Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 932/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku.
Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia.
Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. przyznał A. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością pomoc finansową na wspieranie grup producentów rolnych w okresie od 25 czerwca 2010 r. do 24 czerwca 2015 r.
W dniu [...] stycznia 2014 r. spółka złożyła w [...] Oddziale Regionalnym ARiMR wniosek o płatność w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętą Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 za okres od 25 czerwca 2012 r. do 24 czerwca 2013 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia.
Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. odmówił spółce przywrócenia terminu do złożenia wniosku o płatność.
Po rozpatrzeniu złożonego przez spółkę zażalenia Prezes ARiMR utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Uzasadniając odmowę przywrócenia terminu Prezes ARiMR stwierdził, że spółka nie uprawdopodobniła braku winy w niezłożeniu wniosku w terminie. Uprawnienie spółki do otrzymania pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych zostało przyznane decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR. Decyzją tą przyznano spółce pomoc finansową w okresie od 25 czerwca 2010 r. do 24 czerwca 2015 r. Realizacją uprawnień z tytułu przyznanej pomocy są środki finansowe wypłacane w formie corocznych płatności, o których mowa w § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Planem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 81, poz. 550 ze zm., dalej zwane rozporządzeniem).
Okresy kolejnych 12 miesięcy prowadzenia działalności dla grupy producentów liczone są dla grupy indywidualnie, od daty wydania decyzji o wpisie grupy do rejestru, a zatem i 30-dniowy termin na złożenie wniosku wraz z załącznikami o wypłatę środków w formie rocznej płatności będzie kończył się dla grup w różnych datach. Złożenie stosownych dokumentów i wniosku w terminie określonym w § 6 ust. 2 rozporządzenia, jest warunkiem realizacji uprawnienia grupy producentów rolnych. Chcąc otrzymać pomoc finansową za okres od 25 czerwca 2012 r. do 24 czerwca 2013 r. spółka powinna była złożyć wniosek o płatność w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 do dnia 25 lipca 2013 r. Spółka nie złożyła wniosku o płatność w przypisanym prawem terminie. Jako okoliczność wskazującą na brak winy w uchybieniu terminu, spółka wskazała otrzymanie dopiero w dniu 2 stycznia 2014 r. decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. o przyznaniu środków z tytułu pomocy finansowej za pierwszy rok działalności tj., za okres od 25 czerwca 2010 r. do 24 czerwca 2011 r. Prezes ARiMR stwierdził, że ustawodawca nie uzależnił możliwości złożenia wniosku o płatność w ramach działania "Grupy producentów rolnych" od uprzedniego rozstrzygnięcia wniosku o płatność za wcześniejszy okres.
Jedynym rozstrzygnięciem warunkującym udział spółki w programie pomocowym, jest decyzja o przyznaniu pomocy i od terminu jej wydania zależą indywidualnie określone dla każdej grupy terminy złożenia wniosku o płatność. Brak jest takiej zależności w przypadku decyzji przyznającej płatność za dany okres, gdyż są to odrębne postępowania administracyjne wszczynane na wniosek strony. Spółka nie przedstawiła okoliczności uprawdopodobniających brak winy w uchybieniu terminowi do złożenia wniosku o płatność.
W skardze na postanowienie Prezesa ARiMR z dnia [...] kwietnia 2014 r. spółka wniosła o jego uchylenie i o zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu postanowieniu spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 58 § 2 k.p.a. polegającą na przyjęciu, że brak winy w uchybieniu terminu należy udowodnić, a nie uprawdopodobnić.
W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie.
Sąd I instancji, oddalając skargę, za niesporne uznał, że chcąc otrzymać płatność za trzeci okres działalności, spółka winna był złożyć wniosek do 25 lipca 2013 r., a złożyła wniosek [...] stycznia 2014 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia. W ocenie Sądu I instancji organy prawidłowo odmówiły spółce przywrócenia terminu, ponieważ zasadnie stwierdziły, że spółka nie uprawdopodobniła braku winy w złożeniu wniosku o płatność po terminie. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że kryterium braku winy jako przesłanki zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże się z obowiązkiem strony szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Przywrócenie nie jest zatem dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Brak winy w uchybieniu terminu możemy przyjąć tylko wtedy, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, przy nawet największym, w danych warunkach wysiłku.
Spółka wyjaśniła, iż opóźnienie w złożeniu przez nią wniosku o przyznanie płatności za kolejny rok funkcjonowania grupy jest usprawiedliwione faktem pierwotnej odmowy przyznania płatności za pierwszy rok funkcjonowania grupy oraz przyczyną tej odmowy. Odmowa przyznania płatności, w ocenie spółki, spowodowana została nie tym, że grupa producentów rolnych nie spełniła wymagań, ale powzięciem przez organ orzekający wątpliwości związanej z wykładnią przepisu art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności poprzez wadliwe zastosowanie (Dz.U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm.), a to możliwością prawną bądź jej brakiem nadania numerów identyfikacyjnych producenta rolnego obojgu małżonkom, jeżeli prowadzą oni gospodarstwo rolne będąc w związku małżeńskim. Wątpliwości te rozstrzygnął Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. akt P 40/12 stwierdzając, że art. 12 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji, w zakresie w jakim nie przewiduje dopuszczalności nadania osobnych numerów identyfikacyjnych każdemu z małżonków, w sytuacji gdy istnieje między nimi rozdzielność majątkowa i posiadają odrębne gospodarstwa rolne, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 w zw. z art. 18 Konstytucji RP.
Decyzja o przyznaniu spółce płatności za pierwszy rok działalności została wydana [...] grudnia 2013 r., po wydaniu wyroku przez Trybunał Konstytucyjny. Spółka stwierdziła, że skoro organy administracji przyznające płatności oczekiwały z rozstrzygnięciem o przyznaniu spółce prawa do płatności na rozstrzygnięcie zgodności z Konstytucją przepisu, który uniemożliwiał nadanie małżonkom dwóch oddzielnych numerów ewidencyjnych producentów rolnych, to tym samym spółka nie miała możliwości bez swej winy uznania słuszności swojego działania.
Sąd I instancji wskazał następnie, że decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Dyrektor [...]Oddziału Regionalnego ARiMR przyznał spółce pomoc finansową na wspieranie grup producentów rolnych w okresie od 25 czerwca 2010 r. do 24 czerwca 2015 r. Członkami grupy byli między innymi małżonkowie I. H. i A. H. W lipcu 2011 r. spółka, z zachowaniem określonego prawem terminu, złożyła do [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. wniosek o płatność za pierwszy rok prowadzenia działalności, to jest za okres od 25 czerwca 2010 r. do 24 czerwca 2011 r. Decyzja o przyznaniu środków z tytułu pomocy finansowej za ten okres została wydana [...] grudnia 2013 r. i doręczona spółce 2 stycznia 2014 r. Dyrektor Oddziału ARiMR ustalił, że członkowie grupy I. H. i A. H. są małżeństwem i wystąpił do kierowników Biur Powiatowych ARiMR w G. oraz N. o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego – spełniania przez małżonków kryteriów przewidzianych w ustawie o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji o przyznanie płatności.
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. wykreślił z ewidencji producentów rolnych I. H. oraz uchylił jej numer identyfikacyjny producenta, a Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w O. utrzymał tę decyzję w mocy. W tej sytuacji grupa producentów nie liczyła już 5 członków, co stanowi minimalną liczbę warunkującą istnienie grupy. W związku z powyższym decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Dyrektor Oddziału ARiMR odmówił przyznania spółce wnioskowanych środków. W dniu [...] lipca 2012 r. Dyrektor Oddziału ARiMR zwrócił się do Marszałka Województwa [...] o weryfikację spełnienia przez spółkę kryteriów i warunków wpisu do Rejestru Grup Producentów Rolnych. Marszałek Województwa pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. wyjaśnił, że grupa liczy aktualnie 7 członków, a więc spełnia wymogi co do minimalnej liczby członków. W piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. potwierdził to stanowisko. Analogiczne stanowisko Marszałek Województwa wyraził w piśmie z dnia [...] października 2013 r. Decyzją z dnia [...] września 2012 r. Prezes ARiMR uchylił decyzję z dnia [...] lipca 2012 r. o odmowie przyznania spółce wnioskowanych środków i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, w celu uzyskania od Marszałka Województwa informacji czy grupa spełnia warunki wpisu do Rejestru Grup Producentów wobec wykreślenia z ewidencji I. H. Marszałek Województwa po przeprowadzeniu kontroli nie stwierdził uchybień formalnych w funkcjonowaniu grupy i stwierdził brak podstaw do uchylenia decyzji i wykreślenia spółki z Rejestru Grup Producentów Województwa [...].
Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR orzekł o przyznaniu środków z tytułu pomocy finansowej za pierwszy rok funkcjonowania grupy, wskazując w uzasadnieniu decyzji między innymi, że I. H. i A. H. ustanowili rozdzielność majątkową, osobno zarządzają gospodarstwami, a w okresie objętym wnioskiem posiadali dwa numery identyfikacyjne producenta.
Sąd I instancji wskazując na § 6 ust.1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 podniósł, że złożenie wniosku o wypłacenie pomocy za kolejny rok nie jest uzależnione od wydania decyzji o przyznaniu pomocy za lata poprzednie. Nieotrzymanie płatności za pierwszy rok nie oznacza automatycznie braku możliwości otrzymania płatności za kolejne lata. Odmowa przyznania płatności za pierwszy rok funkcjonowania grupy pozostawała więc bez wpływu na termin złożenia wniosku o płatność za trzeci rok jej funkcjonowania. Tak więc spółka, pomimo otrzymania decyzji negatywnej w sprawie przyznania płatności za pierwszy rok funkcjonowania grupy, z którą to decyzją nie zgadzała się, o czym świadczą wnoszone przez nią środki zaskarżenia, zamierzając uzyskać płatności za kolejne lata powinna była składać wnioski w terminach wynikających z przepisów, nawet jeżeli działanie organów orzekających budziło uzasadnione obawy, że płatności te nie zostaną jej przyznane.
Sąd I instancji za nieuzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 58 § 2 k.p.a. przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak winy w uchybieniu terminu należy udowodnić, a nie uprawdopodobnić. Sąd wskazał przy tym, iż organy orzekające stwierdziły bowiem, że strona nie uprawdopodobniła braku winy, a nie że braku winy nie udowodniła.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku spółka A. zaskarżyła go w całości. Spółka wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uchylenie postanowienia Prezesa ARiMR z dnia [...] kwietnia 2014 r. i przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie płatności za okres od 25 czerwca 2012 r. do 24 czerwca 2013 r. w ramach działania "Grupy producentów rolnych" w okresie od 25 czerwca 2010 r. do 24 czerwca 2015 r. określonej w Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, zasądzenie na rzecz spółki kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualne rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Sądowi I instancji spółka zarzuciła w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi: art. 3 § 1, art. 106 § 3, art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie mimo, że kontrola ta została ograniczona jedynie do wybranych dowodów przeprowadzonych w tym postępowaniu z pominięciem przez Sąd I instancji dowodu:
- - z dokumentu w postaci wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 13 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Op 30/14 wraz z uzasadnieniem pomimo tego, że spółka złożyła wniosek do Sądu I instancji o przeprowadzenie dowodu z tego dokumentu uzupełniającego jako niezbędnego do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie powodującego nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie zwłaszcza, że wyrok zapadł po złożeniu wniosku o przyznanie płatności wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu ([...] stycznia 2014 r.), zaś jego uzasadnienie I. H. (członek Grupy Producentów Rolnych) otrzymała w marcu 2014 r., po odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR i po złożeniu zażalenia na to postanowienie;
- - oraz pomimo niewłaściwej oceny okoliczności faktycznych usprawiedliwiających złożenie przez spółkę wniosku o przyznanie płatności dopiero po wyjaśnieniu wątpliwości odnośnie posiadania przez Grupę Producentów Rolnych przymiotu podmiotu umocowanego do złożenia takiego wniosku, a to z uwagi na wykreślenie I. H. – jednego z członków grupy, z ewidencji producentów rolnych decyzją Kierownika BP ARiMR w G. z dnia [...] marca 12 r., utrzymaną w mocy decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O. z dnia [...] maja 2012 r., zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargą z dnia 20 czerwca 2012 r., rozstrzygniętą dopiero wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 13 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Op 30/14, po wydaniu wyroku przez Trybunał Konstytucyjny w dniu 3 grudnia 2013 r. sygn. akt P 40/12, w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 12 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, w zakresie w jakim nie przewidywał dopuszczalności nadania osobnych numerów identyfikacyjnych każdemu z małżonków, w sytuacji gdy istniała pomiędzy nimi rozdzielność majątkowa i posiadali oni odrębne gospodarstwa rolne, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 w zw. z art. 18 Konstytucji RP.
Zdaniem spółki naruszenie wyżej wymienionych przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi w wyniku nieprawidłowych ustaleń stanu faktycznego, co skutkowało dodatkowo naruszeniem prawa materialnego – art. 58 § 1 k.p.a. w postaci jego niewłaściwego zastosowania, polegającego na wadliwym uznaniu, że ustalony (nieprawidłowo) w sprawie konkretny stan faktyczny odnoszący się do tego, że skarżący nie uprawdopodobnił, iż uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy pomimo tego, że dopiero w decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r., o przyznaniu środków z tytułu pomocy finansowej za pierwszy rok działalności grupy, tj. za okres od 25 czerwca 2010 r. do 24 czerwca 2011 r. organ administracji, uwzględniając stanowisko zawarte w wyroku przez Trybunał Konstytucyjny z dnia 3 grudnia 2013 r., przyznał posiadanie przez Grupę Producentów Rolnych przymiotu podmiotu uprawnionego do złożenia wniosku o płatność za poszczególne lata działalności, a to z uwagi na możliwość posiadania przez jednego z pięciu członków grupy – I. H. – przymiotu członka grupy właśnie, wobec możliwości wpisu I. H. do rejestru producentów rolnych i posiadania stosownego numeru, pomimo pozostawania w związku małżeńskim z A. H. – także jednym z pięciu członków grupy, oczywiście przy jednoczesnym pozostawaniu przez oboje członków grupy – małżonków, w rozdzielności majątkowej i prowadzeniu przez każde z nich oddzielnie samodzielnego gospodarstwa rolnego.
Dodatkowo Spółka wskazała, że naruszenie prawa materialnego – art. 58 § 1 k.p.a. przez Sąd I instancji w postaci jego niewłaściwego zastosowania, polegało na wadliwej kwalifikacji działania spółki w postaci złożenia wniosku o płatność za trzeci rok prowadzenia działalności grupy (w ramach pomocy finansowej przyznanej decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia [...] lutego 2011 r. w ramach działania "Grupy producentów rolnych" w okresie od 25 czerwca 2010 r. do 24 czerwca 2015 r. określonej w Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013) po terminie, jako działania zawinionego przez spółkę.
Zdaniem Skarżącej kasacyjnie stan niepewności, co do wykreślenia I. H. z ewidencji producentów rolnych i uchylenia numeru producenta wskazanego w zaświadczeniu z dnia [...] maja 2007 r., minął dopiero w dniu 13 lutego 2014 r. – w dniu wydania orzeczenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu i w zasadzie dopiero w tym dniu spółka legitymowała się niekwestionowanym wpisem jej członka do rejestru producentów rolnych. Wniosek o przyznanie płatności za trzeci rok prowadzenia działalności wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia spółka złożyła w dniu [...] stycznia 2014 r., czyli na ponad miesiąc przed wskazanym wyrokiem, a to tylko i wyłącznie z tego powodu, że organ przyznający spółce płatność za pierwszy rok działalności skorzystał także z możliwości niestosowania niekonstytucyjnego przepisu art. 12 ust. 4 ustawy pomimo tego, że formalnie w dniu wydawania decyzji (12 grudnia 2013 r.) nie utracił on jeszcze mocy w oparciu o wyrok Trybunału Konstytucyjnego.
Nie więc przyznanie płatności decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. zdecydowało o zniknięciu przeszkody w posiadaniu przez spółkę statusu podmiotu uprawnionego do złożenia wniosku o płatność, a zmiana kwalifikacji prawnej możliwości jednoczesnego wpisu małżonków do rejestru producentów rolnych i nadania każdemu z nich osobnych numerów identyfikacyjnych, w sytuacji gdy istnieje między małżonkami rozdzielność majątkowa i posiadają odrębne gospodarstwa rolne.
Prezes ARiMR nie skorzystał z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach i w związku z tym podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji - w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi: art. 3 § 1, art. 106 § 3, art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., oraz naruszenie przepisu prawa materialnego - art. 58 § 1 k.p.a. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.
Odnosząc się do przedstawionych zarzutów i ich uzasadnienia, należy na wstępie wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, tak jak organy administracji, uznał, że termin dokonania czynności złożenia wniosku o wypłatę rocznej płatności z tytułu przyznanej pomocy, określony w § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania " Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. Nr 81, poz. 550 z 2007 r. dalej zwane rozporządzeniem) ma charakter formalnoprawny, do którego stosowanie instytucji przywrócenia terminu, unormowane w art. 58 k.p.a., nie jest wyłączone.
Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia pomoc wypłacana w formie rocznych płatności obejmuje okresy kolejnych 12 miesięcy prowadzenia działalności przez grupę, liczone od dnia wydania decyzji o wpisie grupy do rejestru. Kwestię terminu, w jakim należy złożyć wniosek o płatność w ramach pomocy finansowej reguluje § 6 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym wniosek o płatność składa się do oddziału regionalnego Agencji, właściwego ze względu na siedzibę grupy, w terminie 30 dni od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 1.
W kontrolowanej sprawie nie jest kwestionowane, że wniosek skarżącej kasacyjnie Spółki został złożony z uchybieniem powyższego terminu. Wynika to zarówno z daty wniosku jak i z prośby o przywrócenie terminu do jego złożenia.
W myśl art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Przywrócenie terminu usprawiedliwia zaistnienie obiektywnych, występujących bez woli strony okoliczności, które mimo dołożenia przez stronę odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw, udaremniły dokonanie czynności w terminie. Przy czym, nie jest wymagane udowodnienie braku winy, a wystarczające jest uprawdopodobnienie tej okoliczności. Aby uprawdopodobnić jednak brak winy, strona postępowania winna uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała cały czas, aż do momentu wniesienia wniosku o przywrócenie terminu.
Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do udzieleniu odpowiedzi na pytanie, czy w okolicznościach przedmiotowej sprawy, fakt oczekiwania na wyjaśnienie wątpliwości odnośnie posiadania przez Grupę producentów rolnych przymiotu podmiotu umocowanego do złożenia wniosku w trybie z § 6 ust. 1 w/w Rozporządzenia, a to z uwagi na wykreślenie I. H. – jednego z członków grupy, z ewidencji producentów rolnych decyzją Kierownika BP ARiMR w G. z dnia [...] marca 12 r., utrzymaną w mocy decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O. z dnia [...] maja 2012 r., zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargą z dnia 20 czerwca 2012 r., rozstrzygniętą dopiero wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 13 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Op 30/14, po wydaniu wyroku przez Trybunał Konstytucyjny w dniu 3 grudnia 2013 r. sygn. akt P 40/12, był okolicznością uprawdopodobniającą brak winy skarżącej kasacyjnie w nieterminowym złożeniu wniosku o przyznanie płatności.
Na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi negatywnej, co czyni wniesioną skargę nieuzasadnioną.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu niewyjaśnienia przez organ i w konsekwencji przez Sąd I instancji okoliczności sprawy, a tym samym naruszenia wskazanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów, poprzez brak przeprowadzenia dowodu z dokumentu w postaci wyroku WSA w Opolu z dnia 13 lutego 2014 r. sygn.akt II SA/Op 30/14 oraz niewłaściwą ocenę okoliczności faktycznych usprawiedliwiających złożenie przez Spółkę wniosku o przyznanie płatności – po terminie.
Przede wszystkim odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej jakim jest - naruszenie art. 3 §1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 106 § 3 p.p.s.a. wskazać należy, iż zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne polega na rozpoznawaniu skarg na wskazane w tym przepisie akty i czynności oraz na bezczynność. Określa on zatem przedmioty zaskarżenia, wyznacza zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, a tym samym zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego (por. T. Woś w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz- Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 41-42).
Sąd może zatem go naruszyć wykraczając poza wyznaczoną nim właściwość rzeczową (rozpoznając skargę na akt lub czynność nie poddane jego kognicji) bądź odmawiając merytorycznego rozpoznania sprawy leżącej w jego właściwości (poprzez uznanie skargi za niedopuszczalną - art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Nie może zaś mu uchybić dokonując tej kontroli, nawet gdy jej wynik i zastosowany środek nie odpowiadają prawu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji dokonał oceny zaskarżonego aktu i w sposób prawidłowy wywiązał się z obowiązku oceny przeprowadzonego przez organy Agencji postępowania administracyjnego, w efekcie czego zasadnie uznał, że organy nie dopuściły się obrazy wskazanych w skardze przepisów prawa. Swoje stanowisko w tym względzie Sąd I instancji zawarł w uzasadnieniu orzeczenia odpowiadającego wymogom art.141 § 4 p.p.s.a., którego zakres wyznaczył przedmiot zaskarżonego postanowienia organu II instancji.
Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w niewadliwy sposób realizuje funkcję perswazyjną – w tej mierze zupełnie inną kwestią jest siła przekonywania zawartych w nim argumentów, co prowadzi do wniosku, że brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku – jak również i funkcję kontroli trafności wydanego w sprawie orzeczenia, co nie pozbawia Naczelnego Sądu Administracyjnego możliwości skontrolowania zaskarżonego wyroku w granicach, które wyznaczone zostały podstawami wniesionego środka zaskarżenia.
Uwzględniając dotychczas przedstawione uwagi i odnosząc je do wniosków formułowanych na tle analizy treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku w relacji do przedmiotu sprawy, w której orzekał Sąd I instancji – kontrola legalności postanowienia o odmowie przywrócenia terminu – stwierdzić należy, że WSA w Warszawie nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji ustosunkował się do argumentacji zawartej w skardze w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie w złożonej do WSA w Warszawie skardze kasacyjnej nie zawarto żadnych wniosków dowodowych w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. Jedynym wnioskiem był wniosek skierowany do organu w trybie art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a. o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia w całości.
Niezależnie od powyższego, mając na uwadze fakt, że w treści skargi skierowanej do WSA w Warszawie skarżąca powoływała się na wyrok WSA w Opolu z dnia 13 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Op 30/14 należy wskazać, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. przesłankę dopuszczalności postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym należy rozumieć przez pryzmat rzeczowej właściwości sądu administracyjnego i jego ustrojowej funkcji sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Innymi słowy, dopuszczalność wyjaśnienia istotnych wątpliwości musi być oceniana na tle konkretnej sprawy i w aspekcie okoliczności, które mają wpływ na treść jej rozstrzygnięcia. Przedmiotem oceny przez Sąd I instancji była legalność postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie płatności za trzeci rok działalności Spółki. Istotne więc z punktu widzenia przedmiotu sprawy były tylko przesłanki wynikające z art. 58 § 1 k.p.a. W tym kontekście wpływ na rozstrzygnięcie, a tym samym skuteczność zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., miał nie wynik postępowania w sprawie zakończonej wyrokiem WSA w Opolu – dotyczącym wykreślenia I. H., członka Grupy z ewidencji producentów rolnych - a ocena czy oczekiwanie na rozstrzygnięcie w tym przedmiocie mogło stanowić przesłankę usprawiedliwiającą niezachowanie terminu do wniesienia wniosku. Ta zaś okoliczność była brana pod uwagę przez Sąd I instancji przy wydaniu zaskarżonego orzeczenia.
Również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., nie jest trafny. Wskazać przede wszystkim należy, że w myśl zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. i skonkretyzowanej w art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zobowiązane są w sposób wyczerpujący nie tylko zebrać ale i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.
W świetle zaś art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Jak wynika z treści skargi kasacyjnej jej autor nie uzasadnił naruszenia wskazanych przepisów i ich wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie, której przedmiotem było przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o płatność. Autor skargi kasacyjnej podnosi kwestię niewłaściwej oceny okoliczności faktycznych usprawiedliwiających złożenie przez spółkę wniosku o przyznanie płatności dopiero po wyjaśnieniu wątpliwości odnośnie posiadania przez Grupę producentów rolnych przymiotu podmiotu umocowanego do złożenia takiego wniosku.
Należy więc wyjaśnić, że nie można i nie należy mylić ustaleń faktycznych z prawną ich oceną, a taka właśnie sytuacja ma miejsce w odniesieniu do omawianego zarzutu kasacyjnego. W świetle treści przytoczonych przez stronę zastrzeżeń stan faktyczny nie budził wątpliwości. Istota rzeczy nie dotyczyła kwestii niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, lecz jego prawnej oceny. Przechodząc więc do tej kwestii należy podkreślić, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób wyczerpujący przedstawił przebieg postępowania w przedmiotowej sprawie uwzględniając podnoszony przez skarżąca Spółkę fakt sporu i wątpliwości dotyczących wykreślenia członka grupy z rejestru producentów rolnych. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji oceniając legalność zaskarżonego postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku, odnotował wyjaśnienia Spółki, że opóźnienie w złożeniu przez nią wniosku o przyznanie płatności za kolejny rok funkcjonowania grupy jest usprawiedliwione faktem pierwotnej odmowy przyznania płatności za pierwszy rok funkcjonowania grupy oraz przyczyną tej odmowy.
Odmowa przyznania płatności, w ocenie Spółki, spowodowana została nie tym, że grupa producentów rolnych nie spełniła wymagań, ale powzięciem przez organ orzekający wątpliwości związanej z wykładnią przepisu art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności poprzez wadliwe zastosowanie, a to możliwością prawną bądź jej brakiem nadania numerów identyfikacyjnych producenta rolnego obojgu małżonkom, jeżeli prowadzą oni gospodarstwo rolne będąc w związku małżeńskim. Wątpliwości te rozstrzygnął Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. akt P 40/12 stwierdzając, że art. 12 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji, w zakresie w jakim nie przewiduje dopuszczalności nadania osobnych numerów identyfikacyjnych każdemu z małżonków, w sytuacji gdy istnieje między nimi rozdzielność majątkowa i posiadają odrębne gospodarstwa rolne, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 w zw. z art. 18 Konstytucji RP.
Decyzja o przyznaniu spółce płatności za pierwszy rok działalności została wydana [...] grudnia 2013 r., po wydaniu wyroku przez Trybunał Konstytucyjny. Spółka stwierdziła, że skoro organy administracji przyznające płatności oczekiwały z rozstrzygnięciem o przyznaniu Spółce prawa do płatności na rozstrzygnięcie zgodności z Konstytucją przepisu, który uniemożliwiał nadanie małżonkom dwóch oddzielnych numerów ewidencyjnych producentów rolnych, to tym samym Spółka nie miała możliwości bez swej winy uznania słuszności swojego działania. Nie pomijając więc tych okoliczności Sąd zaakceptował rozstrzygnięcie organu, że strona nie uprawdopodobniła braku winy w nieterminowym złożeniu wniosku o przyznanie płatności.
Sąd I instancji skonstatował, że Spółka, pomimo otrzymania decyzji negatywnej w sprawie przyznania płatności za pierwszy rok funkcjonowania grupy, z którą to decyzją nie zgadzała się, o czym świadczą wnoszone przez nią środki zaskarżenia, zamierzając uzyskać płatności za kolejne lata powinna była składać wnioski w terminach wynikających z przepisów, nawet jeżeli działanie organów orzekających budziło uzasadnione obawy, że płatności te nie zostaną jej przyznane.
Jak podniesiono wyżej w myśl art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Przywrócenie terminu usprawiedliwia zaistnienie obiektywnych, występujących bez woli strony okoliczności, które mimo dołożenia przez stronę odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw, udaremniły dokonanie czynności w terminie. W orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się, że do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu zalicza się np. przerwy w komunikacji, nagłą chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar. Wśród okoliczności uznawanych w orzecznictwie za usprawiedliwiające uchybienie terminu do wniesienia odwołania/zażalenia nie wymienia się przyczyn leżących po stronie organu (wątpliwości organu).
W świetle mających zastosowanie w sprawie przepisów, do których odwoływał się Sąd I instancji (§ 6 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia), wątpliwości organu w zakresie interpretacji lub stosowania przepisów dotyczących wątpliwości związanej z wykładnią przepisu art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, pozostają bez wpływu na możliwość, a wręcz konieczność zachowania przez stronę ubiegającą się o płatność, terminu do złożenia wniosku o przyznanie takiej płatności na podstawie § 6 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia. Trwanie postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego w sprawie przyznania płatności za inny okres w trakcie którego, tak jak w przedmiotowej sprawie, pojawiła się kwestia wątpliwości organu odnośnie statusu grupy w związku z wykreśleniem jednego z członków z ewidencji producentów rolnych, nie stanowi przesłanki usprawiedliwiającej uchybienia terminu do złożenia przez grupę wniosku na kolejny okres.
Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Spółka nie podzielała wątpliwości o przysługującym jej statusie uprawnionego wnioskodawcy. Jak słusznie bowiem zauważył Sąd I instancji z decyzją negatywną w sprawie przyznania płatności za pierwszy rok funkcjonowania grupy, Spółka nie zgadzała się, o czym świadczą wnoszone przez nią środki zaskarżenia. Skarżąca kasacyjnie kwestionowała również decyzję, o wykreśleniu I. H. - członka Grupy - z ewidencji producentów rolnych, włącznie z zaskarżeniem decyzji ostatecznej w tej sprawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu.
Należy w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia pomoc wypłacana w formie rocznych płatności obejmuje okresy kolejnych 12 miesięcy prowadzenia działalności przez grupę, liczone od dnia wydania decyzji o wpisie grupy do rejestru. Kwestię terminu, w jakim należy złożyć wniosek o płatność w ramach pomocy finansowej reguluje § 6 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym wniosek o płatność składa się do oddziału regionalnego Agencji, właściwego ze względu na siedzibę grupy, w terminie 30 dni od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 1.
Jednocześnie wskazać należy, że w świetle § 7 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym w terminie złożenia wniosku przez Spółkę oraz w dacie wydania zaskarżonego postanowienia do wniosku o płatność dołącza się zaświadczenie marszałka województwa o wpisie grupy do rejestru, wydane nie wcześniej niż 3 miesiące przed dniem złożenia wniosku o płatność. Z punktu widzenia wymogów formalnych wniosku o płatność za kolejny rok działalności istotne znaczenia ma więc fakt wpisania Grupy producentów rolnych do rejestru, co należy potwierdzić odpowiednim zaświadczeniem. Takie zaświadczenie Spółka załączyła do wniosku o przyznanie płatności będącego załącznikiem do wniosku o przywrócenie terminu. Z akt sprawy nie wynika, aby Spółka wcześniej wystąpiła do marszałka województwa o wydanie takiego zaświadczenia. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w związku z wykreśleniem I. H. z ewidencji producentów rolnych organy występowały do Marszałka Województwa [...] z wnioskiem o weryfikacje spełnienia przez Spółkę kryteriów i warunków wpisu do rejestru Grup producentów rolnych.
Marszałek Województwa [...] trzykrotnie w pismach z dnia [...] sierpnia 2012 r., z dnia [...] listopada 2012 r. i z dnia [...] października 2013 r. wyjaśniał, że Spółka spełnia wymogi co do minimalnej liczby członków grupy. W tym miejscu godzi się podnieść, że jak wynika z treści decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. to właśnie z uwagi na oczekiwanie na wynik postępowania weryfikacyjnego prowadzonego przez Marszałka Województwa [...] (a nie w oczekiwaniu na wyrok TK) organ zawiesił postępowanie w sprawie przyznania płatności.
Podkreślenia wymaga, że wystąpienie z wnioskiem o przyznanie płatności jest dobrowolne i jest uprawnieniem legitymowanego podmiotu, a nie jego obowiązkiem. Trafnie zatem Sąd I instancji stwierdził, że zamierzając uzyskać płatność za kolejne lata Spółka powinna była składać wnioski w terminach wynikających z przepisów, nawet jeżeli działanie organów orzekających budziło uzasadnione obawy, że płatności te nie zostaną jej przyznane. Organ po otrzymaniu takiego wniosku, który wszczyna postępowanie, ma obowiązek go rozpoznać zgodnie z przepisami prawa niezależnie od posiadanych wątpliwości. Fakt więc, że przy okazji rozpoznawania wniosku za pierwszy rok działalności organ weryfikował status Grupy i postępowanie to nie zakończyło się (trwało) w dniu upływu wskazanego w rozporządzeniu terminu do ewentualnego dobrowolnego złożenia wniosku za kolejny rok działalności, nie oznacza, że skarżąca kasacyjnie może powoływać się na tę okoliczność usprawiedliwiając uchybienia terminu do złożenia wniosku za trzeci rok działalności. Przedstawione więc przez skarżącą kasacyjnie powody uchybienia terminu nie stanowią okoliczności uzasadniających przywrócenie terminu w rozumieniu art. 58 § 1 k.p.a
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.