Uzasadnienie
Wyrokiem z 18 grudnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA w Krakowie lub Sąd I instancji uwzględnił skargę Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Tarnowie (dalej: skarżący) na uchwałę Rady Miejskiej w Tarnowie (dalej: Rada) z 21 września 2017 r. w przedmiocie zasad i trybu przyznawania i pozbawiania stypendiów sportowych i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.
W dniu 21 września 2017 r. Rada Miejska w Tarnowie podjęła uchwałę nr XLIII/419/2017 w sprawie szczegółowych zasad, trybu przyznawania i pozbawiania oraz rodzajów i wysokości stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień za osiągnięte wyniki sportowe, a także warunków i trybu przyznawania wyróżnień i nagród pieniężnych za osiągnięcia w działalności sportowej oraz rodzajów tych wyróżnień i wysokości nagród pieniężnych. W podstawie prawnej uchwały wskazano art. 31 oraz art. 35 ust. 5 i ust. 6 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1263 ze zm.).
WSA w Krakowie, po rozpoznaniu skargi Prokuratora, stwierdził nieważność powyższej uchwały. Sąd I instancji powołując się na art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o sporcie zgodził się ze skarżącym, że wprowadzone kryteria w postaci wymogu bycia zrzeszonym w klubie sportowym lub stowarzyszeniu sportowym działającym na terenie Gminy Miasta Tarnowa oraz osób niezrzeszonych zamieszkujących i trenujących na terenie Gminy Miasta Tarnowa, posiadających licencję zawodnika, którzy zajęli od 1 do 6 miejsca na igrzyskach olimpijskich w sporcie mającym znaczenie dla gminy oraz trenerów takich zawodników są pozaustawowymi, dodatkowymi wymogami.
Powołany przepis nie przewiduje wymienionych wymogów i nie daje także umocowania prawnego jednostkom samorządu terytorialnego do ich wprowadzenia. Jako ustawowe kryteria przyznania stypendiów sportowych ustawodawca wskazał bowiem osiągane wyniki sportowe i znaczenie danego sportu dla jednostki samorządu terytorialnego podejmującej w tym przedmiocie uchwałę.
Przepis przewidujący, że stypendium może otrzymać jedynie osoba zrzeszona w klubie sportowym lub stowarzyszeniu sportowym działającym na terenie Gminy Miasta Tarnowa oraz osoba niezrzeszonych zamieszkujących i trenujących na terenie Gminy Miasta Tarnowa, posiadająca licencję zawodnika, która zajęła od 1 do 6 miejsca na igrzyskach olimpijskich w sporcie mającym znaczenie dla gminy oraz trenerzy takich zawodników, pozbawia prawa do stypendiów sportowych osoby niezrzeszone w żadnym klubie sportowym, a będące członkami wspólnoty samorządowej, nawet jeśli uprawiają tę samą dyscyplinę sportu i osiągnęły takie same wyniki sportowe jak osoby zrzeszone w klubie.
Samo członkostwo w stowarzyszeniu lub klubie sportowym lub trenowanie zawodników klubu sportowego mającego siedzibę na terenie gminy nie może stanowić podstawy do uzyskania (przez członka klubu lub trenera) świadczenia z budżetu gminy, na której terenie klub ten ma swą siedzibę.
Sąd I instancji podzielił zarzut nieprawidłowego określenia w § 4 i § 5 przyznania stypendium za osiągnięte wyniki sportowe oraz przyznania stypendium dla trenera prowadzącego szkolenie zawodnika od kryterium nieprzewidzianego w ustawie w postaci objęcia zawodnika planami przygotowań i startów, które wskazują na możliwość osiągania w przyszłości wysokich wyników sportowych.
Z regulacji ustawowej – art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o sporcie wyraźnie wynika, że zakresem upoważnienia ustawowego objęto jedynie regulowanie aktami prawa miejscowego zasad i trybu przyznawania i pozbawiania stypendiów sportowych za osiągnięte wyniki sportowe, a nie za te wyniki, które zawodnik osiągnie lub może osiągnąć w przyszłości. Skoro ustawodawca w sposób wyraźny przewidział, że jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać i finansować okresowe stypendia sportowe za osiągnięte wyniki sportowe, za istotnie naruszające prawo uznać należało przewidziane w zaskarżonej uchwale przyznawanie stypendiów sportowych za osiąganie w przyszłości wysokich wyników sportowych. Taką regulację uznać należy za wykraczającą poza zakres upoważnienia prawotwórczego wskazany w ustawie.
W świetle tego upoważnienia ustawowego przyznawane przez jednostkę samorządu terytorialnego stypendium sportowe ma pełnić funkcję gratyfikacji za już osiągnięty wynik sportowy. Oczywiście nie wyklucza to równocześnie charakteru motywacyjnego, mobilizującego uhonorowanego zawodnika do osiągania kolejnych sukcesów sportowych. Niedopuszczalne jest jednak stosowanie jako kryterium przyznania stypendium tych przesłanek motywacyjnych, mobilizujących na przyszłość, a nie uzyskanych już w przeszłości wyników sportowych.
W ocenie WSA w Krakowie uzasadniony jest również zarzut niewłaściwego wprowadzenia w § 6 ust. 2 i 3 normy, zgodnie z którą stypendium jest przyznawane do maksymalnych kwot wymienionych w tabeli, bez bliższego doprecyzowania kryteriów ustalania wysokości stypendium w konkretnych przypadkach i ograniczenie się do niedopuszczalnych w świetle ustawy przesłanek w postaci liczby przyznanych stypendiów sportowych oraz kwoty zabezpieczonej na ten cel w budżecie.
Nieprawidłowo wprowadzono również w § 11 ust. 1 i 2 reguły, zgodnie z którymi nagroda pieniężna jest przyznawana do maksymalnych kwot wymienionych w tabeli, bez bliższego doprecyzowania kryteriów i ustalania wysokości stypendium w konkretnych przypadkach i ograniczenie się do niedopuszczalnych w świetle ustawy przesłanek w postaci liczby przyznanych stypendiów sportowych oraz kwoty zabezpieczonej na ten cel w budżecie.
Nawet przy ogólnym określeniu wymogów ustawowych realizacji delegacji zawartej w ww. przepisie, ustalenie wysokości nagród poprzez wskazanie jedynie maksymalnej wysokości stypendium i nagrody pieniężnej do określonej kwoty i uzależnienie wysokości nagrody od zajętego przez zawodnika miejsca wskazuje na niewypełnienie delegacji ustawowej. Celowym byłoby, by wysokość stypendiów i nagród była w uchwałach określona precyzyjnie poprzez wskazanie konkretnej kwoty, jaką otrzyma osoba uprawniona za swoje osiągnięcia lub przez określenie sposobu jej wyliczenia, tak aby możliwe było ustalenie przez każdego adresata uchwały wysokości przysługującego mu stypendium/nagrody.
Odnośnie § 8 pkt 1–4 zaskarżonej uchwały dotyczących przesłanek obligatoryjnego pozbawienia przyznanego stypendium sportowego w postaci trwałej niezdolności do startów lub treningów albo do prowadzenia szkolenia zawodników, zaprzestania tej działalności, utraty statusu zawodnika lub trenera oraz objęcie przesłanką popełnienia umyślnego przestępstwa określoną w pkt 4 tego paragrafu również przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia prywatnego, Sąd również znalazł podstawy do stwierdzenia nieważności powyższych uregulowań.
W ocenie Sądu, jeżeli dana osoba uzyskała stypendium w następstwie docenienia osiąganych przez nią wyników sportowych, to pozbawienie jej tego świadczenia nie może dotyczyć tego, czy osoba ta, już po uzyskaniu stypendium, dalej sport uprawia, na jakim poziomie go uprawia i czy przestrzega stosownych procedur oraz wymogów. W punkcie 4 zastrzeżono, że każde prawomocne skazanie za przestępstwo z winy umyślnej skutkuje cofnięciem stypendium. Zdaniem Sądu brak określenia, czy chodzi o skazanie po uzyskaniu stypendium, czy również i takie, które nastąpiło wcześniej, stanowi naruszenie prawidłowego zasad tworzenia uchwał.
Nieprawidłowo ustanowiono w § 12 ust. 1 i 2 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 3 kompetencje dla Prezydenta Miasta Tarnowa do przyznawania nagrody pieniężnej z własnej inicjatywy zawodnikowi, trenerowi albo osobie wyróżniającej się osiągnięciami w działalności sportowej bez precyzyjnego określenia warunków i trybu przyznawania nagród dla tych osób.
Ustawa o sporcie w art. 31 ust. 2 uprawnia jednostki samorządu terytorialnego do przyznawania stypendiów, naród i wyróżnień, a nie organy wykonawcze tych jednostek. W unormowaniu § 12 uchwały, uprawniającym Prezydenta Miasta Tarnowa do przyznania stypendium z własnej inicjatywy zawarto pozaustawowe uprawnienie dla organu wykonawczego gminy do samodzielnego przyznawania stypendium. Czym innym jest działanie Prezydenta miasta jako organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego i wykonywanie uchwały Rady Miasta, czym innym zaś samodzielne, autonomiczne działanie w zakresie, w którym uprawniona do działania jest Rada Miasta. Wobec tego i to unormowanie jest sprzeczne z prawem.
W ocenie Sądu zasadny jest także zarzut kwestionujący uznanie za zgodną z prawem treści § 13 uchwały. Poprzez wprowadzenie w tym przepisie zasady, że nagroda pieniężna jest wypłacana przelewem na rachunek bankowy wykluczono z kręgu osób mogących otrzymać nagrodę osoby niedysponujące takim rachunkiem.
Postanowienie w § 14, że wyróżnienie ma formę nagród rzeczowych oraz § 15, że Gmina ustanawia wyróżnienia w postaci listów gratulacyjnych dla trenerów i zawodników również są postanowieniami niezgodnymi z przepisami ustawy. Z brzmienia ustawy wynika, że nagrody mogą mieć wyłącznie charakter pieniężny. Brak podstaw do przyznania nagrody rzeczowej w postaci pucharu, statuetki czy tabliczki grawerowanej jako nagrody.
Gmina Miasta Tarnowa zaskarżyła powyższy wyrok w całości skargą kasacyjną wnosząc o jego zmianę i oddalenie skargi, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
- 1) naruszenie art. 16 ust. 2 i 165 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie które doprowadziło Sąd do pozbawienia skarżącej Gminy konstytucyjnej samodzielności w stanowieniu aktu prawa miejscowego, poprzez ograniczenie jej możliwości wykonywania zadań oraz pozbawienie skarżącej Gminy udziału w sprawowaniu władzy w ramach realizowanych obowiązków i pozbawienie jej możliwości działania na własną odpowiedzialność, zwłaszcza w decydowaniu o sposobie wydatkowania własnych środków;
- 2) naruszenie art. 94 Konstytucji RP przez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że Rada Miejska w Tarnowie, podejmując zakwestionowaną uchwałę działała poza granicami upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 31 i 35 ust. 5 i 6 ustawy o sporcie;
- 3) naruszenie art. 32 Konstytucji RP przez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że doszło do naruszenia konstytucyjnej zasady równości przez oznaczenie w § 3 i § 4 w zw. z § 2 pkt 1 i 4 uchwały o stypendiach podmiotów uprawnionych do uzyskania stypendium;
- 4) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 31 ustawy o sporcie polegającą na uznaniu, że:
- a) użyte przez ustawodawcę pojęcie "osoba fizyczna" jest jedynym i zamkniętym kryterium podmiotowym, "wynik sportowy" i "znaczenie sportu dla gminy" zaś są jedynymi dopuszczalnymi kryteriami, które organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może brać pod uwagę podejmując uchwałę w tym przedmiocie, co w konsekwencji doprowadziło do uznania za sprzeczne z ustawą zapisów § 3 i § 4 w zw. z § 2 pkt 1 i 4 uchwały o stypendiach, podczas gdy te pojęcia – ogólne, niekonkretne i niezdefiniowane ustawowo, użyte zostały w przepisie stanowiącym delegację ustawową i stanowią jedynie szeroko zarysowane granice upoważnienia ustawowego;
- b) określenie w § 6 ust. 2 i 3 oraz 11 ust. 1 i 2 uchwały o stypendiach sposobu ustalenia wysokości stypendium nie wypełnia delegacji ustawowej, ponieważ nie wskazuje konkretnej kwoty stypendium, podczas gdy w uchwale tej określono sposób kształtowania wysokości stypendium,
- c) brak jest wskazania w § 8 pkt 1–4 uchwały o stypendiach, że przesłanki pozbawienia stypendium winny nastąpić po przyznaniu stypendium, podczas gdy wynika to w sposób oczywisty i logiczny z konstrukcji językowej i systemowej zakwestionowanej uchwały,
- d) w § 12 uchwały o stypendiach zawarto pozaustawowe uprawnienie dla Prezydenta Miasta Tamowa do przyznania nagrody pieniężnej w szczególnie uzasadnionych wypadkach, naruszające art. 31 ust. 2 ustawy o sporcie, podczas gdy zapis ten stanowi de facto określenie szczególnego trybu przyznania w wyjątkowych przypadkach nagrody pieniężnej, przewidzianej w art. 31 ust. 3 i 35 ust. 6 ustawy o sporcie;
- e) § 13 uchwały stanowiący o wypłacie stypendium na rachunek bankowy narusza ten przepis jako istotnie ograniczający krąg podmiotowy ewentualnie nagrodzonych, podczas gdy jest to jedynie sposób wypłaty środków, nie zaś warunek przyznania stypendium;
- 5) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 5 i ust. 6 ustawy o sporcie poprzez jego wadliwą wykładnię prowadzącą Sąd do ustalenia że § 14 i § 15 uchwały jest niezgodny z ustawą o sporcie poprzez ustanowienie nagród w formie listów gratulacyjnych, pucharów, tabliczek grawerowanych, podczas gdy nie są to nagrody dopuszczone w ustawie wyróżnienia w różnych, zmaterializowanych formach;
- 6) naruszenie przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, mające istotne znaczenie dla treści rozstrzygnięcia przez uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności całej uchwały, podczas gdy stwierdzenia naruszenia prawa nastąpiły w drodze swobodnej interpretacji zapisów ustawy, a ponadto zarzut istotności naruszenia dotyczył jedynie treści § 3 i § 4 w zw. z § 2 pkt 1 i 4 kwestionowanej uchwały przy jednoczesnym braku uzasadnienia co do stwierdzenia nieważności uchwały w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej mając na uwadze przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna Gminy nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku.
W ocenie NSA nieskuteczność skargi kasacyjnej ma dwa źródła. Pierwszym jest jej wadliwość formalna w zakresie niektórych zarzutów. Drugim merytoryczna nietrafność pozostałych, choć i te dotknięte są formalnymi ułomnościami, jednak takimi, które pozwalają Sądowi II instancji dokonać ich merytorycznej oceny, ale tylko przez pryzmat uzasadnienia skargi kasacyjnej i tylko tych zakresów, które w tym uzasadnieniu zostały wyrażone w sposób jednoznaczny. Możliwość takiego działania Sądu II instancji jest konsekwencją uchwały NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10.09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1.
Przystępując do szczegółowych rozważań NSA wskazuje i stwierdza, że zarzuty kasacyjne z pkt 1–3 są formalnie wadliwe i to w taki sposób, że NSA nie może dokonywać oceny zaskarżonego wyroku z punktu widzenia podniesionych w nich naruszeń. Jest tak dlatego, że skarga kasacyjna jako formalny i profesjonalny środek prawny musi spełniać prawem określone wymogi. Wprawdzie wskazana wcześniej uchwała NSA częściowo zliberalizowała te warunki, to jednak nie zmieniła wymogu powołania właściwej podstawy prawnej z art. 174 p.p.s.a. i wskazania, w ramach której z tam określonych podstaw stawiane są zarzuty. NSA zauważa, że rozpoznawana skarga kasacyjna w ogóle tych podstaw nie wskazuje, a jedynie w niektórych zarzutach stwierdza, że chodzi o naruszenie prawa materialnego. Takie ujęcie zarzutu daje podstawę do przyjęcia, że zarzut stawiany jest w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., ale pod warunkiem, że taki wniosek znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Konieczność potwierdzenia zarzutu w uzasadnieniu jest elementem niezbędnym dla merytorycznego odniesienia się do zarzutu, bo tylko wówczas Sąd II instancji ma gwarancję, że nie wychodzi poza żądania strony, gdyż tego uczynić nie może. Z tego powodu powołanie właściwej podstawy kasacyjnej jest warunkiem sine qua non jej skuteczności. Podkreślić należy, że granice postępowania kasacyjnego, jego zakres i kierunki wyznacza strona a nie przepisy prawa. Wydaje się, że strona o tych regułach nie chce pamiętać, gdy nie wskazuje podstawy kasacyjnej, a przecież jest to jej obowiązkiem z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Dodać także należy, że przedmiotem kontroli sądów obu instancji było stosowanie przez organ stanowiący przepisów prawa, a nie "zapisów", bo wszak materia uchwały nie odnosiła się do prawa spadkowego, w których zasadnie można twierdzić o istnieniu zapisów. Z tych powodów pierwsze trzy zarzuty skargi kasacyjnej trzeba było uznać za niezasadne, a to zwalniało Sąd II instancji od obowiązku odnoszenia się do poszczególnych przepisów wskazanych w tych zarzutach.
Kolejne dwa zarzuty kasacyjne ujęte jako naruszenie prawa materialnego, również jak to wcześniej wskazano, dotknięte są wadą, ale w tym zakresie NSA może odnieść się do ich treści. Strona zarzut nr 4 buduje jako naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni co odpowiada warunkom z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Z tym jednak, że błąd wykładni poprawnie odnosi się tylko do błędnego rozumienia pojęcia osoby fizycznej na gruncie art. 31 ust. 1 i ust. 3 ustawy o sporcie w związku z § 2 pkt 1 i 4 oraz § 3 i § 4 uchwały będącej przedmiotem skarżonego wyroku. W pozostałym zakresie tego zarzutu chodzi o "zastosowanie" przepisów ustawy, a zwłaszcza wykonanie delegacji ustawowej z art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie. Oczywiście zastosowanie w tym przypadku nie polega na odniesieniu normy do stanu faktycznego jak to ma miejsce w procesie stosowania prawa, ale określeniu abstrakcyjnych sytuacji, w jakich ma znajdować zastosowanie norma ustalona w uchwale. Z tego więc powodu Sąd II instancji tę część zarzutów musi uznać za merytorycznie nietrafną, bo przecież jest związany zakresem kontroli wyznaczonym przez stronę.
Natomiast odnosząc się do pojęcia osoby fizycznej, wyniku sportowego i znaczenia sportu dla gminy stwierdzić należy, że Sąd I instancji prawidłowo przyjął ich znaczenie, a to oznacza, że nie dokonał błędnej wykładni. Trafnie uznał, że skoro przepisy ustawy posługują się ogólnymi terminami to tak muszą być stosowane (ujmowane) w uchwale, bo ustawodawca nie przewidział w delegacji z art. 31 ust. 3 u.o.s. możliwości kształtowania tych pojęć. Z treści tego przepisu wprost wynika, że uchwała podejmowana przez organ jednostki samorządu terytorialnego ma określić techniczne warunki ustanowienia stypendium sportowego oraz nagród i wyróżnień, przy czym powinny one być tak ukształtowane, by odzwierciedlały znaczenie danego sportu dla jednostki samorządowej oraz wynik sportowy. Zatem znaczenie sportu i wynik to elementy uzasadniające podjęcie uchwały określonej treści, a nie możliwość kształtowania jej zakresu podmiotowego.
Zdaniem NSA nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. polegający na stwierdzeniu nieważności uchwały w całości a nie w części. Sama strona wskazuje, że istotne naruszenia prawa w przypadku uchwały organu gminy to m.in. wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą podjęcia aktu. Zatem wadliwe zastosowanie art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie w związku z ust. 1 tego przepisu jest takim rodzajem wadliwości. Poza tym, jeżeli wadliwość tak określona dotyczy podmiotowego zakresu aktu, to logiczną konsekwencją jest, że akt w pozostałym zakresie jest wadliwy, bo inne jego postanowienia nie mogą realizować czegoś co jest wadliwe. Zatem nieodniesienie się przez Sąd I instancji do tej kwestii w sposób szczegółowy nie mogło prowadzić do uwzględnienia rozpoznawanego zarzutu.
Z tych wszystkich powodów oraz ze względu na treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.