Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 28 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3587/15

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 18 września 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1219/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2014 r., w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w transporcie drogowym, w punkcie pierwszym, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2013 r., w punkcie drugim, zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że skarżący w dniu [...] maja 2013 r., o godzinie 08:00 wykonywał przejazd po drodze krajowej nr 7 w Tarczynie na odcinku Warszawa - Grójec samochodem marki Volkswagen nr rej. [...] wraz z przyczepą o nr rej. [...] należącymi do M. M. o dopuszczalnej łącznej masie całkowitej zespołu pojazdów 3.590 kg bez uiszczenia wymaganej opłaty o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 260; dalej: udp). Odcinek drogi, po którym ustalono poruszanie się kontrolowanego pojazdu został wyszczególniony w zał. nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 1267; dalej: rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r.). Po zatrzymaniu skarżącego sporządzono protokół i doręczono mu zawiadomienie o wszczęciu postępowania, w tym samym dniu wydano decyzję.

Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: GITD) decyzją z dnia [...] września 2014 r., na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: kpa), art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1, art. 13k ust. 4 udp oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r., art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1414; dalej: utd), po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez K. C. od decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2013 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ ustosunkowując się do zarzutów odwołania wskazał, że skarżący podpisując protokół kontroli miał możliwość wniesienia uwag i wyjaśnień. Podniósł też, że jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie – pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, na płatnym odcinku drogi krajowej nr 7 były umieszczone tabliczki informacyjne T-34 informujące o konieczności dokonania opłaty elektronicznej.

K. C. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa), wskazał, że stan faktyczny w sprawie nie był kwestionowany przez skarżącego w takim zakresie, w jakim organ uznał ten stan faktyczny za wystarczający do nałożenia kary. Spór między stronami sprowadzał się do tego, czy przesłanką do wymierzenia kary pieniężnej określonej w art. 13k ust. 1 pkt 1 udp jest odpowiednie oznakowanie drogi publicznej, czy też brak takiego oznakowania nie ma wpływu na wymierzenie tej kary.

Sąd nie podzielił poglądu organu, że kwestia prawidłowego oznakowania płatnych odcinków dróg jest bez znaczenia dla wymiaru kary - nakładanej na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 1 udp - jak również że tabliczka T-34 służąca do oznakowania dróg, na których pobiera się opłatę elektroniczną, ma znaczenie tylko informacyjne. W tym zakresie WSA powołał się na orzecznictwo NSA w którym przyjęto m. in., że obok funkcji informacyjnej znak T-34 zawiera zakaz poruszania się po drodze krajowej bez opłaty, a zatem łączy w swojej treści zarówno funkcję informacji, jak i zakazu lub zobowiązania do określonego zachowania. Regulacja dotycząca znaku T-34 weszła w życie na mocy ust. 3 dodanego do § 65 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2002 r. w dniu 30 czerwca 2011 r. (Dz. U. Nr 124, poz. 705). W przepisie tym postanowiono, że tabliczka T-34 oznacza, iż za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym pobiera się opłatę elektroniczną.

Z powołanego przepisu wprost wynika – zdaniem Sądu I instancji – że opłatę elektroniczną pobiera się za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym. Zgodnie z regułą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa przyjąć zdaniem WSA należy, że warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej z art. 13k ust. 1 pkt 1 udp jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez odpowiednie oznakowanie dróg, tak aby korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku. Uczestnik ruchu drogowego ma obowiązek zachowywania się na drodze w sposób wskazywany przez znaki drogowe (art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym; tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. nr 1137 ze zm.; dalej prd)

Według WSA, w świetle zatem zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, wynikającej z art. 2 Konstytucji, obywatel nie powinien ponosić negatywnych konsekwencji zaniedbań państwa w zakresie umiejscowienia stosownych znaków drogowych. W konsekwencji brak owej tabliczki na płatnych odcinku drogi uniemożliwia użytkownikowi drogi zorientowanie się, na jakiej drodze znajduje się i dokonanie odpowiedniego wyboru pomiędzy drogą płatną a alternatywną drogą bezpłatną. Korzystającego w takiej sytuacji z drogi płatnej, nieoznakowanej tabliczką T-34 nie można obciążać odpowiedzialnością za nieuiszczenie opłaty i wymierzając karę pieniężną. Do takiej konkluzji prowadzi, zdaniem WSA, wykładnia systemowa przepisów prawnych.

Sąd I instancji wywiódł, że w związku z błędną wykładnią przepisów prawa materialnego przez organ, niewyjaśnione zostało, czy w dacie przejazdu skarżącego po płatnym odcinku drogi znajdowała się na niej tabliczka T-34 w miejscu umożliwiającym wybór między wjazdem na drogę płatną a kontynuowaniem jazdy po drodze bezpłatnej. Twierdzenie skarżącego o braku tej tabliczki nie zostało w żaden sposób zweryfikowane przez organ, który nie wypowiedział się na temat znaczenia prawidłowego oznakowania drogi przy wymierzaniu kary pieniężnej. Poza tym zarówno skarżący i organ powoływali się na dokumentację fotograficzną, której brak w aktach sprawy.

W ocenie Sądu I instancji nie miał wpływu na wynik sprawy dowód w postaci pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Fakt przeprowadzenia kontroli prawidłowości ustawienia znaków w dacie określonej w informacji GDDKiA nie musi bowiem przesądzać o prawidłowości tego oznakowania w dniu [...] maja 2013 r., a więc w dniu kontrolowanego przejazdu. Poza tym okoliczność prawidłowości oznakowania nie była w ogóle rozpatrywana przez organ w tej sprawie, a w aktach nie ma dowodów z fotografii mających świadczyć o nieprawidłowym oznakowaniu.

Z tego też względu wobec niewyjaśnienia istotnej dla sprawy okoliczności, jaką jest oznakowanie drogi w czasie przejazdu po niej skarżącego, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z uwagi na to, że doszło do naruszenia zarówno prawa materialnego tj. art. 13k ust. 1 pkt 1 udp, art. 2 Konstytucji RP jak również prawa procesowego, tj. art. 7, 8, 77 § 1 i 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji nakazał GITD przeprowadzenie postępowania dowodowego w kierunku wskazanym w zaskarżonym wyroku, a następnie - mając na uwadze ocenę prawną zawartą powyżej dotyczącą związku prawidłowego oznakowania drogi z wymierzaniem kary pieniężnej - wydanie decyzji w sprawie.

GITD zaskarżył wyrok WSA w Warszawie w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:

1. 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 13k ust. 1 pkt 1 udp, przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej za nieuiszczenie opłaty elektronicznej jest ustawienie znaku drogowego, podczas gdy z treści przepisu art. 13k ust. 1 pkt 1 udp taki warunek nie wynika i nie da się tego warunku wywieść również z art. 2 Konstytucji RP;
2. 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 13k ust. 1 pkt 1 udp, przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej z art. 13k ust. 1 pkt 1 udp jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez odpowiednie oznakowanie drogi tak, aby korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku, podczas gdy taka interpretacja art. 13k ust. 1 pkt 1 udp uzależniająca obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej od ustawienia znaku drogowego, narusza językową wykładnię obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej wynikającego z art. 13 ust. 1 pkt 3 udp w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1 udp, albowiem obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej wynika z przepisów powszechnie obowiązujących, w tym z przepisów rozporządzenia wydanego na podstawie delegacji ustawowej art. 13ha ust. 6 udp;
3. 3) naruszenie prawa materialnego, tj. § 65 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. Nr 170, poz. 1393 ze zm.), przez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że znak T-34, konkretyzuje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd odcinkiem drogi publicznej, podczas gdy obowiązek wnoszenia opłaty elektronicznej wynika wprost z przepisu art. 13k ust. 1 pkt 3 udp, a drogi objęte tym obowiązkiem zostały wymienione w rozporządzeniu wydanym na podstawie delegacji ustawowej art. 13ha ust. 6 udp;
4. 4) naruszenie prawa materialnego, tj. § 65 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych, przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej za nieuiszczenie opłaty elektronicznej z art. 13k ust. 1 pkt 1 udp jest ustawienie znaku drogowego z tabliczką T-34, który - zdaniem Sądu I instancji - zawiera w sobie element zakazu poruszania się bez uiszczenia opłaty elektronicznej lub zobowiązania się do takiego zachowania, podczas gdy z treści art. 13k ust. 1 pkt 1 udp taki warunek nie wynika, a ponadto ten rodzaj znaku drogowego nie zawiera w sobie elementu zakazu lub zobowiązania do określonego zachowania;
5. 5) naruszenie prawa materialnego, a to § 1 pkt 1 w zw. z zał. nr 1 w części 6.3.7.8 oraz 6.3.7.9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej za nieuiszczenie opłaty elektronicznej z art. 13k ust. 1 pkt 1 udp jest takie usytuowanie znaku T-34, aby możliwe było wypełnienie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej przez podmiot do tego zobowiązany, podczas gdy miejsce usytuowania znaku T-34 wynika z treści zał. nr 1, części 6.3.7.8 oraz 6.3.7.9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach, a treść ta nie dopuszcza usytuowania znaków T-34 w sposób inny, niż tam wskazany, w szczególności przed wjazdem na odcinek drogi krajowej objęty obowiązkiem wnoszenia opłaty elektronicznej;
6. 6) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ w sposób niedostateczny wywiązał się z obowiązku wszechstronnej oceny stanu faktycznego sprawy, nie ustosunkowując się w odpowiedni sposób do zarzutu skarżącego co do braku realnej możliwości zachowania zgodnego z prawem, podczas gdy organ ustalił wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy stanu faktycznego, w szczególności okoliczność istnienia na drodze krajowej nr 7 znaków T-34, jak również dokonał oceny stanu faktycznego sprawy wskazując, że miernikiem oceny powstania obowiązku wniesienia opłaty elektronicznej za przejazd po drogach krajowych jest jedynie dopuszczalna masa całkowita pojazdu lub zespołu pojazdów, a brak stosownego oznakowania wjazdu na odcinek drogi objęty opłatą elektroniczną oraz brak wiedzy kierującego pojazdem o istnieniu obowiązku wnoszenia opłaty elektronicznej nie są okolicznościami wyłączającymi odpowiedzialność kierującego za nieuiszczenie opłaty elektronicznej,
7. 7) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ w sposób niedostateczny wywiązał się z obowiązku wyjaśnienia, czy w dacie przejazdu skarżącego po płatnym odcinku drogi znajdowała się na niej tabliczka T-34 w miejscu umożliwiającym wybór między wjazdem na drogę płatną a kontynuowaniem jazdy po drodze bezpłatnej, bowiem nie przeprowadził dowodu z fotografii przedstawiającej znak T-34 i nie zweryfikował miejsca jego umieszczenia, podczas gdy organ ustalił na podstawie pism z Generalnej Dyrekcji Dróg i Autostrad z 14 marca 2014 r. (nr GDDKiA-O/Wa-Z.2.409/565/jo/2014) oraz z 30 kwietnia 2014 r. (nr GDDKiA-O/Wa-Z- 2.409/565a/jo/2014), że na płatnym odcinku drogi krajowej nr 7 granica m. Warszawy - Grójec na dzień przejazdu skarżącego znajdowały się znaki T-34, które zostały umiejscowione zgodnie z dyspozycją załącznika nr 1, części 6.3.7.8 oraz 6.3.7.9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach, natomiast sugerowana przez Sąd I instancji konieczność weryfikacji prawidłowości oznakowania drogi krajowej nr 7 na dzień kontroli poprzez przeprowadzenie dowodu z fotografii przedstawiającej znak T-34 nie była uzasadniona, a nadto na etapie ponownie przeprowadzanego postępowania administracyjnego niemożliwa do przeprowadzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały kompleksowo wymienione w § 2 powołanego artykułu. Z uwagi na fakt, że w niniejszej sprawie nie występuje jednak żadna z wad, która mogłaby stanowić o nieważności postępowania sądowego prowadzonego przez WSA w Warszawie, kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadza się do oceny, czy narusza on przepisy wskazane zarzutach postawionych Sądowi I instancji.

W rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach określonych w art. 174 ppsa, tj. zarówno na naruszeniu przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego - i to nie tylko przez błędną wykładnię ale także niewłaściwe ich zastosowanie.

W tym stanie rzeczy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w pierwszej kolejności należało ustosunkować się do zarzutu błędnej wykładni - gdyż to normy wynikające z przepisów prawa materialnego determinują zakres prowadzonego postępowania zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego. Z kolei ustalenia faktyczne - dokonane zgodne z zasadami postępowania dowodowego w zakresie wynikającym z prawidłowo interpretowanych norm prawa materialnego - pozwalają na ocenę prawidłowości ich zastosowanie.

W myśl art. 13 ust. 1 pkt 3 udp, korzystający z dróg publicznych obowiązani są do ponoszenia opłaty elektronicznej za przejazdy pojazdów samochodowych (w tym zespołu pojazdów o DMC powyżej 3,5 tony) po drogach krajowych lub ich odcinkach. Stosownie zaś do art. 13ha ust. 1 powołanej ustawy, opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, zwana dalej "opłatą elektroniczną", jest pobierana za przejazd po drogach krajowych lub ich odcinkach, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 6.

Z kolei według art. 13k ust. 1 pkt 1 udo, za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną, bez uiszczenia tej opłaty - wymierza się karę pieniężną w wysokości 3.000 zł.

Nie ulega zatem wątpliwości, że w świetle literalnego brzemienia przytoczonych przepisów, w szczególności zgodnie z treścią art. 13k ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, warunkiem wymierzenia na jego podstawie kary pieniężnej, jest nieuiszczenie przewidzianej prawem opłaty elektronicznej.

Należy jednak mieć na względzie, że skoro obowiązkiem sądów jest interpretowanie przepisów ustaw, to znaczy, że nie mogą poprzestać na dosłownym odczytaniu ich treści, gdyż zobowiązane są do nadania im takiego znaczenia, aby rezultat wykładni był zgodny z zasadami przewidzianymi w Konstytucji (por. postanowienie SN z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt V CSK 455/15, publ. LEX nr 1994408). Zgodnie natomiast z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, zasada wyrażona w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) opiera się na "pewności prawa a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie ich działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny.

Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych". Zasadne jest więc stanowisk wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zgodnie z regułami wynikającymi z art. 2 Konstytucji RP warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej z art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez odpowiednie oznakowanie drogi, tak aby korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku.

Skład orzekający NSA przychyla się też do prezentowanego w judykaturze poglądu, że znaczenie normy zawartej w art. 13k ust. 1 pkt 1 udp - wbrew wywodom skargi kasacyjnej - powinno być odczytywane w łączności z innymi przepisami i celami, jakie ustawodawca chciał osiągnąć określoną regulacją prawną. Trafna jest zatem teza o zasadności sięgania do wykładni systemowej - która opiera się na założeniu, że system prawa jest pewną logiczną zorganizowaną całością o wspólnych wartościach – jak i wykładni celowościowej przepisów, szczególnie gdy ich wykładnia językowa może nasuwać wątpliwości interpretacyjne.

W tym stanie rzeczy trzeba zauważyć, że na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 13ha ust. 6 utd, w dniu 22 marca 2011 r. wydano rozporządzenie w sprawie dróg. Zgodnie z jego § 2 opłatę elektroniczną pobiera się na drogach krajowych lub ich odcinkach, mających odpowiednią klasę, a katalog dróg i odcinków został określony w załącznikach do rozporządzenia.

Z kolei w rozporządzeniu Ministra Infrastruktura oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 170, poz. 1393 ze zm.) określono znaki i sygnały drogowe obowiązujące w ruchu drogowym, ich znaczenie i zakres obowiązywania. Konkretne znaczenie znaku z wyjątkiem znaków ostrzegawczych, wynika z treści danego znaku lub objaśnienia zawartego w treści rozporządzenia. Zgodnie z § 1 ust. 4 w związku z § 2 ust. 4 tego rozporządzenia napis lub symbol umieszczony na tabliczce pod znakiem drogowym stanowi integralną część znaku. Z § 65 ust. 3 wynika natomiast, że umieszczona pod znakiem E-15a, E-15c albo E-15d, tabliczka T-34 oznacza, że za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym pobiera się opłatę elektroniczną.

Minister Infrastruktury rozporządzeniem z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. z 2003 r. Nr 220, poz. 2181 ze zm.) określił szczegółowe warunki techniczne dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach. Następnie rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 czerwca 2011 r. zmieniającym powyższe rozporządzenie ustalono, że tabliczkę T-34 umieszcza się na drogach krajowych objętych systemem elektronicznej opłaty drogowej pod znakiem z numerem autostrady E-15c, drogi ekspresowej E-15d lub innej drogi krajowej E-15a, występującym samodzielnie (§ 6.3.7.9.).

W pełni poprzeć należy pogląd, że powyższe unormowania zobowiązały zarządców dróg do prawidłowego oznakowania tabliczkami T-34 pozostających pod ich nadzorem dróg, na których pobierana jest opłata elektroniczna. Celem takiego działania miało być przekazanie użytkownikom dróg informacji, na jakiej drodze się znajdują, czy za przejazd tą drogą pobierana jest opłata elektroniczna oraz umożliwienie uczestnikom ruchu wyboru drogi, którą chcą jechać (płatnej bądź bezpłatnej). Znak drogowy T-34 wskazuje odcinek drogi, na którym pobierana jest opłata, informując jednocześnie, iż przejazd po drodze tak oznaczonej bez uiszczenia opłaty elektronicznej stanowi naruszenie treści wskazanego znaku. Obok funkcji informacyjnej znak T-34 w istocie zawiera więc swoisty zakaz poruszania się po drodze krajowej bez opłaty (zobowiązanie do określonego zachowania, tj. uiszczenia opłaty za przejazd).

Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, znaki i sygnały drogowe wyrażają ostrzeżenia, zakazy, nakazy lub informacje. Znaki mogą przy tym łączyć w sobie kilka funkcji, pomimo że przyporządkowane są z założenia do jednej z grup. Takie też stanowisko prezentuje Trybunał Konstytucyjny (wyrok z dnia 27 stycznia 2004 r., sygn. akt P 9/03). Językowa wykładnia treści wskazanego przepisu nie wklucza funkcjonowania znaków drogowych łączących w swojej treści kilka funkcji, np. informacji i zakazu. Regułą jest (w sensie normatywnym) konstruowanie treści określonych nakazów czy zakazów postępowania w oparciu nie o jeden (i to realizujący tylko jedną funkcję) znak drogowy, ale o kilka z nich, tworzących normatywną całość. Takim przykładem są niektóre znaki informacyjne, które służyć mogą dekodowaniu norm nakazujących lub zakazujących, a których treść wcale tego rodzaju zakazów lub nakazów wprost nie wyraża.

Wprawdzie znak D-39 z grupy "Znaki informacyjne" - "opłaty drogowe" oraz znak z grupy "Tabliczki do znaków drogowych" wskazujący pobór opłaty elektronicznej za przejazd drogą publiczną w świetle przepisów rozporządzenia w sprawie znaków i sygnałów drogowych nie należą do znaków zakazu, nie ulega jednak wątpliwości - w świetle dotychczasowych rozważań - że znak informujący o obowiązku uiszczenia opłaty w istocie jednocześnie wskazuje na zakaz poruszania się po tej drodze bez uiszczenia opłaty. Tym samym tabliczka T-34 w swoisty sposób konkretyzuje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym. Brak natomiast odpowiedniej informacji o płatnym odcinku drogi, a w konsekwencji brak informacji o zakazie poruszania się po niej bez uiszczenia stosowanej opłaty - co do zasady - uniemożliwia jej użytkownikowi ustalenie momentu początkowego ciążących na nim obowiązków.

W takiej sytuacji faktycznej nie może on dokonać odpowiedniego wyboru pomiędzy drogą płatną, a alternatywną drogą bezpłatną. Tym samym, "korzystającego" z drogi płatnej, nieoznaczonej tabliczką T-34, nie można - także co do zasady - obciążać odpowiedzialnością za nieuiszczenie opłaty i wymierzać mu z tego powodu kary pieniężnej.

Trafnie podnosi się też, że nieprzypadkowo prawodawca zsynchronizował w czasie wprowadzenie w życie przepisów ustawy dotyczących opłat elektronicznych i kar za przejazd po określonych drogach bez uiszczenia opłaty (1 lipca 2011 r.) i przepisów rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 czerwca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie znaków i sygnałów drogowych (30 czerwca 2011 r.), wprowadzających znak - tabliczkę T-34. Specyfika ruchu drogowego wymaga niewątpliwie przeniesienia obowiązujących, ustalonych w przepisach prawnych reguł i zasad tego ruchu, "na drogę" w postaci różnego rodzaju znaków drogowych (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1467/12 i powołany tam wyrok TK z 14 czerwca 2000 r., sygn. P 3/00 oraz wyroki NSA z dnia 11 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 1090/14 i z dnia 16 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1660/14, publ. na stronie www.orzecznictwo.nsa.gov.pl).

W tym stanie rzeczy samo wymienienie odcinków płatnych dróg krajowych w załączniku do aktu wykonawczego nie spełnia warunku poinformowania o istniejących obowiązkach.

W świetle dotychczasowych rozważań zarzut błędnej wykładni art. 13k ust. 1 udp – naruszającej (zdaniem organu) językową wykładnię obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej nie mógł być uznany za skuteczny.

Odnosząc poczynione wyżej uwagi do rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że z niekwestionowanych w sprawie ustaleń faktycznych organu wynika, że skarżący w dniu kontroli istotnie wjechał na drogę krajową, jednak - jak twierdził - nie mając świadomości, że jest to droga płatna. Dalej, podniósł brak oznakowania przy wjeździe na drogę krajową, że przejazd tą drogą podlega opłacie elektronicznej, a dopiero po przejechaniu pewnego odcinka drogi płatnej zauważył tabliczkę T-34, jednak nie miał możliwości zawrócenia lub wycofania się z tej drogi. Skarżący chciał dojechać do najbliższego zjazdu, lecz wcześniej został zatrzymany do kontroli przez Inspekcję Transportu Drogowego.

Biorąc pod uwagę poczynione wcześniej wywody przyjąć należy zatem, że w sprawie nie dokonano niezbędnych ustaleń, choć nie w zakresie wskazanym przez Sąd I instancji. W świetle materiału zgromadzonego w sprawie jak i w świetle wyjaśnień kierowcy sporny nie jest fakt, że na drodze umieszczono znak T-34, lecz to czy przed wjazdem na drogę kierowca mógł wiedzieć, że dokona przejazdu podlegającego opłacie elektronicznej, czy miał możliwości wyboru przejazdu drogą płatną czy bezpłatną i ewentualnie, czy przed miejscem dokonanej kontroli miał możliwość zjechania z drogi płatnej.

Podkreślić raz jeszcze należy, że w orzecznictwie NSA szeroko akceptowane jest stanowisko, że użytkownika drogi płatnej, nieoznaczonej tabliczką T-34, nie można - co do zasady - z uwagi na standardy demokratyczne i zaufanie do organów państwa - obciążać odpowiedzialnością za nieuiszczenie opłaty i wymierzać mu z tego powodu kary pieniężnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - w składzie orzekającym w niniejszej sprawie - przypadek dotyczący braku oznakowania drogi tabliczką T-34 (wskazującą na pobór opłaty elektronicznej za przejazd drogą publiczną) co do skutku w postaci braku możliwości nałożenia kary za brak opłaty nie różni się, od przypadku, gdy wjeżdżając na drogę kierowca nie miał świadomości przejazdu podlegającego opłacie elektronicznej, a po powzięciu tej informacji nie miał możliwości zjechania z tej drogi.

Z tych wszystkich względów sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego przez ich błędne zastosowanie/niezastosowanie nie znajdują usprawiedliwienia.

Odnośnie do zarzutu naruszenia § 1 pkt 1 w zw. z zał. nr 1 w części 6.3.7.8 oraz 6.3.7.9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach trzeba dodatkowo wskazać, że istota sporu nie dotyczyła zgodności oznaczeń drogi z przepisami powołanego aktu wykonawczego lecz możliwości nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 1 udp - interpretowanego w sposób przedstawiony w dotychczasowych rozważaniach.

Co do oparcia skargi kasacyjnej na zarzutach naruszenia przepisów postępowania trzeba podnieść, że biorąc pod uwagę przedstawione wyżej deficyty postępowania wyjaśniającego w istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że rozstrzygnięcie Sądu I instancji - wydane m. in. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa - w istocie odpowiada prawu.

Tymczasem - zgodnie z art. 184 ppsa - Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji wyroku.