w sprawie III SA/Łd 309/14 oddalił skargę na tę decyzję.

Starosta [...] zatwierdził ponadto projekty prac geologicznych na wykonanie otworu wiertniczego w celu ujęcia wód na wniosek P. M. na działce nr 410 i na wniosek małż.G. ostatecznie na działce nr 256.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że organ powołuje się na fakt, iż aktualni właściciele studni znajdującej się na działce 258 nie posiadają pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z tej studni, podobnie jak nie posiadają takiego pozwolenia małż. G. w odniesieniu do otworu studziennego 1a. Brak jednak na ten temat w aktach sprawy jakichkolwiek dokumentów poza złożoną przez skarżącego decyzją Wojewody [...] z dnia [...].05.1993 r. [...] rejestrującą program badań geologicznych na wykonania ujęcia wód podziemnych z utworów czwartorzędowych w miejscowości [...] nr [...] na terenie gospodarstwa W. M. Odwołując się do art. 61 § 1 k.p.a., Sąd I instancji wskazał, że wszczęcie postępowania na wniosek może nastąpić jedynie z woli podmiotu, mającego legitymację strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Ocena, czy z żądaniem wystąpiła strona wymaga analizy treści wniosku i zestawienia jej z określonym stanem faktycznym występującym w sprawie.

Sąd I instancji podkreślił, że o tym jaka jest treść żądania decyduje osoba, która występuje z żądaniem a nie organ, do którego żądanie zostało skierowane. To, czy organ prawidłowo wyjaśnił wolę strony i rozstrzygnął o całości jej żądania jest przedmiotem kontroli sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że w rozpoznawanej sprawie brak wniosku wszczynającego postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem zaskarżonej decyzji uniemożliwia dokonanie tej kontroli w pełnym zakresie.

Zdaniem Sądu I instancji nie można również, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału, jednoznacznie przesądzić kwestii posiadania lub nie posiadania przez skarżących interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania w sprawie likwidacji studni.

Odwołując się do treści art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. 2012, poz. 145 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że podstawa prawna rozstrzygania o żądaniu likwidacji studni w postępowaniu administracyjnym uregulowana została w tej ustawie.

Ocena interesu prawnego osoby występującej z takim żądaniem do organu i następnie ocena spełnienia przesłanek wskazanych w tym przepisie wymaga ustalenia m.in., która studnia posiada pozwolenie wodnoprawne i jakiej treści, a tych dokumentów nie ma w aktach sprawy, choć organ się na nie powołuje. Zdaniem Sądu I instancji należy też ocenić treść i skutki prawne decyzji Wojewody [...], na którą powołuje się skarżący.

Zdaniem Sądu I instancji ocena, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe jest co najmniej przedwczesna. Organy nie ustaliły prawidłowo stanu faktycznego sprawy, zatem nie było podstaw do wydania, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., decyzji umarzającej postępowanie. W tej sytuacji uznać należało, że zaskarżone decyzje I i II instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7,art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przypomniał ogólne zasady postępowania określone w art. 6-16 k.p.a. oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a

Zdaniem Sądu I instancji, organ dokonujący ustaleń faktycznych w sprawie, które miały stanowić podstawę do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia nie przeprowadził w sposób prawidłowy postępowania, nie ustalił w sposób należyty stanu faktycznego i nie uzasadnił w sposób przekonujący swojej oceny, a organ odwoławczy te naruszenia zaakceptował.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że przede wszystkim nie może ocenić czy organy prawidłowo ustaliły to, czego żądał skarżący we wniosku z dnia 2 lipca 2014 r. bowiem nadesłane akta administracyjne nie zawierają wniosku skarżącego z dnia 2 lipca 2014 r. W tej sytuacji, nie wiadomo czy w prawidłowym przedmiocie toczyło się niniejsze postępowanie. Jednocześnie Sąd I instancji zauważył, że zarządzeniem z dnia 10 sierpnia 2015 r. zwrócił się do organu odwoławczego o nadesłanie pełnych akt administracyjnych sprawy, w którym zaznaczono, że dostarczone akta nie zawierają wniosku skarżącego z dnia 2 lipca 2014 r., pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] grudnia 2006r. nr [...], uprawniającej dzierżawcę działki nr 258 A. M. do wykonania ujęcia wód podziemnych i ich poboru na potrzeby gospodarstwa rolnego, tj. od grudnia 2006 r. do kwietnia 2011 r. Ponadto zobowiązano organ do wyjaśnienia, czego dotyczy prowadzone przez Starostę [...] postępowanie oznaczone sygn. [...] i ewentualnie nadesłania tych akt.

Sąd I instancji wskazał, że nadesłane w dniu 18 sierpnia 2015 r. akta nie zawierają wskazanych dokumentów. Jednocześnie z pisma Starosty [...] z dnia 11 sierpnia 2015 r. (oznaczonego sygn. [...]) wynika, że organ I instancji nie jest w posiadaniu wniosku skarżącego o likwidację przedmiotowej studni.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uznać zatem należy, że organy I i II instancji rozpoznały sprawę bez wniosku skarżącego wszczynającego przedmiotowe postępowanie (z treści pisma skarżącego skierowanego do SKO w Łodzi 21 stycznia 2015 r. wynika, że mógł być jeszcze wcześniejszy wniosek z dnia 11 lutego 2014r.).

Sąd I instancji wskazał, że analizując akta sprawy nie można jednoznacznie ustalić, czy wniosek skarżącego powinien zostać rozpoznany w trybie art. 80 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2014 r. poz. 613 t.j. ze zm.), czyli jako wniosek o uzgodnienie likwidacji studni, czy wniosek ten można było rozpoznać w trybie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 t.j. ze zm.), czyli jako wniosek o przywrócenie stosunków wodnoprawnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że Z. G. i J. G. są właścicielami działki nr 256, na której znajduje się otwór nr 1a, natomiast działka nr 258, na której usytuowany jest otwór nr 1 należy obecnie do D. J. i M. Z. (wcześniej dzierżawcą działki był A. M.). W aktach administracyjnych nie ma wypisów z rejestru gruntów, które pozwoliłyby prześledzić jak zmieniały się stosunki właścicielskie w zakresie tych dwóch działek. Organ I instancji w swojej decyzji powołuje się na pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] grudnia 2006r. nr [...] uprawniające dzierżawcę działki nr 258 A. M. do wykonania ujęcia wód podziemnych i ich poboru na potrzeby gospodarstwa rolnego, tj. od grudnia 2006 r. do kwietnia 2011 r. Do akt nie załączono teczki dotyczącej postępowania o udzielenie tego pozwolenia, jak i samego pozwolenia z [...] grudnia 2006 r. Ponadto organ I instancji w swojej decyzji wskazał, że Z. G. po zmianie w dniu [...] czerwca 2011 r. decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] "wykonał planowaną studnię i uzyskał stosowne pozwolenie na jej eksploatację".

Sąd I instancji podkreślił, że załączone do sprawy akta również nie zawierają dokumentów świadczących o tym postępowaniu. Zdaniem Sądu organy nie ustaliły również czy obecni właściciele działek nr 256 i 258, a zatem skarżący i D. J. i M. Z., dysponują aktualnymi pozwoleniami wodnoprawnymi na pobór wody z położonych na ich działkach otworów studziennych. Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zauważył, że rozpoznając wniosek skarżącego organy nie wzięły również pod uwagę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 czerwca 2013 r. sygn. III SA/Łd 299/13, w którym Sąd uznał, że skoro w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu prac geologicznych na wykonanie otworu studziennego na działce 256 uznawano, iż prace związane z wykonaniem projektu będą oddziaływały na lustro wody w otworze studziennym nr 1 na działce 258, to zupełnie nielogicznym jest stanowisko, iż w przypadku projektu prac geologicznych dotyczących otworu studziennego nr 1, poza obszarem oddziaływania tego projektu znajdzie się otwór nr 1a na działce 256, stanowiącej współwłasność skarżącego.

W ocenie Sądu I instancji, niewątpliwie nieruchomość skarżącego, na której zlokalizowany jest otwór studzienny nr 1a, pozostaje w zasięgu wpływów prac geologicznych dotyczących otworu studziennego nr 1, gdyż jak wynika z dokumentacji hydrologicznej, oba te otwory stanowią dwuotworowe ujęcie wody podziemnej z utworów czwartorzędowych. Fakt, iż nieruchomość o numerze ewid. 256 nie sąsiaduje bezpośrednio z nieruchomością nr 258 nie musi w tej sytuacji mieć istotnego znaczenia. Sąd I instancji wskazał także, że organ nie uzupełnił materiału dowodowego o dokumenty zgromadzone w postępowaniu zakończonym wydaniem przez Wojewodę [...] decyzji w dniu [...] maja 1993 r. nr [...], tak jak wnioskował o to skarżący. Organ I instancji załączył do akt jedynie kserokopię tej decyzji. Jak wynika z jej treści organ zarejestrował program badań na wykonanie ujęcia wód podziemnych z utworów czwartorzędowych w miejscowości [...], gm. [...] na terenie gospodarstwa W. M. W decyzji I instancji Starosta [...] zawarł stwierdzenie, że " na podstawie wskazanego w ww. decyzji adresu umiejscowienia studni domniemywać można, że chodzi tu o studnię oznaczoną jako 1a, znajdującą się na działce 256 w m. [...], będącą aktualnie własnością Z. G.".

W ocenie Sądu I instancji stwierdzenie to zawiera jedynie przypuszczenia organu co do faktów. To zaś nie jest równoznaczne z ustaleniem faktów, który to obowiązek spoczywa na organie, zgodnie z brzmieniem przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Organ nie ocenił też skutków tej decyzji na przedmiotowe postępowanie.

Ostatecznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że brak w aktach sprawy żądanych dokumentów uniemożliwia sformułowanie oceny, co do prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych i prawidłowości zastosowania norm prawa materialnego. Zrazem stanowi przejaw naruszenia przepisów postępowania przez organy, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Brak w aktach sprawy dokumentów, których treść organy brały pod uwagę przy ocenie zasadności wniosku strony oraz samego wniosku wszczynającego postępowanie powoduje, że został złamany obowiązek prawidłowego wykazania podstaw faktycznych uzasadniających odmowę uwzględnienia żądania strony i umorzenia postępowania, a tym samym powoduje, że zaskarżona decyzja uchyla się spod kontroli Sądu.

Sąd I instancji wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organy powinny wziąć pod uwagę ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu, uzupełnić materiał dowodowy o wniosek skarżącego z dnia 2 lipca 2014 r., jak również wskazywane przez skarżących, jak i Sąd dokumenty zgromadzone w toku postępowań toczących się w związku powstaniem przedmiotowych otworów studziennych. Następnie, organ będzie zobowiązany do tego, aby zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. ustalić stan faktyczny sprawy, które to ustalenia winny znaleźć odzwierciedlenie w poprawnie sporządzonym uzasadnieniu decyzji. Dopiero bowiem wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, umożliwi prawidłową ocenę co do przyznania skarżącym przymiotu strony i zasadności wniosku, inicjującego postępowanie.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. I. naruszenie prawa materialnego to jest:
2. a) art. 1 ustawy z dnia 25 1ipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 roku poz. 1647 z późniejszymi zmianami, dalej: p.u.s.a.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, niepełnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego;
3. b) art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art.29 ust.3 ustawy z dnia 18 1ipca 2001 roku Prawo wodne przez rażąco błędną wykładnię i przyjęcie, że norma ta ma zastosowanie w przypadku żądania likwidacji nieużytkowanej studni, gdy tak określone żądanie uzasadnia umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego.
4. II. naruszenie przepisów postępowania, to jest:
5. a) art. 145 § 1 pkt 1 1it. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 10, art. 28, art. 77§ 1, art. 75 § 1, art. 78, art. 79, art. 83, art.86, art. 80, art. 107 § 3, art. 61 § 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej i decyzji ją poprzedzającej, bowiem:

prawidłowo wszczęto postępowanie administracyjne na żądanie p. Z. G., prawidłowo oceniono Jego żądanie, które jest jasno i wyraźnie określone, jako "likwidacja studni na działce nr 258", prawidłowo oceniono zebrany materiał dowodowy z uwzględnieniem uprzednio wydanych rozstrzygnięć mając na uwadze żądanie strony skarżącej, nie zachodzi konieczność uzupełniania materiału dowodowego w tym o inne dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych czy o oględziny, prawidłowo stwierdzono, że w tym przypadku nie może zapaść inne rozstrzygnięcie niż zapadło, ma miejsce brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik postępowania;

1. b) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny prawnej niespójnej w zakresie własnych rozważań, schematyzm uzasadnienia, brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak wskazań, co do dalszego postępowania, które to sprowadzają się do ogólników, brak odniesienia do zarzutów strony skarżącej;
2. c) art. 153 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, iż ocena prawna i wskazania zawarte w wyroku sądu administracyjnego dotyczącym innego postępowania, wiążą Sąd i organ administracji w zupełnie odmiennym, samodzielnym postępowaniu gdyż nie jest to ta sama sprawa;
3. d) art. 134 § p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że brak związania zarzutami skargi uzasadnia zwolnienie od oceny zarzutów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wnosiło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia oraz o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie przytoczonych zarzutów.

Z. G. i J. G. wnosili o odrzucenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Żadna z wymienionych w nim sytuacji nie zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Przed odniesieniem się do przedstawionych zarzutów i podanej w skardze kasacyjnej argumentacji należy podkreślić, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, a ogranicza się jedynie do kwestii podanych w skardze kasacyjnej, w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Istota zarzutów kasacyjnych sprowadza się do kwestionownia stanowiska Sądu i instancji, który wskazał, że uznanie przez organy bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego toczącego się na skutek wniosku skarżącego dotyczącego " likwidacji studni na działce nr 258" jest co najmniej przedwczesne wobec braku ustalenia przez organy istotnej treści zawartego we wniosku żądania, a następnie określenia ram materialnoprawnych sprawy.

Jako pierwszy z zarzutów kasacyjnych podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1 p.u.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, niepełnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego.

Trzeba wobec tego podkreślić, że przepis art. 1 p.u.s.a. jest normą o charakterze ustrojowym, który określa podstawową funkcję sądów administracyjnych i toczącego się przed nimi postępowania. Z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. wynika, że sąd administracyjny został powołany do kontroli działalności administracji publicznej oraz rozstrzygania sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, a kontrola ta, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stąd też art. 1 p.u.s.a., jako przepis ustrojowy, normujący zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, nie może co do zasady stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. To czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być bowiem utożsamiane z naruszeniem tego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 8 października 2015 r., II GSK 2991/14 www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z przepisem art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o jakiej mowa w powyższym przepisie, oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec którego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. To brak podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy, brak przedmiotu postępowania, którym jest konkretna sprawa, a w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Bezprzedmiotowość ta może mieć charakter podmiotowy jak i przedmiotowy. O braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy można mówić, np. gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania czy też sprawa ma cywilny charakter.

Klasyczna postać bezprzedmiotowości postępowania ujawni się wtedy, gdy przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie prawnie nie istnieje. W sytuacji braku strony postępowania mającej interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia, mamy do czynienia z nieistnieniem przesłanek podmiotowych do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadne jest stanowisko Sądu I instancji wskazujące na naruszenie przez organy obu instancji przepisów postępowania administracyjnego dotyczących ustalania stanu faktycznego sprawy w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Zadaniem organów administracji jest ustalenie istoty skierowanego do organu żądania strony, a następnie skonkretyzowanie norm prawa materialnego, które winny mieć zastosowanie w sprawie, ewentualnie stwierdzenie, że w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania wynikającego z wniosku strony czy też sprawa ma charakter cywilny. Dopiero poczynienie tych ustaleń pozwala na zajęcie stanowiska co do ewentualnej bezprzedmiotowości postępowania o charakterze przedmiotowym. Z kolei dopiero ustalenie norm materialnoprawnych, które odnoszą się do skierowanego do organu wniosku pozwala na właściwą ocenę istnienia interesu prawnego strony żądającej wszczęcia postępowania. Ewentualny brak przesłanek do zastosowania danej regulacji prawa materialnego, winien skutkować odmową jego zastosowania, nie zaś umorzeniem postępowania administracyjnego. O bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego nie może bowiem decydować niezaistnienie jednego z elementów hipotezy normy prawnej, której zastosowania domaga się od organu administracji wnioskodawca, przy jednoczesnym istnieniu składowych sprawy administracyjnej w postaci żądania określonego zachowania organu administracji i odpowiadającej temu żądaniu normy prawnej. W tych okolicznościach przedmiot postępowania administracyjnego w postaci sprawy istnieje, tylko że sprawa nie może zostać rozstrzygnięta w sposób oczekiwany przez wnioskodawcę.

W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji umorzył postępowanie administracyjne uznając jego bezprzedmiotowość, nie ustalając istotnej treści żądania strony i odpowiadających temu żądaniu ram materialnoprawnych rozstrzygnięcia, stanowisko to zostało zaakceptowane przez organ drugiej instancji.

Słuszne jest zatem stanowisko Sądu I instancji, że przyjęty sposób zakończenia postępowania poprzez jego umorzenie nie odpowiada nawet wadliwie przeprowadzonym ustaleniom, albowiem nie wykazano bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Brak warunków dla uwzględnienia wniosku strony, nie świadczy o bezprzedmiotowości postępowania. Organ nie może uchylać się od obowiązku merytorycznego ustalenia podstaw zgłoszonego żądania wydając decyzję na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Należy zauważyć, iż organy obu instancji nie rozstrzygnęły sprawy w sposób merytoryczny poprzez negatywne dla strony zastosowanie normy prawa materialnego, lecz poprzez zakończenia postępowania decyzją o jego umorzeniu. W istocie organy nie rozstrzygnęły sprawy, z treści uzasadnień zaskarżonych decyzji wynika, że organy nie ustaliły jednoznacznie normy prawa materialnego, która winna mieć zastosowanie w sprawie. Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi analizując akta sprawy nie można jednoznacznie ustalić, czy wniosek skarżącego powinien zostać rozpoznany na podstawie przepisów ustawy Prawo geologiczne i górnicze, czy też w oparciu o przepisy ustawy Prawo wodne. Zasadne jest zatem stanowisko Sądu I instancji, iż rozstrzyganie o bezprzedmiotowości sprawy w tej sytuacji było co najmniej przedwczesne.

Reasumując stwierdzić należy, że ustalone przez Sąd I instancji naruszenia przepisów postepowania uzasadniały w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylenie decyzji organów obu instancji.

Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a, który został powiązany z naruszeniem art.153 p.p.s.a. Art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje na podstawowe elementy konstrukcyjne, które musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie oraz jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Zatem naruszenie tego przepisu może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera tych elementów, a także wówczas, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do przyjętego stanu faktycznego, a także gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 20110 r. sygn. akt II FPS 8/09). Zarzutu tego nie można natomiast łączyć z ocenami i stanowiskiem, jakie prezentuje Sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, a do tego właśnie zmierza uzasadnienie omawianego zarzutu. Zawarty w uzasadnieniu wyroku wywód w sposób logiczny i jasny przedstawia stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi dotyczące stwierdzonego naruszenia przepisów postępowania. Niezgoda strony wnoszącej skargę kasacyjną na ocenę prawną Sądu I instancji wyrażoną w wyroku nie umożliwia jego skutecznego zakwestionowania z perspektywy naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd I instancji w sposób wyraźny wypowiedział się co do dalszego postępowania wskazując, że zadaniem organów będzie uwzględnienie dostrzeżonych przez Sąd I instancji naruszeń regulacji procesowych, poprzez ustalenie istoty treści żądania strony, a następnie wskazanie norm prawa materialnego, które winny być zastosowane.

Dopiero prawidłowe określenie przez organ ram materialnoprawnych sprawy administracyjnej zainicjowanej wnioskiem skarżącego pozwoli na ewentualną ocenę bezprzedmiotowości postępowania (z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych) lub merytoryczne rozpoznanie wniosku. Pozbawione racjonalnych podstaw jest też powiązanie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. z art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem cena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wydane w sprawie decyzje nie były poprzedzone wcześniejszym rozstrzygnięciem Sądu, zatem nie były oceniane z perspektywy art. 153 p.p.s.a.

W kolejnym zarzucie dotyczącym naruszenia art.153 p.p.s.a. zarzucono przyjęcie przez Sąd I instancji, że ocena prawna i wskazania zawarte w wyroku sądu administracyjnego dotyczącym innego postępowania, wiążą Sąd i organ administracji w zupełnie odmiennym, samodzielnym postępowaniu. Stanowisko to jest błędne. Sąd I instancji wskazując na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 czerwca 2013 r. sygn. III SA/Łd 299/13 wskazał jedynie, że treść tego wyroku podobnie jak szeregu decyzji administracyjnych wydanych w powiązanych przedmiotowo sprawach może kształtować stan prawny w zakresie stosunków wodnoprawnych na działce skarżących oraz na działce nr 258 i wobec tego zarówno treść orzeczeń sądów jak i decyzji administracyjnych organy winny wziąć pod uwagę przy rozpoznawaniu sprawy, bowiem mogą one być związane z przedmiotem postępowania administracyjnego wywołanego wnioskiem strony (po prawidłowym ustaleniu istoty treści tego żądania).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w zaskarżonym wyroku w żadnym razie nie przyjmował natomiast związania organów w przedmiotowej sprawie wskazaniami zawartymi w wyroku sądu administracyjnego dotyczącym innego postępowania.

Podsumowując stwierdzić należy, że dokonana przez Sąd I instancji kontrola działalności administracji publicznej była prawidłowa, a podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty ocenić należało jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.