Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 08 września 2015 r., sygn. akt I SAB/Gd 11/15 oddalił skargę "F." spółka z o.o. w M. (dalej także strona skarżąca, spółka) na bezczynność Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie pomocy finansowej w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013.
I
Uzasadniając rozstrzygnięcie Sąd I instancji przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach – na wstępie – przypomniał, że Spółka z o.o. w M. pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r., działając na podstawie art. 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na przewlekłe działanie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w związku z toczącym się na jej wniosek postępowaniem w sprawie przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013, zarzucając mu naruszenie art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.
Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: K.p.a.), poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy a także naruszenie art. 12 K.p.a. polegające na opieszałym prowadzeniu postępowania. Złożenie skargi poprzedził ustalony przez Sąd pierwszoinstancyjny następujący ciąg zdarzeń. W dniu [...] grudnia 2013 r. Spółka złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013. W ocenie skarżącej złożony wniosek zawierał wszystkie dane, o których mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 r. (Dz.U. Nr 81 poz. 550 ze zm.). Organ, pomimo prawidłowo złożonego wniosku oraz upływu 60–dniowego terminu nie wydał decyzji w sprawie.
Termin do załatwienia sprawy upływał, zdaniem strony skarżącej, w dniu 10 lutego 2014 r. Do czasu upływu powyższego terminu organ nie podjął żadnej czynności w sprawie. W dniu 12 lutego 2014 r. Spółka otrzymała pisemne zawiadomienie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR datowane na dzień 10 lutego 2014 r., z informacją, że sprawa nie może zostać załatwiona w ustawowym terminie z powodu konieczności przeprowadzenia dodatkowej analizy formalno – prawnej przepisów przejściowych w zakresie podejmowania przez Państwo członkowskie nowych zobowiązań finansowych.
Z kolei w dniu 14 kwietnia 2014 r. organ przesłał skarżącemu kolejne zawiadomienie datowane na dzień 10 kwietnia 2014 r. informujące o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie ustawowym. Skarżąca – na co zwrócił uwagę Sąd pierwszoinstancyjny – podniosła, że pierwszą merytoryczną czynnością organu wykonaną w sprawie było wezwanie z dnia 15 maja 2014 r. (doręczone jej w dniu 19 maja 2014 r.) do złożenia wyjaśnień. Czynność ta została dokonana po upływie 155 dni od dnia złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej. Pismem z dnia 22 maja 2014 r., skarżąca udzieliła żądanych wyjaśnień. W dniu 29 maja 2014 r. organ wezwał skarżącą do złożenia dalszych wyjaśnień. Wezwanie zostało doręczone stronie w dniu 16 czerwca 2014 r. Skarżąca pismem z dnia 18 czerwca 2014 r. udzieliła odpowiedzi na powyższe wezwanie.
Następnie wskazał, że pismem z dnia 25 czerwca 2014 r. (doręczonym Spółce w dniu 1 lipca 2014 r.) Dyrektor Oddziału ARiMR na podstawie art. 97 § 1 K.p.a. zawiesił postępowanie w sprawie powołując się na fakt, że wydanie decyzji w sprawie zależy od rozstrzygnięcia przez Marszałka Województwa zagadnienia wstępnego, czy skarżący w chwili rejestracji Spółki spełniał warunki wpisu do rejestru grup, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 6 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o Grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw i § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 kwietnia 2008 r. w sprawie wykazu produktów i grup produktów, dla których mogą być tworzone grupy producentów rolnych, minimalnej rocznej wielkości produkcji towarowej oraz minimalnej liczby członków Grupy producentów rolnych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 642 ze zm.). W dniu 2 lutego 2015 r. Spółka wystąpiła do Dyrektora Oddziału ARiMR z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania z uwagi na brak podstaw uzasadniających powstrzymywanie się przez organ z rozpoznaniem sprawy i wydaniem decyzji. Postanowieniem z dnia 16 lutego 2015 r. Dyrektor Oddziału ARiMR odmówił podjęcia zawieszonego postępowania.
Następnie, w dniu 4 marca 2015 r., skarżąca złożyła zażalenie na przewlekłe prowadzenie sprawy do organu wyższego stopnia, którym w przedmiotowej sprawie jest Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Z informacji uzyskanych przez skarżącą powyższe zażalenie wpłynęło do Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w dniu 17 marca 2015 r. Do dnia wniesienia niniejszej skargi zażalenie nie zostało rozpoznane. W ocenie skarżącej Dyrektor ARiMR nie rozpoznał sprawy w terminie określonym w § 4 wskazanego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. oraz dopuścił się rażącej przewlekłości w prowadzeniu postępowania w sprawie. Zdaniem skarżącej pisma z dnia 10 lutego 2014 r. i z dnia 10 kwietnia 2014 r. informujące o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie, nie mogły skutecznie doprowadzić do wydłużenia 60-dniowego terminu rozpoznania sprawy, gdyż nie zachodziły żadne przesłanki uzasadniające takie przedłużenie.
W dalszych motywach Sąd I instancji wskazał, że w ocenie Spółki w sprawie nie zachodzą również podstawy do zawieszenia postępowania, gdyż do wniosku o przyznanie pomocy finansowej załączyła, zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 20 kwietnia 2007 r. wymagane zaświadczenie Marszałka potwierdzające wpis skarżącego do rejestru grup. W jej opinii skoro na dzień składania wniosku, jak również na dzień wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, dysponowała ostateczną decyzją Marszałka Województwa z dnia [...] grudnia 2013 r. o wpisie do rejestru grup, organ powinien był niezwłocznie wydać decyzję w sprawie. W sytuacji, gdy w obrocie prawnym znajduje się ostateczna decyzja administracyjna stwierdzająca fakt spełniania przez skarżącego warunków wpisu do rejestru grup, nie było żadnych podstaw, aby organ zawieszał postępowanie w sprawie z powołaniem się na konieczność rozstrzygnięcia przez Marszałka Województwa zagadnienia wstępnego, czy skarżący w chwili rejestracji Spółka spełniała warunki wpisu do rejestru grup.
Zdaniem strony skarżącej decyzja ta potwierdza, że spełniała ona warunki złożenia wniosku, a dalsze bezzasadne powstrzymywanie się przez organ z wykonaniem jakichkolwiek czynności w sprawie przez wiele miesięcy po upływie powyższego terminu, bezpodstawne zawieszenie postępowania w sprawie oraz odmowa jego podjęcia, uzasadniają zarzut rażącej przewlekłości w prowadzeniu postępowania przez Dyrektora Oddziału ARiMR.
Ze stanowiskiem tym, na co także zwrócił uwagę Sąd meritii, nie zgodził się organ, który w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że wbrew zawartym w niej twierdzeniom w sprawie nie zachodzi przewlekłość postępowania. Podzielając przedstawiony tok zdarzeń wyjaśnił, że wobec powziętych wątpliwości w zakresie spełnienia przez wnioskodawcę warunków wpisu do rejestru – na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art 6 ustawy o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw – zwrócił się do Marszałka Województwa z wnioskiem o weryfikację spełnienia przez Spółkę tych warunków. Po czym postanowieniem z dnia 25 czerwca 2014 r., zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wniosku o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania "grupy producentów rolnych" objętej PROW na lata 2007–2013 z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia przez Marszałka Województwa zagadnienia wstępnego polegającego na ustaleniu spełnienia przez wnioskodawcę warunków wpisu do rejestru grup producentów rolnych.
Na powyższe postanowienie skarżący nie wniósł zażalenia. W ocenie organu postępowanie zostało prowadzone prawidłowo, bez zbędnej zwłoki i opieszałości. W sprawie zachodziła potrzeba zawieszenia postępowania z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia przez Marszałka Województwa zagadnienia wstępnego polegającego na ustaleniu spełnienia przez Spółkę warunków wpisu do rejestru grup producentów rolnych.
Po przedstawieniu stanowisk strony skarżącej i organu prezentowanych w rozpoznawanej sprawie, Sąd pierwszej instancji, wskazał, że przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie określają, na czym polega "przewlekłe prowadzenie postępowania", o którym mowa w art. 3 § 2 tej ustawy, jak i na czym polega "bezczynność organu", wymieniona w tym przepisie. Przyjmuje się w literaturze, że "przewlekłe prowadzenie postępowania" dotyczyć będzie okresu do upływu terminu załatwienia sprawy. Przepisy ustaw regulujących postępowanie administracyjne ustalają z reguły krótkie terminy załatwienia sprawy, w związku z czym przewlekłe prowadzenie postępowania wystąpi z reguły wówczas, gdy organ nie załatwi sprawy w terminie, nie pozostając równocześnie w bezczynności. Najczęściej będą to przypadki nieuzasadnionego korzystania z możliwości wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy.
Z kolei "bezczynność organu" zachodzi natomiast wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (tak: A. Kabat, komentarz do art. 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka–Medek, Lex, 2013).
Za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu przyjął, że z przewlekłością postępowania, która narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż było to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, będących istotnymi dla rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 16 stycznia 2015 r., sygn. akt III SAB/Wr 9/14, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA).
Przystępując do rozważań prawnych Sąd pierwszoinstancyjny uznał za dopuszczalną wniesioną skargę na przewlekłe prowadzenia postępowania, gdyż w jego ocenie mieści się ona w dyspozycji art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zgodnie z którą zakres przedmiotowy skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 – 4 tej ustawy. Chodzi o przypadki, kiedy organ administracji publicznej jest obowiązany do wydania określonego aktu administracyjnego lub dokonania czynności, lecz obowiązku tego nie wykonuje w ustawowym terminie. Celem skargi na przewlekle postępowanie jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony.
Skarżący, co wyeksponował Sąd I instancji, wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 52 § 1 p.p.s.a. albowiem wniesienie skargi poprzedził wniesieniem środka zaskarżenia do organu wyższego stopnia. Następnie wskazał, że w przypadku wnoszonej do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu czy przewlekle prowadzenie postępowania strona nie jest związana żadnymi terminami do jej wniesienia. W opisanej sytuacji Sąd rozpatruje skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Skarga tego rodzaju ma służyć ochronie obywatela przed opieszałością władzy. Ocena prawidłowości prowadzenia postępowania w celu weryfikacji zarzutu przewlekłości postępowania wymaga uwzględnienia stanu indywidualnej sprawy. Wniosek o przyznanie prawa pomocy opatrzony datą [...] grudnia 2013 r. został zgłoszony w dniu [...] grudnia 2013 r., co – jak zauważył – jest okolicznością bezsporną. Ustawowy termin rozstrzygnięcia wniosku (30 dni) upływał po zakończeniu 2013 r. Niemniej jednak podkreślił, że termin ten nie został zachowany, gdyż w toku postępowania organ uznał za konieczne wyjaśnienie okoliczności istotnej związanej z powołaniem "Grupy producentów rolnych".
W jego ocenie organ podejmował czynności zmierzające do wyjaśnienia okoliczności istotnych w celu zakończenia postępowania. Zasadnie wskazując konieczność przedłużenia terminu do rozpoznania wniosku (art. 36 § 1 K.p.a.). W wyniku czynności podjętych przez organ uzyskane zostały informacje, które uzasadniały zwrócenie się do Marszałka Województwa z wnioskiem o weryfikację spełnienia przez stronę warunków wpisu do rejestru na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ustawy o Grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw.
Jednocześnie wskazał, że z treści pisma Marszałka Województwa z 29 stycznia 2015 r. wynika, że postanowieniem z dnia 28 stycznia 2015 r. Marszałek Województwa wznowił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia spełnienia przez stronę warunków wpisu do rejestru grup producentów (k. 110 akt administracyjnych).
W dalszych motywach Sąd I instancji wyeksponował, że postępowanie którego dotyczy skarga na przewlekłość, zostało zawieszone postanowieniem z 25 czerwca 2014 r., a strona nie skorzystała z prawa do jego zaskarżenia. W dniu 5 lutego 2015 r. strona skarżąca wniosła o podjęcie zawieszonego postępowania, a postanowieniem z dnia 16 lutego 2015 r. organ pierwszej instancji odmówił jego podjęcia. Po rozpoznaniu zażalenia Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie (kopia k. 164 akt), na które strona złożyła skargę do Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie, która została zarejestrowana za sygn. akt V SA/Wa 2764/15.
W ocenie Sądu pierwszoinstancyjnego w sprawie podejmowane były czynności zmierzające do wyjaśnienia istotnych okoliczności w sprawie, a przekonanie strony, że fakt złożenia wniosku i wyjaśnień dotyczących okoliczności sprawy jest wystarczający w zakresie postępowania ze skutkiem pozytywnym dla strony jest nieuzasadnione. Podkreślił, że w interesie strony skarżącej organ weryfikował stanowisko prawne Komisji Europejskiej co do możliwości dysponowania w roku 2014 środkami formalnie związanymi z programem dofinansowania na lata 2007–2013. Podjęte przez organ czynności doprowadziły do wznowienia postępowania przez organ rejestrowy. Zaś rozstrzygnięcie uprawnienia do rejestracji producentów warunkuje kolejne czynności procesowe.
Podsumowując stwierdził, że w postępowaniu ze skargi na przewlekłość postępowania nie może być przedmiotem oceny postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Nie każde niedotrzymanie terminu wyznaczonego ustawą na załatwienie sprawy jest równoznaczne z bezczynnością organu. Nie można pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z 18 marca 2015 r., sygn. I OSK 585/15). W postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane, a także czy nie są to czynności pozorne, przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania stosownego rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14). Konstatując uznał, że organ podejmował czynności rzeczywiste, uzasadnione stanem prawnym i faktycznym.
W jego ocenie nie zachodzą podstawy do stwierdzenia przewlekłości postępowania. Okoliczność zaś – jak stwierdził – zawieszenia postępowania, uwarunkowana koniecznością ustalenia (w odrębnym postępowaniu), czy zostały spełnione ustawowe przesłanki wpisu do ewidencji grupy producentów przez skarżącą Spółkę, a zatem koniecznością ustalenia istnienia warunku niezbędnego do przyznania płatności, nie jest obojętna dla oceny zachowania organu co do zarzucanej mu skargą przewlekłości. Zdaniem Sądu pierwszoinstancyjnego organ nie pozostawał ani bezczynny, ani też nie prowadził postępowania w sposób przewlekły, gdyż ustalenie prawidłowości wpisu skarżącej Spółki do ewidencji producentów oraz numeru identyfikacyjnego, wobec zaistniałych w tym względzie w toku postępowania wątpliwości, stanowi element konieczny w przedmiocie merytorycznego rozstrzygnięcia co do przyznania płatności. Argumentując stwierdził także, że przepisy unijne nakładają na państwa członkowskie szereg obowiązków.
Na poparcie wyrażonego poglądu przytoczył art. 20 Rozporządzenia Rady (WE) 73/2009, zgodnie z którym państwa członkowskie przeprowadzają kontrole administracyjne wniosków o pomoc w celu weryfikacji warunków kwalifikowalności do pomocy. Kontrole administracyjne uzupełnia system kontroli na miejscu w celu zweryfikowania kwalifikowalności do pomocy. W tym celu państwa członkowskie sporządzają próbę kontrolną zawierającą listę gospodarstw rolnych. Państwa członkowskie mogą korzystać z technik teledetekcji i globalnego systemu nawigacji satelitarnej w celu przeprowadzania kontroli działek rolnych na miejscu.
Natomiast w myśl art. 28 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, dotyczącego obowiązkowych kontroli dla programów rolnośrodowiskowych, kontrole administracyjne, o których mowa w art. 20 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, pozwalają na wykrywanie nieprawidłowości, a w szczególności na ich automatyczne wykrywanie za pomocą narzędzi informatycznych, w tym kontroli krzyżowych.
Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego podkreślił, że obowiązek niezwłocznego załatwienia sprawy nie może naruszać obowiązków spoczywających na organie z mocy innych przepisów. Do takich obowiązków należy przeprowadzenie przez kierownika biura powiatowego kontroli wynikających z wyżej wskazanych przepisów rozporządzeń unijnych, które wykonywane są w oparciu o system prowadzony zgodnie z ustawą o krajowym systemie ewidencji w związku z przepisami rozdziału IV Rozporządzenia Rady (WE) 73/2009 – tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt II GSK 882/08.
Tym samym jego zadaniem, nie można zgodzić się ze skarżącą, że organ dysponował w sprawie wszystkimi niezbędnymi dokumentami, zobowiązany był bowiem zweryfikować złożony wniosek wraz załączonymi dokumentami, stosownie z procedurami przewidzianymi odrębnymi przepisami. Następnie przywołał orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP5/10, w którym Sąd stwierdził, że: "(...) z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy nastąpiło naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, jeżeli postępowanie w tej sprawie trwało dłużej, niż to konieczne dla wyjaśnienia tych okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy" i uznał, że całokształt okoliczności faktycznych i prawnych występujących w rozpoznawanej sprawie wskazuje, że nie doszło do stanu przewlekłości postępowania.
Mając to na uwadze Sąd pierwsze instancji, działając na podstawie art.151 p.p.s.a, skargę oddalił.
II
Skargę kasacyjną złożyła Spółka, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na błędnym uznaniu, że w toku postępowania administracyjnego przed organem pierwszej instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego – art. 12 § 1, art, 35 § 1, art. 36 § 1 K.p.a. polegającego na rażącym przekroczeniu przez organ I instancji terminów do załatwienia sprawy, bezzasadnym przedłużaniu terminu do załatwienia sprawy oraz prowadzeniu postępowania administracyjnego w sposób opieszały,
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na błędnym uznaniu, że w toku postępowania administracyjnego przed organem pierwszej instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego – art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, iż czynności polegające na zawieszeniu postępowania miały umocowanie w prawie i nie wywołały stanu przewlekłości postępowania.
Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. Zdaniem kasatora Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wywód swój ograniczył do stwierdzenia, iż organ pierwszej instancji w interesie strony skarżącej weryfikował stanowisko prawne Komisji Europejskiej co do możliwości dysponowania w 2014 r. środkami formalnie związanymi z programem dofinansowania na lata 2007–2013. Sąd I instancji wywiódł, iż powyższe czynności zmierzały do wyjaśnienia istotnych okoliczności w sprawie. W jego ocenie przedłużanie terminów załatwienia sprawy w celu zweryfikowania przez organ stanowiska Komisji Europejskiej co do możliwości dysponowania w 2014 r. środkami formalnie związanymi z programem dofinansowania na lata 2007–2013 r. pozbawione było podstaw.
Wskazał, iż zgodnie z art. 35 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21 października 2005 r., str. 1, z późn. zm.) –wsparcia udziela się grupom producentów, które zostały oficjalnie uznane przez właściwy organ państwa członkowskiego najpóźniej w dniu 31 grudnia 2013 r. Jego zdaniem "nie budzi wątpliwości, iż ten warunek skarżący spełniał, gdyż został wpisany do rejestru grup producenckich w dniu [...] grudnia 2013 r.".
Ponadto, jak kontynuował, zgodnie z § 3 ust. 3 rozporządzenia ministra rolnictwa i rozwoju wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania: Grupy producentów rolnych, objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013, aby skorzystać ze wsparcia finansowego w ramach działania Grupy producentów rolnych, objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013 zarejestrowana grupa producentów rolnych powinna złożyć wniosek o przyznanie pomocy do właściwego ze względu na siedzibę grupy dyrektora oddziału regionalnego ARiMR w terminie 6 miesięcy od dnia wpisu grupy do rejestru grup producentów rolnych prowadzonego przez marszałka województwa. Warunek ten – jak podał – również spełnił, gdyż stosowny wniosek złożył w dniu [...] grudnia 2013 r.
Podsumowując wyraził stanowisko, że skoro na dzień złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej skarżący spełniał wszelkie wymogi konieczne do przyznania pomocy finansowej, to niewydanie przez organ merytorycznego rozstrzygnięcia z powodu potrzeby dokonania weryfikacji stanowiska prawnego Komisji Europejskiej co do możliwości dysponowania w 2014 r. środkami formalnie związanymi z programem dofinansowania na lata 2007–2013 r. było pozbawione podstaw.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.
Jednocześnie należy wskazać, że związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem kasatora – uchybił sąd pierwszej instancji, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko – radcowskim (art. 175 § 1 – 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna, choć odpowiada przedstawionym wymaganiom tylko formalnie, to podniesionych w niej zarzutów nie można uznać za usprawiedliwione.
Zdaniem składu orzekającego nie znajduje akceptacji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. polegający – zdaniem kasatora – na błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, że w toku objętego skargą postępowania administracyjnego nie doszło do naruszenia art. 12 § 1 K.p.a., art. 35 § 1 K.p.a., art, 36 § 1 K.p.a., i rażącego przekroczenia przez organ go prowadzący terminów do jego załatwienia oraz bezzasadnym przedłużaniu terminu załatwienia sprawy, a także prowadzeniu postępowania administracyjnego w sposób opieszały, czy też błędnym uznaniu, że nie doszło do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, iż czynności polegające na zawieszeniu postępowania miały umocowanie w prawie i nie wywołały stanu przewlekłości postępowania. Trafnie bowiem ocenił Sąd I instancji, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła przewlekłość postępowania, gdyż organ pierwszoinstancyjny podejmował czynności zamierzające do jego szybkiego zakończenia.
Okoliczność rozstrzygnięcia przez Marszałka Województwa Pomorskiego zagadnienia wstępnego: czy skarżący w chwili rejestracji grupy spełniał warunki wpisu do rejestru grup, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 6 ustawy o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw i § 1 rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 kwietnia. 2008 r. w sprawie wykazu produktów i grup produktów, dla których mogą być tworzone grupy producentów rolnych, minimalnej rocznej wielkości produkcji towarowej oraz minimalnej liczby członków grupy producentów rolnych, determinowała dalsze procedowanie organu. Mając na uwadze potrzebę oczekiwania na stanowisko Marszałka Województwa Pomorskiego z przedmiotu zapytania, organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 25 czerwca 2014 r. zawiesił postępowanie.
Rację ma autor skargi kasacyjnej, że zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, to jednak interpretując go na niwie przedmiotowej sprawy pominął jego § 2, 3 i 5. Zgodnie bowiem z art. 35 § 2 K.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.
Z kolei w art. 35 § 3 K.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Natomiast zgodnie z art. 35 § 5 K.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.
W ocenie składu orzekającego, zasadnie stwierdził Sąd I instancji, że nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), a także postawy stron (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 711/11, oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 02 grudnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 700/15).
Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie i piśmiennictwie pogląd, że pojęcie "bezczynności" rozumieć należy jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia wskutek niepodejmowania żadnych istotnych czynności w sprawie. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II FSK 3097/12; a także: J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 77).
Podsumowując, pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 2341/15), co w przedmiotowej sprawie jednakże nie wystąpiło.
Jednocześnie skład orzekający w pełni akceptuje stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt I FPP 1/13, że "samo zawieszenie przez sąd z urzędu postępowania w sprawie, nie powoduje przewlekłości postępowania i nie narusza prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki. Również długi czas trwania postępowania nie może być utożsamiany z przewlekłością postępowania. Jedynie nadmierne odstępstwo od czasu koniecznego do wykonania określonych czynności sądowych mogą być uznawane za tworzące stan nieuzasadnionej zwłoki". Analogiczne zapatrywanie zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OPP 8/12.
Na zakończenie warto również zwrócić uwagę na postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 16 czerwca 2011 r. sygn. akt III SPP 13/11 w którym Sąd orzekł, że "postanowienia o zawieszeniu postępowania są obligatoryjne albo fakultatywne, jednakże łączy je to, że zarówno zawieszenie postępowania jak i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania (co do zasady) podlegają zaskarżeniu zażaleniem (art. 394 § 1 pkt 6 k.p.c.). Ich zgodność z prawem, w tym konieczność i zasadność zawieszenia, podlegają kontroli instancyjnej w postępowaniu sądowym". W przedmiotowej sprawie, co także wymaga wskazania, z prawa zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowienia Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 28 kwietnia 2015 r. w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania, skorzystała strona skarżąca. Wyrokiem tegoż Sądu z dnia 15 października 2015 r. uchylono zaskarżone postanowienie i zasądzono od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Tym samym legalność i prawidłowość zawieszenia postępowania poddano badaniu w innym postępowaniu.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.