Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. wyrokiem z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 773/11, po rozpoznaniu skargi "S." w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku o wydanie zaświadczenia potwierdzającego wniesienie opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy K. z dnia [...] lutego 2011 r.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
Wójt Gminy K. postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r., zwrócił skarżącej wniosek o wydanie zaświadczenia potwierdzającego wniesienie opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, z uwagi na nieuiszczenie opłaty skarbowej od tego zaświadczenia w wyznaczonym terminie.
W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca podtrzymała swoje stanowisko, iż wyłączone jest pobieranie opłaty od zaświadczenia potwierdzającego uiszczenie opłaty za wydane zezwolenie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Organ wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 225, poz. 1635 ze zm. – dalej: u.o.s.) opłacie skarbowej podlega w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej wydanie zaświadczenia na wniosek. Opłacie skarbowej podlega co do zasady każdy wniosek o wydanie zaświadczenia, chyba że w przedmiotowej ustawie lub w przepisach odrębnych została przewidziana norma wyłączająca obowiązek uiszczenia opłaty skarbowej. W art. 3 tej ustawy przewidziano, że opłacie nie podlega: dokonanie czynności urzędowej, wydanie zaświadczenia oraz zezwolenia (pozwolenia, koncesji), jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają innym opłatom o charakterze publicznoprawnym lub są od tych opłat zwolnione.
Organ podniósł, że analiza przepisów zawartych w ustawie z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r., nr 70, poz. 473 ze zm. – dalej: ustawa o wychowaniu w trzeźwości) nie pozostawia wątpliwości co do braku takich regulacji szczególnych. Art. 111 tej ustawy wprowadza regulację nakładającą obowiązek uiszczenia opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, nie zaś za wydanie zaświadczenia potwierdzającego wniesienie opłaty z tego tytułu. Wobec tego nieuiszczenie należnej opłaty, skutkuje zgodnie z art. 261 § 2 k.p.a. zwrotem podania o wydanie zaświadczenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. uchylając postanowienie SKO w R. oraz postanowienie organu I instancji wskazał, że skarżąca domagała się wydania zaświadczenia potwierdzającego wniesienie przez nią I raty opłaty za 2011 r. za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w placówkach handlu detalicznego na terenie Gminy K. Obowiązek uiszczenia wskazanej opłaty nakłada na podmiot uzyskujący zezwolenie na sprzedaż alkoholu art. 111 ustawy o wychowaniu w trzeźwości.
Zdaniem Sądu I instancji opłata o której mowa powyżej ma charakter publicznoprawny i dotyczy jej art. 3 u.o.s., który ustanawia dodatkowe wyłączenie od opłaty skarbowej czynności urzędowych, zaświadczeń oraz zezwoleń, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają one innym opłatom o charakterze publicznoprawnym lub są od tych opłat zwolnione. Wobec tego, skoro zaświadczenie miało potwierdzić uiszczenie przez skarżącą opłaty o tym charakterze, to nie podlegało konieczności uiszczenia dodatkowej opłaty skarbowej. Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 111 ust. 10 ustawy o wychowaniu w trzeźwości nie podlegają opłacie skarbowej zezwolenia, o których mowa w art. 18, art. 181, art. 184, tej ustawy.
Zatem zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych, o którym mowa w art. 18 i które posiadała strona jest zwolnione od opłaty skarbowej. Temu samemu zwolnieniu podlega także dalsze korzystanie z ww. zezwolenia. Nie będzie zatem podlegać opłacie skarbowej również zaświadczenie o uiszczaniu w ustawowo określonych terminach opłaty z art. 111, które warunkuje dalszy byt zezwolenia na sprzedaż alkoholu.
Sąd ponadto podniósł, że organy całkowicie pominęły uregulowania zawarte w art. 261 § 4 k.p.a., zgodnie z którym organ powinien załatwić podanie mimo nieuiszczenia należności, m. in. jeżeli za niezwłocznym załatwieniem przemawiają względy społeczne lub ważny interes strony. W rozpoznawanej sprawie termin złożenia przez skarżącą kolejnego zaświadczenia upływał z dniem 1 czerwca 2011 r., zaś jego doręczenie nastąpiło w dniu 27 maja 2011 r. Skoro zaświadczenie potwierdzające dokonanie opłaty, o której mowa w art. 111 ustawy o wychowaniu w trzeźwości warunkuje możliwość prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych, to brak takiego zaświadczenia skutkuje dla strony poważnymi konsekwencjami i tym samym dotyczy jej ważnego interesu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. złożyło skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w R. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm.
Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej p.p.s.a.), zarzuciło naruszenie:
- 1) prawa materialnego, tj.: art. 3 u.o.s. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, u podstaw którego legło błędne przekonanie Sądu, iż wydanie zaświadczenia potwierdzającego wniesienie opłaty za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jest czynnością niepodlegającą obowiązkowi uiszczenia opłaty skarbowej na podstawie tego przepisu z uwagi a wynikający z art. 111 ustawy o wychowaniu w trzeźwości obowiązek uiszczenia opłaty o charakterze publicznoprawnym za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, który to przepis w ocenie strony skarżącej – nie może być uznany za przepis odrębny w rozumieniu art. 3 u.o.s., skoro dotyczy czynności innej niż wydanie zaświadczenia- co w konsekwencji doprowadziło Sąd do konstatacji, iż dokonany przez organy zwrot wniosku o wydanie zaświadczenia na podstawie art. 261 § 2 k.p.a. był nieuprawniony,
- 2) przepisów postępowania, tj.:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 261 § 4 k.p.a. przez nieuzasadnione uczynienie organowi odwoławczemu zarzutu niewydania wnioskodawcy zaświadczenia pomimo nieuiszczenia opłaty skarbowej w sytuacji, gdy:
- - zarzut ten pozostaje w oczywistej sprzeczności z pozostałymi wnioskami Sądu wyrażonymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – co do braku obowiązku uiszczenia – w uwarunkowaniach niniejszej sprawy – opłaty skarbowej przez wnioskodawcę, skoro przepis art. 261 k.p.a. może mieć zastosowanie jedynie w sytuacji bezspornego istnienia obowiązku "wpłacenia należności tytułem opłat i kosztów postępowania, które zgodnie z przepisami powinny być uiszczone z góry",
- - organ odwoławczy – w świetle przepisów procesowych (art. 138 k.p.a.) – nie mógł zakończyć postępowania odwoławczego czynnością materialno-techniczną, jaką jest wydanie wnioskowanego zaświadczenia,
- - w uwarunkowaniach niniejszej sprawy nie zaistniały przesłanki uzasadniające odstąpienie od reguły wynikającej z art. 261 § 1 k.p.a. na podstawie § 4, który ma zastosowanie jedynie w sytuacjach wyjątkowych i nie może podlegać wykładni rozszerzającej.
- b) obrazę art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. przez zaniechanie ujęcia w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania w sprawie i pozostawienia ich ocenie organów administracji, co w konsekwencji uniemożliwia realnie związanie stanowiskiem Sądu zawartym w wyroku, skoro brak jest klarownego stanowiska Sądu czy w uwarunkowaniach niniejszej sprawy organy nie powinny uzależniać wydania spornego zaświadczenia od uiszczenia przez wnioskodawcę opłaty skarbowej (z uwagi na nieistnienie ustawowego obowiązku jej wniesienia), czy też winny wydać zaświadczenie pomimo nieuiszczenia opłaty skarbowej na zasadzie wyjątku wynikającego z art. 161 § 4 k.p.a. (skutkującego jedynie odsunięciem w czasie obowiązku uiszczenia opłaty skarbowej wymaganej w świetle przepisów prawa).
W odpowiedzi na skargę kasacyjną "S." wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w stosunku do zaskarżonego orzeczenia jest zdeterminowany, poza przypadkami nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie nie występują, granicami środka zaskarżenia. Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, co sprawia, że w pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzut naruszenia przepisów postępowania.
Stawiając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 261 § 4 k.p.a. oraz art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a. kasator podniósł brak konsekwencji w rozumowaniu Sądu I instancji, czego wyrazem jest niejednoznaczne sformułowanie przez ten Sąd motywów uchylenia postanowienia, a także pominięcie w wyroku wskazań co do dalszego postępowania w sprawie.
Przystępując do jego rozpoznania należy na wstępie zauważyć, że zaskarżony wyrok został wydany na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 i art. 200 p.p.s.a., a nie jak wskazał kasator art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Niezależnie od tego należy stwierdzić, iż zarzut ten nie w pełni odpowiada wymogom ustawowym.
Naruszenie przepisów postępowania stanowi podstawę skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdy mogło ono mieć istotny wpływ na wynik postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Stąd też wnoszący skargę kasacyjną powinien wykazać, iż następstwa stwierdzonych wadliwości były tego rodzaju lub skali, że wpływały lub mogły wpływać na kształt i treść zaskarżonego orzeczenia. Innymi słowy kasator powinien wskazać nie tylko konkretny przepis, naruszenia którego dopuścił się Sąd I instancji oraz uzasadnić na czym ono polegało, ale także wykazać, iż mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Kasator formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania wskazał na kilka okoliczności, które w jego ocenie wpłynęły w sposób istotny na treść zaskarżonego orzeczenia.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 261 § 4 k.p.a. przez bezpodstawne wytknięcie organowi II instancji niezastosowania art. 261 § 4 k.p.a., należy stwierdzić, że wypowiedziany przez Sąd I instancji w tym zakresie pogląd nie mógł wpłynąć w sposób istotny na wynik sprawy. Stanowisko Sądu należy postrzegać raczej jako chęć zwrócenie organowi uwagi, że stan sprawy wymagał również uwzględnienia ważnego interesu strony. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji w sposób jednoznaczny odniósł się bowiem do podstawowej kwestii, wskazując, że wniosek o wydanie zaświadczenia potwierdzającego wniesienie opłaty za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych podlega zwolnieniu od opłaty skarbowej, co z kolei powinno prowadzić do wniosku, że w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 261 § 4 k.p.a. Można więc rzec, iż wypowiedź Sądu jest nie tyle wyrazem niekonsekwencji w przyjętym rozumowaniu, ale chęcią zwrócenia dodatkowo uwagi organowi, że i tak rozpoznał sprawy w sposób mało wnikliwy, z pominięciem art. 261 § 4 k.p.a.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a. przez niejednoznaczne sformułowanie motywów uchylenia postanowienia, a także pominięcie w wyroku wskazań co do dalszego postępowania w sprawie, należy przede wszystkim wskazać, iż wyrażony przez Sąd I instancji pogląd w kwestii zasadniczej (braku podstaw do żądania uiszczenia opłaty skarbowej od wniosku o wydanie zaświadczenia potwierdzającego wniesienie opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych) rodzi określone konsekwencje procesowe co do możliwości zastosowania art. 261 k.p.a. Jak wynika z początkowej treści art. 261 § 1 k.p.a. "...jeżeli strona nie wpłaciła należności tytułem opłat i kosztów postępowania, które zgodnie z przepisami powinny być uiszczone z góry..." przepis ten ma zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy na stronie ciąży obowiązek wniesienia opłaty lub kosztów postępowania.
A contrario, jeśli taki obowiązek nie istnieje, jak w rozpoznawanej sprawie, to przepis ten z oczywistych względów nie może mieć zastosowania. Powyższe oznacza więc, że podniesione przez kasatora wątpliwości można usunąć przez wnikliwe zapoznanie się z treścią uzasadnienia. Obowiązek zredagowania w sposób jasny i niebudzący wątpliwości wskazań co do dalszego postępowania, których następstwem są wytyczne dla organu, oznacza jedynie tyle, że muszą być one oczywiste w świetle uzasadnienia. Stanowią one z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. uzasadnienie orzeczenia wykazuje moc wiążącą w zakresie "oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania". Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. W tej kwestii Sąd zajął jasne stanowisko.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jednoznacznie, iż niewłaściwe zastosowanie przepisów było wynikiem nie tyle nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego, co błędnej wykładni prawa materialnego. Z tego też względu formułując wskazówki co do dalszego postępowania Sąd I instancji mógł ograniczyć się do wskazania, iż załatwienie sprawy wymaga uwzględnienia dokonanej przez ten Sąd wykładni prawa materialnego. Błędna jego wykładnia doprowadziła bowiem organ do odmowy rozpoznania wniosku strony.
Podsumowując, za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania.
Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 u.o.s. w zw. z art. 11 1 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości przez jego niewłaściwe zastosowanie, należy na wstępie wskazać, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 1 u.o.s. opłacie skarbowej podlega w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej:
- a) dokonanie czynności urzędowej na podstawie zgłoszenia lub na wniosek,
- b) wydanie zaświadczenia na wniosek,
- c) wydanie zezwolenia (pozwolenia, koncesji).
Przepisy art. 2, art. 3 i art. 3a u.o.s. określają przedmiotowe i podmiotowe zwolnienia od opłaty skarbowej.
W myśl art. 3 u.o.s nie podlega opłacie skarbowej: dokonanie czynności urzędowej, wydanie zaświadczenia oraz zezwolenia (pozwolenia, koncesji), jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają innym opłatom o charakterze publicznoprawnym lub są od tych opłat zwolnione.
Przenosząc to na grunt rozpoznawanej sprawy wypada na wstępie zauważyć, iż zarówno na gruncie u.o.s. jak i ustawy o wychowaniu w trzeźwości brak jest wyraźnej regulacji prawnej wyłączającej z ponoszenia opłaty skarbowej wydanie zaświadczenia potwierdzającego pobranie opłaty za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. W sposób wyraźny została bowiem uregulowana jedynie kwestia wyłączenia z ponoszenia opłaty skarbowej od zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych (art. 111 ust. 10). Dodatkowo, w uchwale z dnia 6 maja 2003 r., sygn. akt FPK 11-12/02 (ONSA 2003, nr 3, poz. 92-93), która zachowała swą aktualność, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że opłata za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, przewidziana w art. 111 ustawy o wychowaniu w trzeźwości jest opłatą o charakterze publicznoprawnym, o której mowa w art. 3 u.o.s., a co za tym idzie nie podlega opłacie skarbowej.
W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż opłaty pobierane na podstawie art. 111 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości są opłatami de facto za wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, ponieważ istotą każdego zezwolenia jest przyznanie przedsiębiorcy przez organ administracji publicznej uprawnień do podejmowania i prowadzenia określonej działalności gospodarczej, co musi być utożsamiane z korzystaniem z zezwolenia. Tym samym zdaniem Sądu, skoro opłata pobierana na podstawie art. 111 ust. 1 ustawy jest opłatą za wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, czyli opłatą za podejmowanie działań przez organ administracji samorządowej, to oczywiste jest, iż zastępuje opłatę skarbową od wydanego zezwolenia.
Słusznie jednak autor skargi kasacyjnej zauważył, iż kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie nie jest to czy powinna być pobrana opłata skarbowa od korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, ale to czy opłata skarbowa powinna być uiszczona od wniosku o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pobranie opłaty za korzystanie z tego zezwolenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego między tymi zagadnieniami występuje jednak ścisły związek, a tym samym Sąd I instancji dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia nie mógł uchylić się od przeprowadzenia rozważań w szerszym zakresie.
Należy bowiem zauważyć, iż uzyskanie przedmiotowego zaświadczenie umożliwiało przedsiębiorcy korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.
Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości sprzedaż napojów alkoholowych, przeznaczonych do spożycia na miejscu lub poza miejscem sprzedaży, może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza lub prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży.
Za korzystanie z tych zezwoleń jest pobierana odrębna opłata, określona w art. 111 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, która stanowi dochód gminy.
W przypadku nie dokonania opłaty w wysokości określonej w art. 111 ust. 2 i 5 w terminach, o których mowa w art. 111 ust. 7 lub niezłożenia oświadczenia, o którym mowa w art. 111 ust. 4 zezwolenie wygasa (art. 18 ust. 12 pkt 5 ustawy).
Natomiast zgodnie z art. 18 ust. 7 pkt 4 ustawy (w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 lipca 2011 r.) warunkiem prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży, a więc korzystania z zezwolenia, jest okazanie zaświadczenia potwierdzającego dokonanie opłaty, o której mowa w art. 111 ustawy, w terminach do dnia 1 lutego, 1 czerwca, 1 października każdego roku kalendarzowego objętego zezwoleniem, przedsiębiorcy zaopatrującemu dany punkt sprzedaży napojów alkoholowych.
Zatem, jak z powyższego wynika, uzyskanie zaświadczenia potwierdzającego pobranie opłaty za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż alkoholów stanowiło realizację obowiązku nałożonego mocą ustawy, a co ważniejsze jego uzyskanie stanowiło niezbędny warunek (oprócz posiadania zezwolenia czy dokonania opłaty), od spełnienia którego było uzależnione prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych, a w konsekwencji korzystanie z zezwolenia. Tym samym, skoro uzyskanie przedmiotowego zaświadczenia stanowiło jeden z niezbędnych elementów pozwalających przedsiębiorcy na korzystanie z zezwolenia w działalności gospodarczej, to jego wydanie, podobnie jak opłata za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, nie powinno podlegać opłacie skarbowej. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do nadmiernego fiskalizmu.
Niezależnie od powyższego wypada zauważyć, iż w znowelizowanej ustawie o wychowaniu w trzeźwości dotychczasowe "zaświadczenie" zostało zastąpione "dowodem" potwierdzającym dokonanie przedmiotowej opłaty (art. 18 ust. 7 pkt 5 ustawy). W efekcie został uproszczony sposób korzystania przez przedsiębiorcę z zezwolenia, a co ważniejsze wynika z niej wyraźnie, iż dokument potwierdzający dokonanie opłaty nie powinien podlegać dodatkowym obciążeniom fiskalnym.
Podsumowując, za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 3 u.o.s. w zw. z art. 11 1 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.