Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 listopada 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1604/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (dalej: WSA w W.) oddalił skargę "S." Spółki z o.o. w Ł. (dalej: Spółka) na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia o pomocy de minimis.
Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:
Podaniem z dnia 24 sierpnia 2010 r. Spółka zwróciła się do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: PFRON) z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o pomocy de minimis dla wydatków związanych z zakupem w ramach indywidualnych programów rehabilitacji (dalej: IPR) osób niepełnosprawnych zatrudnionych w zakładzie pracy chronionej trzech samochodów osobowych o łącznej wartości brutto 91.519,68 zł oraz opłaceniem 3 kart pojazdów w kwocie 99 zł.
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], Prezes Zarządu PFRON odmówił Spółce wydania wnioskowanego zaświadczenia. Organ uznał, że wydatki poniesione na wskazane zakupy nie stanowiły wydatków poniesionych zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 31 grudnia 1998 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 1999 r. Nr 3, poz. 22 ze zm.), dalej: rozporządzenie MPiPS z 1998 r. Nie wiązały się one ze zmniejszeniem ograniczeń zawodowych pracowników, z których każdy cierpi na zmiany chorobowe kręgosłupa. Wyposażenie stanowiska pracy w samochód zwiększyło mobilność pracowników i komfort pracy niezależnie od tego, przez kogo praca jest wykonywana. Kryteriów prawnych nie spełniał także wydatek na karty parkingowe, ponieważ jego poniesienie nie jest związane z osobą, która będzie prowadziła pojazd.
Niezależnie od tego, część wydatków nie została pokryta bezpośrednio ze środków zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych (dalej: zfron), lecz zrefundowana po tym, jak należności te zostały zapłacone z rachunku obrotowego Spółki (jej środków własnych).
Od powyższego postanowienia Spółka wniosła zażalenie.
Po jego rozpatrzeniu postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. Organ odwoławczy podkreślił, że nie wszystkie zgłoszone przez Spółkę wydatki zostały pokryte bezpośrednio ze środków zfron. Uznał, że rekompensowanie wydatków poniesionych z innego rachunku pracodawcy środkami zfron jest niezgodne z przepisami art. 33 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92 ze zm.), dalej: u.r.z., oraz rozporządzenia MPiPS z 1998 r. i rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 245, poz. 1810 ze zm.), dalej jako: rozporządzenie MPiPS z 2007 r., które nie przewidują wydatku w postaci refundacji. Wydatki ze środków zfron powinny być pokryte bezpośrednio z tego rachunku.
Refundacja stanowiłaby o przekwalifikowaniu środków zfron, które są środkami publicznymi powierzonymi pracodawcy do zarządzania, na środki własne, co nie zostało przewidziane w przepisach. Minister podkreślił przy tym, że podstawą kwalifikacji pomocy jako de minimis jest nie tylko cel wydatku, ale także źródło jego finansowania.
Niezależnie od tego, poniesiony wydatek nie był zgodny z celami określonymi w art. 33 ust. 3 u.r.z. oraz § 2 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Wymienieni pracownicy mieli trudności z poruszaniem się z uwagi na schorzenia kręgosłupa, jednak samochody nie zostały dostosowane w sposób specjalistyczny do ich potrzeb. Od dnia zatrudnienia pracownicy ci nie zmienili stanowisk pracy, a dwóch z nich miało orzeczony stopień niepełnosprawności jeszcze przed podjęciem zatrudnienia. Podkreślono też, że praca pracownika ochrony zasadniczo wymaga przemieszczania się pomiędzy obiektami. Dlatego przedmiotowy zakup stanowił inwestycję pracodawcy nieuwzględniającą potrzeb niepełnosprawnych pracowników, na co może także wskazywać data zgłoszenia wniosku o wydanie zaświadczenia w stosunku do dokonanych zakupów. Ten niewątpliwie poprawił warunki wykonywania pracy, ponieważ dotychczas pracownicy korzystali ze środków komunikacji publicznej, jednak odbyło się to niezależne od niepełnosprawności niektórych z nich. Nie jest to jednak cel, który może być finansowany ze środków zfron.
Skargę do WSA w W. wniosła Spółka. Strona skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, że przepisy nie dopuszczały refundowania ze środków zfron wydatków poniesionych ze środków własnych zakładu pracy chronionej. Zakwestionowała pogląd o braku podstaw do sfinansowania kosztów poniesionych w celu realizacji IPR w postaci zakupu samochodu dla pracownika ochrony, jak też, że zakup taki nie będzie prowadził do zmniejszenia ograniczeń zawodowych osoby niepełnosprawnej. Spółka nie zgodziła się, aby organ administracji publicznej mógł oceniać zasadność wydatku dokonanego w celu realizacji programu ustalonego przez komisję rehabilitacyjną, mającego na celu zmniejszenie ograniczenia zawodowego osoby niepełnosprawnej. Ocena taka jest zadaniem komisji. W końcu strona skarżąca zarzuciła wadliwość stanowiska, że środki zfron nie mogły być wykorzystane na wyposażenie stanowisk pracy dla osób niepełnosprawnych, ponieważ wyposażenie stanowisk pracy stanowi obowiązek pracodawcy.
Spółka stwierdziła, że w czasie ponoszenia wydatku (lata 2007 i 2008) nie obowiązywały przepisy, które nakazywały finansowanie wydatków bezpośrednio ze środków zfron. Warunek taki obowiązuje dopiero od dnia 22 lipca 2009 r., stosownie do § 9 ust. 2a rozporządzenia MPiPS z 2007 r. Ponadto, z programów rehabilitacji pracowników wynikał związek pomiędzy zmniejszeniem ograniczeń zawodowych wynikających ze znacznego ograniczenia funkcji chodzenia, a zakupem samochodów. Żaden przepis w sprawie wydawania zaświadczeń o pomocy de minimis nie wskazywał, że ocenie organu podlega zmniejszanie ograniczeń zawodowych osoby niepełnosprawnej, ponieważ wymogi w tym zakresie statuuje § 9 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia MPiPS z 2007 r. i art. 37 ust. 1 u.r.z.
W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie.
Oddalając skargę WSA w W.podał, że zasady wydatkowania środków zfron regulują przepisy art. 33 ust. 1 i 4 u.r.z. oraz rozporządzenia MPiPS z 2007 r. Środki takie mogą być przeznaczane m.in. na finansowanie kosztów IPR osób niepełnosprawnych opracowywanych przez komisje rehabilitacyjne, mające na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych. Następnie zwrócił uwagę, że z przedłożonych przez Spółkę programów rehabilitacji pracowników wynikało, że zatrudnieni byli oni na stanowiskach pracownika ochrony (umiarkowany stopień niepełnosprawności), kierownika działu ochrony i kontroli (umiarkowany stopień niepełnosprawności) oraz dyrektora do spraw ochrony (lekki stopień niepełnosprawności).
Z kolei bezpośredni związek pomiędzy ich niepełnosprawnością a zakupem samochodów osobowych polegał zdaniem skarżącej na umożliwieniu im wykonywania czynności zawodowych, bez konieczności korzystania z komunikacji publicznej zapewniającej dojazd do pracy.
W ocenie sądu wojewódzkiego, zakup samochodów nie wiązał się z dostosowaniem dotychczasowych miejsc pracy zajmowanych przez wskazane osoby do potrzeb wynikających z rodzaju i stopnia ich niepełnosprawności. Była to inwestycja pracodawcy w postaci zakupu nowych środków trwałych, z których mogli korzystać także pracownicy pełnosprawni. Samochody nie zostały w żaden sposób przystosowane do korzystania przez osoby niepełnosprawne. Pozostały pojazdami typowymi wytwarzanymi przez producenta na potrzeby konsumenta. Zakup ten był więc pretekstem do dokonywania inwestycji, która pozostawała bez związku z dostosowaniem miejsc pracy i stanowisk pracy do potrzeb wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności osób wskazanych przez pracodawcę.
Sąd zwrócił jednak uwagę, że odmiennie należałoby ocenić dokonany zakup, gdyby pojazdy zostały przystosowanie dla potrzeb osób niepełnosprawnych. Sąd uznał jednak za zasadny zarzut Spółki, że organy niezasadnie przyjęły, że nie było możliwe refundowanie wydatków ze środków zfron, ponieważ zakaz taki nie wynikał z przepisów prawa. Jednak okoliczność ta nie miała wpływu na wynik sprawy.
Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 16 listopada 2011 r. wniosła Spółka, zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie jego uchylenia i rozpoznania skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania. Powołując się na art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., wyrokowi temu zarzuciła naruszenie prawa materialnego:
- 1. § 2 ust. 12a lit. e) rozporządzenia MPiPS z 1998 r. w związku z art. 33 ust. 11 u.r.z., poprzez niezastosowanie jako podstawy rozstrzygnięcia przepisów ww. rozporządzenia, w sytuacji gdy okoliczności faktyczne sprawy częściowo zaistniały pod rządami tego aktu prawnego,
- 2. § 2 ust. w § 2 ust. 1 pkt 12 lit. e) rozporządzenia MPiPS z 2007 r. w związku z art. 7 ust. 1, art. 8 ust. 1 oraz art. 33 u.r.z., poprzez błędną wykładnię przepisów rozporządzenia, wobec celów przedstawionych w ustawie,
- 3. § 2 ust. 1 pkt 12 lit. e) rozporządzenia MPiPS z 2007 r. w związku z art. 7 ust. 1, art. 8 ust. 1 oraz art. 33 u.r.z., poprzez błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że zakup "typowego" samochodu osobowego niewymagającego przystosowania do potrzeb osoby niepełnosprawnej nie może stanowić kosztu realizacji IPR w celu zmniejszenia ograniczeń zawodowych osoby niepełnosprawnej sfinansowanego ze środków zfron,
- 4. § 2 ust. 1 pkt 12 lit. e) rozporządzenia MPiPS z 2007 r. w związku z art. 2 pkt 8, art. 7 ust. 1, art. 8 ust. 1 oraz art. 33 u.r.z., poprzez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że dostosowanie miejsca pracy i stanowiska pracy do potrzeb wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności nie może polegać na zakupie przez pracodawcę urządzenia typowego, z którego mogą korzystać zarówno osoby pełnosprawne, jak i niepełnosprawne.
Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że pod rządami rozporządzenia MPiPS z 1998 r., stosownie do § 2 ust. 12a lit. e), środki zfron przeznaczone były m.in. na IPR mające na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności, w ramach których są finansowane w szczególności koszty dostosowania miejsca pracy i stanowiska pracy do potrzeb wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności. Z kolei zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 12 lit. e) rozporządzenia MPiPS z 2007 r., środki zfron przeznaczone są na wydatki IPR mające na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych, w ramach których są finansowane m.in. koszty dostosowania miejsca pracy i stanowiska pracy do potrzeb wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności, przy czym warunkiem wykorzystania środków na te wydatki jest opracowanie IPR, co wynika z § 6 rozporządzenia.
W ocenie skarżącego, Sąd I instancji wbrew obowiązkowi nie oparł rozstrzygnięcia na cyt. rozporządzeniu MPiPS z 1998 r., pomimo że wydatek w kwocie 91.519,68 zł został przez Spółkę poniesiony 4 grudnia 2007 r., ograniczając się tylko do analizy rozporządzenia MPiPS z 2007 r., czym naruszył przepisy prawa materialnego. Ponadto, Sąd w sposób nieprawidłowy i nieznajdujący oparcia w przepisach prawa ustalił, że przesłanka dostosowania miejsca pracy uzasadniająca rozliczenie ze środków zfron zaistniałaby wyłącznie wtedy, gdyby skarżący nabył samochód przystosowany do potrzeb osób niepełnosprawnych. Jednak w żadnym z powołanych rozporządzeń nie określono rodzajów maszyn i urządzeń, które mogą być zakupione w ramach IPR ze środków zfron. W szczególności brakuje wymogu, aby były to urządzenia specjalistyczne. Przepisy wymagają jedynie, aby zasadność wydatku wynikała z IPR i była uzasadniona spodziewanym zmniejszeniem lub wyeliminowaniem ograniczeń zawodowych wynikających z niepełnosprawności pracownika, a przez to także utrzymania przez wyżej wymienione osoby odpowiedniego zatrudnienia. Taki też cel przyświecał Spółce, na co wskazuje liczba nabytych 3 pojazdów dla 3 pracowników oraz treść opracowanych dla nich IPR.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie, uznając podniesione zarzuty za niezasadne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod uwagę z urzędu nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występowały okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem NSA dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w granicach podstaw wskazanych w skardze kasacyjnej.
Strona wnosząca skargę kasacyjną oparła ją na zarzucie naruszenia prawa materialnego, a więc podstawie wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Zarzut ten należy uznać za zasadny, a to oznacza, że skarga kasacyjna w tym zakresie ma usprawiedliwione podstawy. W skardze Spółka wskazała naruszenie § 2 ust. 12a lit. e) rozporządzenia MPiPS z 1998 r., polegające na niezastosowaniu tego przepisu, pomimo że okoliczności faktyczne sprawy częściowo powstały pod rządami tego aktu prawnego. Ten zarzut skargi jest nietrafny, zatem nie można postawić wyrokowi WSA w W. naruszeń tych przepisów, skoro organy nie mogły ich stosować. Stanowisko takie NSA przyjmuje na podstawie analizy treści przepisów rozporządzenia MPiPS z 2007 r. Ten akt nie zawiera przepisów przejściowych, które wskazywałyby na objęcie materii powstałych przed wejściem w życie tego aktu przepisami dotychczas obowiązującymi. Zatem wnioskiem uprawnionym, a tym samym poprawnym stanowiskiem jest przyjęcie, że w sprawie rozpoznawanej przez WSA w W.zastosowanie znajdowały przepisy rozporządzenia MPiPS z 2007 r.
Drugi zarzut skargi kasacyjnej wskazuje na naruszenie § 2 ust. w § 2 ust. 1 pkt 12 lit. e) rozporządzenia MPiPS z 2007 r. w związku z art. 7 ust. 1, art. 8 ust. 1 oraz art. 33 u.r.z. Z kolei ten zarzut ma polegać na błędnej wykładni rozporządzenia MPiPS z 2007 r. ze względu na cele ustawy. Tak postawiony zarzut musi być uznany za nieskuteczny. NSA jako sąd kasacyjny orzekający w określonych granicach nie może domyślnie uzupełniać i konkretyzować zarzutu skargi kasacyjnej. Wnosząca skargę kasacyjną ujmuje ten zarzut zbyt ogólnie i nieczytelnie powołując § 2 ust. w § 2 ust. 1 pkt 12 lit. e) rozporządzenia. Rozporządzenie takiej jednostki redakcyjnej nie zawiera, toteż trudno zrozumieć na czym ma polegać ten zarzut, skoro uzasadnienie skargi kasacyjnej nie wyjaśnia tej wątpliwości.
Zdaniem NSA usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia przez wyrok Sądu I instancji § 2 ust. 1 pkt 12 lit. e) rozporządzenia MPiPS z 2007 r. w związku z art. 7 ust. 1, art. 8 ust. 1 oraz art. 33 u.r.z. polegający na błędnej wykładni tych przepisów, skutkiem której było przyjęcie, że zakup samochodu osobowego, niewymagającego specjalistycznego przystosowania nie może być pokrywany ze środków zfron oraz że zakupem z takich środków nie może być objęte urządzenie typowe, z którego może korzystać osoba niebędąca niepełnosprawnym.
W zakresie tego zarzutu stwierdzić należy, że przepisy prawa obowiązujące w chwili orzekania przez organy nie zawierały normy prawnej, która byłaby podstawą do odmowy przyznania takiej pomocy dla wydatków, które nie zostały potraktowane jako dostosowane technicznie dla potrzeb osoby niepełnosprawnej.
Z treści art. 33 ust. 4 u.r.z. wynika, że środki zfron są przeznaczane na finansowanie m.in. IPR. W § 2 pkt 12 lit. e) rozporządzenia MPiPS z 2007 r. wskazano, że środki funduszu przeznacza się na indywidualne programy rehabilitacji mające na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych, w tym dostosowanie miejsca pracy i stanowiska pracy do potrzeb wynikających z niepełnosprawności. Analiza tych przepisów nie daje podstaw do przyjęcia wniosku, który stał się podstawą do oddalenia skargi.
NSA zauważa, że z ich treści nie można wywodzić tak restryktywnych skutków. Poza sporem musi pozostawać stanowisko, zgodnie z którym wyłączenie określonych wydatków z zakresu finansowania środkami zfron musi być powiązane z wykazaniem, że dostosowanie miejsca pracy nie jest związane z indywidualnym programem rehabilitacyjnym. Tylko w takich przypadkach pogląd WSA w W. znajdowałby oparcie w przepisach prawa. Stan sprawy będącej przedmiotem skargi kasacyjnej nie wykazuje braku takiej zależności, dlatego stwierdzić należy, że w tym zakresie kontrolowany wyrok narusza przepisy prawa.
Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 185 § 1 p.p.s.a. NSA uchylił zaskarżony wyrok. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.