Uzasadnienie
Wyrokiem z 12 sierpnia 2015 r., sygn. akt III SA/Po 1928/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. Spółki z o.o. w likwidacji w K. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z [...] października 2014 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania za lata 2004-2006 oraz 2007-2013.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu zawiadomieniem z [...] maja 2014 r. poinformował A. Spółkę z o.o. w K. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności ONW przyznanych skarżącej na mocy decyzji z [...] kwietnia 2005 r., z [...] czerwca 2006 r., z [...] lutego 2007 r., z [...] maja 2008 r., z [...] marca 2009 r. oraz z [...] lipca 2010 r.
Decyzją z [...] sierpnia 2014 r. Kierownik BP ustalił skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności ONW za lata 2004-2010 w łącznej wysokości 96.736,08 zł.
Decyzją z [...] października 2014 r. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu utrzymał w mocy powyższą decyzji.
Organ podkreślił, że nienależne płatności nie wynikały z pomyłki organu, a konieczność ich zwrotu wynika z faktu niedotrzymania ciążącego na skarżącą zobowiązania ONW. Organ wskazał, że na podstawie zgromadzonych dowodów należało uznać brak działania strony w dobrej wierze.
WSA w Poznaniu oddalił skargę na powyższą decyzję.
Sąd wskazał, że na podstawie § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia ONW 04 płatność ONW udzielana jest temu producentowi rolnemu, który zobowiąże się i będzie zachowywał się zgodnie z normatywnymi wymogami, które wskazane zostały w przepisie art. 14 ust. 2 i 3 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. UE L nr 160 z dnia 26 czerwca 1999 r., str. 80 ze zm.; dalej rozporządzenie 1257/99).
WSA uznał, że organy administracji publicznej w sposób prawidłowy dokonały ustaleń faktycznych, po przeprowadzonym, zgodnie z zasadami proceduralnymi, postępowaniu dowodowym i stwierdziły, że spółka przestała prowadzić działalność rolniczą na niektórych obszarach, które objęte były zobowiązaniem, a pozostała powierzchnia działek rolnych położonych na obszarach ONW na których prowadzona była w dalszym ciągu działalność rolnicza, wynosiła 83,83 ha. Ustalenia faktyczne stanowiące podstawę do wydania skarżonego przez stronę rozstrzygnięcia znalazły odzwierciedlenie zarówno w ww. decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2011 r., jak i w decyzji Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu z dnia [...] października 2011 r.
Pozostałe zarzuty Sąd również uznał za niezasadne.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Poznaniu, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawi o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, iż organy administracyjne obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy w szczególności spełnienia przesłanki określonej w art. 14 ust. 2 rozporządzenia nr 1257/99, tj. prowadzenia działalności rolniczej na obszarze o mniej korzystnych warunkach, przez przynajmniej 5 lat od pierwszej wypłaty dodatku wyrównawczego.
W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, która w niniejszej sprawie nie występuje.
Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.
Autor skargi kasacyjnej, stawiając zarzuty, może je oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.).
W odniesieniu do podstawy kasacyjnej opisanej w treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podkreślić należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.
Stawiając zaś zarzut oparty na przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej powinien zaś nie tylko wskazać, jaki przepis postępowania został naruszony, lecz również uzasadnić, jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a zaskarżonym orzeczeniem sądu I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (vide: wyrok NSA z 15.12.2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09).
Autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny sprawy. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu, należy uznać, że jest całkowicie niezasadny.
W orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy i wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji. Żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 p.p.s.a. nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087). Pomimo tego, że ww. przepis bezpośrednio nie podpada pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., to jednak z uwagi na fakt, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, uprawnionym jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., I GSK 748/11, LEX nr 12439680), o ile zarzut naruszenia art. 3 p.p.s.a. powiązany jest z innymi przepisami procesowymi (por. postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07, LEX nr 481336).
W skardze kasacyjnej jej autor powiązał zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. z art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady nr 1257/99, zgodnie z którym dodatki wyrównawcze są przyznawane na każdy hektar gruntów użytkowanych rolniczo przez rolników którzy:
prowadzą działalność rolniczą na minimalnym areale, który zostanie określony, podejmują się prowadzić działalność rolniczą na obszarze o niekorzystnych warunkach gospodarowania przez co najmniej pięc lat od pierwszej wypłaty dodatku wyrównawczego, oraz stosują zwykłą praktykę rolniczą, zgodną z potrzebą ochrony środowiska naturalnego i utrzymania terenów wiejskich, w szczególności poprzez zrównoważoną gospodarkę rolną.
Niewątpliwie przepis ten nie ma charakteru procesowego, co sprawia, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut jest chybiony.
Zauważyć również trzeba, że wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego kasacyjnie nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Powyższe przepisy zakreślają jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nie ma zaś żadnych podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał jaki środek zastosował Sąd I instancji, kontrolując zaskarżoną decyzję, który nie mieścił się w granicach ustawy, a więc był nielegalny.
Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne polega na rozpoznawaniu skarg na wskazane w tym przepisie akty i czynności oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania bądź bezczynność. Określa on zatem przedmioty zaskarżenia, wyznacza zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, a tym samym zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego (por. T. Woś w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 41-42).
Sąd może zatem go naruszyć wykraczając poza wyznaczoną nim właściwość rzeczową (rozpoznając skargę na akt lub czynność nie poddane jego kognicji), bądź odmawiając merytorycznego rozpoznania sprawy leżącej w jego właściwości (poprzez uznanie skargi za niedopuszczalną - art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Nie może zaś mu uchybić dokonując tej kontroli, nawet gdy jej wynik i zastosowany środek nie odpowiadają prawu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji dokonał oceny zaskarżonej decyzji i w sposób prawidłowy wywiązał się z obowiązku oceny przeprowadzonego przez organy postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a w związku z § 6 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.). Zasądzając na rzecz organu kwotę 2.700 zł, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił okoliczność, że pełnomocnik organu, który nie występował w postępowaniu przed Sądem I instancji, sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną w terminie, o którym mowa w art. 179 p.p.s.a.