Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 października 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 490/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę M. Sp. z o.o. w K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach.
Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji za organem odwoławczym wskazał, że decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Dyrektor Izby Skarbowej we W. udzielił skarżącej sześcioletniego zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w 158 punktach gier zlokalizowanych na terenie województwa dolnośląskiego. W dniu [...] grudnia 2010 r. Dyrektor Izby Celnej cofnął w całości powyższe zezwolenie. Rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy przez ten organ w postępowaniu odwoławczym decyzją z [...] października 2011 r. Wyrokiem z 24 maja 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 715/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił tę ostatnią decyzję. Od wyroku została wniesiona skarga kasacyjna organu.
Niezależnie od powyższego w dniu 13 września 2013 r. skarżąca złożyła wniosek o przedłużenie zezwolenia. Do czasu uprawomocnienia się ww. wyroku WSA we Wrocławiu postępowanie w tej sprawie zawieszono. Po oddaleniu skargi kasacyjnej (wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1453/12) podjęto postępowanie i decyzją z dnia [...] kwietniu 2014 r. umorzono je na mocy art. 208 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.), jako bezprzedmiotowe z uwagi na fakt, że zezwolenie było ważne do dnia 11 lutego 2014 r. Organ uznał, że nie można przedłużyć zezwolenia, które ważność utraciło bezpowrotnie.
Zaskarżoną decyzją Dyrektor Izby Celnej we Wrocławiu utrzymał w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji. Uznając, że decyzja ta została wydana na mocy normy prawa procesowego, a nie art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540, ze zm.; dalej: ugh), organ wywiódł również, że przepisy dotyczące działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych (w tym art. 129 ust. 2, art. 135, art. 138 ust. 1 ugh) nie mają charakteru przepisów technicznych w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. U. UE Nr L 204 z dnia 21 lipca 1998 r., s. 37 ze zm.; dalej: dyrektywa nr 98/34/WE).
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła M. Sp. z o.o.
Sąd I instancji uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: ppsa), wskazał, że sprawa dotyczy przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Zezwolenie to wydane zostało na czas określony, co oznacza, że po jego upływie ustał skutek prawny w postaci umożliwienia prowadzenia opisanej działalności. Wystąpienie tej okoliczności czyniło bezprzedmiotowym postępowanie w zakresie przedłużenia zezwolenia. Prawidłowo zatem organ stwierdził, że aby doszło do przedłużenia terminu ważności zezwolenia, zezwolenie to musiałoby istnieć w obrocie prawnym w dniu, w którym zapada decyzja je modyfikująca. Tymczasem w chwili wydawania zaskarżonej decyzji w sprawie przedłużenia zezwolenia, zezwolenie to już nie obowiązywało, jako że uprawnienia z niego wynikające wygasły z upływem 11 lutego 2014 r. Wobec wygaśnięcia pierwotnej decyzji o wydaniu zezwolenia, w postępowaniu o przedłużenie tego zezwolenia dopuszczalne było wydanie wyłącznie decyzji o umorzeniu postępowania, na mocy art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej.
Wobec powyższego Sąd I instancji uznał, że nie zachodziły podstawy do orzekania o przedłużeniu zezwolenia w oparciu o normy prawa materialnego, tzn. art. 138 ust. 1, czy art. 129 ust. 1 ugh w zw. z art. 36 ust. 3 i 4 oraz art. 32 i art. 24 ust. 1b ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Tym samym problematyka notyfikacji powołanego przepisu nie miała znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji, mimo że organ zawarł w uzasadnieniu argumentację dotyczącą oceny, czy uregulowanie art. 138 ust. 1 ugh ma charakter przepisu technicznego w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE. Przepisu tego organ jednak nie zastosował, opierając rozstrzygnięcie wyłącznie na normie prawa procesowego, tj. art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej, co było zabiegiem zgodnym z prawem.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. Sp. z o.o. Wyrokowi zarzuciła: na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa, naruszenie prawa materialnego, w zakresie wykładni oraz zastosowania następujących przepisów:
- 1) art. 129 ust. 2 i art. 138 ust. 1 ugh (w zw. z art. 135 ust. 2 i art. 14 ust. 1 ugh) w zw. z art. 1 pkt 4 i 11 oraz art. 8 ust. 1, art. 9 ust. 7 oraz art. 10 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE poprzez błędną wykładnię przepisu art. 129 ust. 2 i art. 138 ust. 1 ugh (samodzielnie oraz wespół z art. 135 ust. 2 i z art. 14 ust. 1 ugh; dalej określane też łącznie jako - przepisy sporne) oraz ww. przepisów dyrektywy nr 98/34/WE, wyrażającą się mylnym założeniem, że w realiach sprawy, w której zezwolenie wygasło, kwestia "technicznego charakteru" przepisu z art. 138 ust. 1, art. 129 ust. 2 ugh (i pozostałych przepisów spornych) nie ma znaczenia prawnego, podczas gdy okoliczność ta ma kluczowe znaczenie prawne dla kontroli legalności tych decyzji, wskutek tego, że stanowią on "przepisy techniczne", których projektu dotyczył bezwzględny (niezależny od kwestii celowości lub słuszności wprowadzenia przepisu, czy jego zgodności z prawem materialnym UE) obowiązek notyfikacji Komisji Europejskiej, wskutek zaniechania spełnienia którego, przepisy art. 129 ust. 2 i art. 138 ust. 1 ugh i pozostałe "sporne" jako "nienotyfikowana regulacja techniczna" nie mogą być stosowane, a tym samym nie mogły być prawną podstawą umorzenia postępowania o przedłużenie zezwolenia przez właściwy organ celny; z powyższym błędem wiąże się zaś mylne niezastosowanie przez Sąd wynikającej z ww. przepisów dyrektywy nr 98/34/WE i orzecznictwa TSUE sankcji bezskuteczności względem art. 138 ust. 1, art. 129 ust. 2 ugh oraz pozostałych przepisów spornych, z uwagi na wygaśnięcie zezwolenia powodującej konieczność stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonych decyzji Dyrektora Izby Celnej we Wrocławiu;
- 2) art. 129 ust. 2 i art. 138 ust. 1 ugh (w zw. z art. 135 ust. 2 i art. 14 ust. 1 ugh) w zw. z § 2 ust. 3 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. z 2003 r. Nr 65, poz. 597 ze zm.) oraz § 3-5 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię przepisu z art. 129 ust. 2 i art. 138 ust. 1 ugh (samodzielnie oraz wespół z art. 135 ust. 2 i z art. 14 ust. 1 ugh) oraz ww. przepisów rozporządzenia, wyrażającą się mylnym założeniem, że w realiach sprawy, w której zezwolenie wygasło, kwestia "technicznego charakteru" przepisu z art. 138 ust. 1, art. 129 ust. 2 ugh (i pozostałych przepisów spornych) nie ma znaczenia prawnego, podczas gdy okoliczność ta ma kluczowe znaczenie prawne dla kontroli legalności tych decyzji, wskutek tego, że stanowią on "przepisy techniczne", których projektu dotyczył bezwzględny (niezależny od kwestii celowości lub słuszności wprowadzenia przepisu, czy jego zgodności z prawem materialnym UE) obowiązek notyfikacji Komisji Europejskiej, wskutek zaniechania spełnienia którego, przepisy art. 129 ust. 2 i art. 138 ust. 1 ugh i pozostałe "sporne" jako "nienotyfikowana regulacja techniczna" nie mogą być stosowane, a tym samym nie mogły być prawną podstawą umorzenia postępowania o przedłużenie zezwolenia przez właściwy organ celny; z powyższym błędem wiąże się zaś mylne niezastosowanie przez Sąd wynikającej z ww. przepisów dyrektywy nr 98/34/WE i orzecznictwa TSUE sankcji bezskuteczności względem art. 138 ust. 1, art. 129 ust. 2 ugh oraz pozostałych przepisów spornych, z uwagi na wygaśnięcie zezwolenia powodującej konieczność stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonych decyzji Dyrektora Izby Celnej we Wrocławiu;
- 3) art. 1 pkt 4 i 11 oraz art. 8 ust. 1, art. 9 ust. 7 i art. 10 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE w zw. z art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej w zw. z art. 9, art. 91 ust. 2 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 138 ust. 1 i z art. 129 ust. 2 ugh (w zw. z art. 135 ust. 2 i z art. 14 ust. 1 ugh) w zw. z wiążącą wykładnią dokonaną wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11, C-217/11 poprzez niezastosowanie oraz błędne zastosowanie przez Sąd wiążącej wykładni dokonanej przez TSUE ww. wyrokiem z dnia 19 lipca 2012 r. odnoszącej się również do kwestii przedłużania zezwoleń w powiązaniu z przepisami z art. 138 ust. 1 i z art. 129 ust. 2 ugh (oraz pozostałymi przepisami spornymi), która to wykładnia prawnie wiążąco określiła kryteria i sposób rozstrzygania przez Sąd krajowy o "technicznym" charakterze spornych przepisów ugh, a których prawidłowe zastosowanie jest wystarczające dla Sądu krajowego dla celów wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, który to obowiązek oraz wytyczne Sąd zaskarżonym wyrokiem naruszył, w szczególności wskutek błędnego przyjęcia, że wykładnia ta i ocena "technicznego charakteru" przepisów spornych nie ma znaczenia z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy;
- 4) art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (w świetle art. 133 § 1 ppsa) w zw. z art. 1 pkt 4 i 11 dyrektywy nr 98/34/WE w zw. z § 2 ust. 3 i 5 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe zaniechanie rzetelnego rozpoznania w tej konkretnej sprawie kwestii "technicznego" charakteru spornych przepisów, w tym art. 138 ust. 1 i art. 129 ust. 2 ugh i stworzenie swoistego rozstrzygnięcia oderwanego od treści zaskarżonej, podlegającej kontroli decyzji, w której problem "technicznego charakteru" oraz zastosowanie spornych przepisów ma zasadnicze znaczenie niezależnie od kwestii wygaśnięcie zezwolenia, co istotnie utrudnia polemikę ze skarżonym wyrokiem;
Nadto powyższemu wyrokowi na mocy art. 174 pkt 2 ppsa zarzucono mogącą mieć istotny wpływ na wynik sprawy obrazę przepisów postępowania tj.:
- 1) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 ppsa w zw. z art. 240 § 1 pkt 11 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (dalej: op) w zw. z art. 245 § 1 pkt 3 lit. a) i § 2 op poprzez nieprawidłowe oddalenie skargi, w sytuacji gdy w sprawie powinno zostać wydane rozstrzygnięcie na mocy art. 145 § 1 pkt 3 ppsa stwierdzające wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję umarzającą postępowanie w przedmiocie przedłużenia zezwolenia (oraz decyzji umarzającej organu I instancji) z naruszeniem prawa, z uwagi na efektywne oparcie wydanych decyzji na art. 129 ust. 2 i art. 138 ust. 1 ugh mających charakter nienotyfikowanych "przepisów technicznych" w rozumieniu art. 1 pkt 4 i 11 dyrektywy nr 98/34/WE, których notyfikacja była obowiązkowa w świetle art. 8 ust. 1, art. 9 ust. 7 oraz art. 10 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE, a które to przepisy art. 129 ust. 2 i art. 138 ust. 1 ugh współtworzą "regulację techniczną" uniemożliwiającą przedłużanie zezwolenia, przy jednoczesnym wygaśnięciu istotnego dla sprawy zezwolenia, co wyklucza jego przedłużenie, wszystko powyższe prowadzi zaś do sytuacji procesowej, w której mimo braku legalności wydanych decyzji (jako opartych na bezskutecznym przepisie prawa) oraz zaistnienia wpływu wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. na treść tychże decyzji (potwierdzającego "techniczny" charakter spornych przepisów ugh), wskutek upływu 6-letniego okresu obowiązywania zezwolenia i jego wygaśnięcia, brak jest możliwości uchylenia decyzji ostatecznej, pomimo jej bezprawności, co prowadzi do konieczności wydania decyzji o treści w istocie odpowiadającej decyzji dotychczasowej, właśnie wskutek utraty bytu prawnego przez zezwolenie, co łącznie przesądza o zasadności rozstrzygnięcia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 3 ppsa w drodze stwierdzenia o niezgodności z prawem obu decyzji jako opartych na nienotyfikowanej i bezskutecznej regulacji technicznej uniemożliwiającej przedłużenie zezwolenia, które jednak już wygasło;
- 2) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 129 ust. 2 i art. 138 ust. 1 ugh w zw. z art. 1 pkt 4 i 11, art. 8 ust. 1, ar. 9 ust. 7 i art. 10 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE oraz z art. 135 ust. 2 ugh poprzez oddalenie skargi wskutek błędnego uznania, iż problematyka "technicznego charakteru" przepisów przejściowych ugh (w tym jej art. 138 ust. 1 oraz art. 129 ust.
- 2) nie ma znaczenia prawnego dla oceny legalności zaskarżonej decyzji, podczas gdy skarga powinna podlegać uwzględnieniu z uwagi na współtworzenie przez sporne przepisy przejściowe, w tym art. 138 ust. 1 i art. 129 ust. 2 ugh, "regulacji technicznej" w rozumieniu "innych wymagań", które podlegały w myśl art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE obligatoryjnej notyfikacji Komisji Europejskiej, wskutek zaniechania której są one bezskuteczne, w sytuacji gdy całokształt akt sprawy wskazuje, że przepisy te były podstawą zaskarżonej decyzji utrzymującej Dyrektora Izby Celnej, de facto opartej na tychże przepisach ugh, co wskazuje nadto na błędne i nieznajdujące uzasadnienia w treści decyzji zaskarżonej uznanie przez Sąd a quo, że organ nie zastosował spornych przepisów ugh (w tym jej art. 138 ust. 1 i art. 129 ust. 2), gdy co innego wynika z treści i uzasadnienia tej decyzji organu Dyrektora Izby Celnej, odnoszących się do tychże przepisów prawa.
Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia WSA we Wrocławiu oraz rozpoznanie skargi co do istoty na mocy art. 188 ppsa alternatywnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz przekazanie WSA sprawy do ponownego rozpoznania a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Niewątpliwie w postępowaniu przed Sądem I instancji przedmiotem kontroli była decyzja o umorzeniu postępowania o przedłużenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji - oddalając skargę spółki - w sposób jednoznaczny wskazał, że wobec stwierdzenia, że przedmiot postępowania w postaci zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych przestał istnieć, wskutek upływu czasu na jaki zezwolenia udzielono, zachodzi przeszkoda formalnoprawna do merytorycznego rozstrzygania w sprawie i postępowanie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe zgodnie z dyspozycją art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej. Sąd nie podzielił zatem poglądu strony o możliwości merytorycznego orzekania przez organ o wniosku strony, uznając w konsekwencji, że problematyka notyfikacji wskazywanych przepisów materialnoprawnych ustawy o grach hazardowych nie ma znaczenia dla oceny legalności decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania.
Żadna z podstaw, na których środek zaskarżenia oparto, nie kwestionuje interpretacji pojęcia bezprzedmiotowości postępowania ani też zastosowania w sprawie art. 233 § 1 pkt 1 i art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej z uwagi na stwierdzenie, że zezwolenie - o przedłużenie którego wniesiono - wygasło i niespornie w dacie wydawania zaskarżonej decyzji nie pozostawało w obrocie prawnym.
Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą wyłącznie prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego – mimo iż Sąd I instancji interpretacji tych przepisów nie dokonał - oraz zastosowania (niezastosowania) tych przepisów, a w konsekwencji także wadliwego oddalenia skargi, z naruszeniem – w ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną - przepisów ppsa.
Tymczasem nie ulega kwestii, że skoro decyzja umarzająca postępowanie na podstawie art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej - jako bezprzedmiotowe w rozumieniu tego przepisu - wywołuje jedynie skutek procesowy, polegający na przerwaniu stosunku procesowego pomiędzy stroną a organem i decyzja ta, nie rozstrzygając sprawy co do jej istoty, nie ma charakteru decyzji merytorycznej, to znaczy, że przy jej wydaniu nie znajdują zastosowania przepisy prawa materialnego.
Wobec powyższego, w ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, podstawy - na których skargę kasacyjną oparto - nie podważają stanowiska wyrażonego przez Sąd w pisemnych motywach zaskarżonego wyroku i nie usprawiedliwiają wniosku o jego uchylenie.
Z tych też względów na podstawie art. 184 ppsa orzeczono jak w pkt. 1 wyroku.
Postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego wydano na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).