Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 lipca 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 858/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia A. w G. na postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na prawach strony.
Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia 24 kwietnia 2014 r. Stowarzyszenie A. (dalej również: S[...], Stowarzyszenie), na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: kpa), złożyło wniosek o dopuszczenie do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym, w przedmiocie ustanowienia w B. zarządcy komisarycznego.
Stowarzyszenie powołało się na § 5 swojego statutu, zgodnie z którym celem Stowarzyszenia jest inicjowanie, prowadzenie i wspieranie działań na rzecz krzewienia edukacji finansowej, ochrona konsumentów, promocja zatrudnienia i aktywizacji zawodowej osób pozostających bez pracy i zagrożonych zwolnieniem z pracy, rozwijanie kontaktów i współpracy pomiędzy społeczeństwami, promocja i organizacja wolontariatu, reintegracja społeczna i zawodowa, prowadzenie działalności charytatywnej, wspieranie rozwoju kultury polskiej i dziedzictwa narodowego. Zgodnie z § 6 statutu, Stowarzyszenie realizuje swoje cele w szczególności przez wszechstronne wspieranie społecznych instytucji finansowych o charakterze samopomocowym, prowadzących działalność na zasadzie non-profit i inne działania sprzyjające rozwojowi statutowych celów Stowarzyszenia.
We wniosku odwołano się również do przepisów ustawy z dnia 5 listopada 2009r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1450 ze zm.; dalej: ustawa o skok), w tym art. 42 i art. 44 tej ustawy, stwierdzając, że wspieranie działalność Kasy mieści się w ramach statutowych działań Stowarzyszenia.
Celem wykazania ważnego interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem S[...] do udziału w postępowaniu na prawach strony, m. in. wyjaśniono, że Stowarzyszenie będzie mogło wskazywać znane mu okoliczności dotyczące działalności B. jako samopomocowej instytucji finansowej, prowadzonej na rzecz zrzeszonych w niej spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych i ich członków.
Komisja Nadzoru Finansowego postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., na podstawie m. in. art. 31 § 2 w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 kpa oraz w zw. z art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1149 ze zm.), odmówiła dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie ustanowienia zarządcy komisarycznego w B., a następnie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r., po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymała w mocy postanowienie z dnia [...] września 2014 r.
W uzasadnieniu postanowienia KNF m. in. podała, że wskazane przez Stowarzyszenie jego cele były na tyle generalne i ogólne, że organ nie był w stanie ocenić konkretnego ich związku z przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie ustanowienia zarządcy komisarycznego zarządu B. Komisja zaznaczyła, że wyłącznym celem tego postępowania jest ustalenie, czy prezes B. spełnia wymogi wynikające z ustawy o skok. Nie jest zatem możliwe powiązanie z postępowaniem wszczętym na podstawie art. 73a ustawy o skok żadnego z celów statutowych S[...].
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Stowarzyszenie.
Sąd I instancji uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa), wskazał, że w jego ocenie KNF w pełni zasadnie przyjął, że Stowarzyszenie nie może powoływać się na swoje cele statutowe i interes społeczny, o których mowa w art. 31 § 1 pkt 2 kpa, jeśli upatruje ich jedynie w realizacji własnego interesu w ramach udziału na prawach strony w postępowaniu, do którego miałoby przystąpić.
W ocenie Sądu I instancji, tezy stawiane przez Stowarzyszenie zdają się zmierzać ku wykazaniu, że decyzja o ustanowieniu zarządcy komisarycznego w B. będzie mieć wpływ na działalność Stowarzyszenia. Oznacza to, że w sposób pośredni prezentowana jest opinia, jakoby decyzja organu nadzoru miałaby kształtować pozycję prawną wnioskodawcy. Taka argumentacja może zaś zdaniem WSA prowadzić do wniosku, że faktycznie Stowarzyszenie próbuje wykazać istnienie interesu w rozumieniu art. 28 kpa, nie zaś istnienie przesłanek z art. 31 kpa uprawniających organizację społeczną do udziału w postępowaniu na prawach strony w sprawie dotyczącej innej osoby. Powyższe przeczyłoby zakresowi wnioskowania Stowarzyszenia o uzyskanie prawa do udziału w postępowaniu na prawach strony.
Sąd I instancji wyjaśnił, że B. zobligowana jest do wykonywania zadań wynikających z ustawy o skok, w tym zadań na rzecz poszczególnych kas, a jeżeli postępowanie administracyjne zostanie zakończone wydaniem decyzji o ustanowieniu zarządcy komisarycznego, zmieni ona jedynie zakres działania i funkcjonowania organów B. na okres wskazany w decyzji, a nie zakres ustawowych i statutowych zadań B., których KNF decyzją administracyjną co do zasady nie może ograniczyć. W ocenie Sądu trudno zatem dostrzec związek celu statutowego S[...] z przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie ustanowienia zarządcy komisarycznego w B., ponieważ ani uzasadnienie przedstawione przez wnioskodawcę w zakresie spełnienia analizowanej przesłanki, ani przede wszystkim cele określone w Statucie S[...], nie pozwalają na uznanie, że realizacja tak określonej działalności przez Stowarzyszenie jest merytorycznie i prawnie powiązana z przedmiotem prowadzonego postępowania w sprawie dotyczącej B. Zdaniem WSA wszystkie okoliczności, które odnoszą się do własnego interesu Stowarzyszenia, umiejscawiały je raczej w pozycji strony postępowania w rozumieniu art. 28 kpa i przemawiały za negatywnym rozpatrzeniem wniosku o dopuszczenie do postępowania w przedmiocie ustanowienia w B. zarządcy komisarycznego, na prawach strony.
Wynik postępowania w przedmiocie ustanowienia w B. zarządcy komisarycznego, będzie miał przełożenie na relacje obu podmiotów sprowadzające się do wspierania B. w określonych aspektach jej działalności przez Stowarzyszenie, czyli będzie wpływał na współpracę między nimi. Istnieje zatem według Sądu I instancji związek o charakterze faktycznym pomiędzy wynikiem prowadzonego postępowania a relacją B. i Stowarzyszenia, co przemawia za uznaniem, że wniosek Stowarzyszenia w istocie motywowany jest jego własnym interesem, a nie interesem społecznym, ogólnym. Stowarzyszenie chce oddziaływać na przebieg postępowania dotyczącego obsady personalnej organu zarządzającego podmiotu, z którym ma bliskie związki i współpracuje w pewnych obszarach, po to, aby móc wpływać na jego wynik w pożądanym przez siebie kierunku. Ta ochrona własnych faktycznych interesów wykluczała w ocenie Sądu dopuszczenie Stowarzyszenia do prowadzonego postępowania w sprawie ustanowienia zarządcy komisarycznego w B., a nie przemawiał za tym interes społeczny.
Stowarzyszenie widziało interes społeczny mający uzasadniać jego dopuszczenie do prowadzonego postępowania w tym, że dysponuje wiedzą o działalności B. jako samopomocowej instytucji finansowej, prowadzonej na rzecz zrzeszonych w niej spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych oraz ich członków, co powinno, w jego ocenie, przyczynić się do obiektywnego, wszechstronnego, wnikliwego ustalenia okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy administracyjnej. Stowarzyszenie w żaden sposób, jak wskazał WSA, nie rozwinęło ani nie uszczegółowiło jednak tych twierdzeń, pozostając przy wysoce ogólnych i w istocie wieloznacznych sformułowaniach.
W ocenie Sądu I instancji również przywoływane brzmienie zakreślonych statutowo celów S[...] uzasadnia twierdzenie, że nie jest możliwe uznanie, że cele te są merytorycznie i prawnie powiązane z przedmiotem prowadzonego przez organ nadzoru postępowania administracyjnego dotyczącego B. w zakresie ustanowienia zarządcy komisarycznego. Mając na uwadze argument S[...], że dopuszczenie do postępowania w sprawie B. jest uzasadnione tym, że ewentualne ustanowienie zarządcy komisarycznego w B. miałoby wpływ na wszelkie aspekty współpracy B. ze S[...] oraz na wszelkie dziedziny jej działalności na rzecz kas i jej członków, Sąd nie znalazł potwierdzenia wywiedzenia bezpośredniego związku przedmiotu postępowania ze wskazanymi celami statutowymi Stowarzyszenia.
WSA miał na uwadze, że KNF przyznała, iż rezultat prowadzonego postępowania będzie miał wpływ na funkcjonowanie B., będącej - jak wskazało Stowarzyszenie - centralą ruchu spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych. Z tego faktu w żaden sposób nie wynika jednak zdaniem Sądu wniosek, że za braniem w nim udziału przez Stowarzyszenie na prawach strony przemawia interes społeczny. Znaczenie (doniosłość) prowadzonego postępowania nie jest funkcją tego, czy bierze w nim udział na prawach strony Stowarzyszenie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie A., zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych.
Wyrokowi zarzucono naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 kpa, polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował art. 145 § 1 pkt 2 ppsa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że art. 31 § 1 kpa nie wymaga, aby decyzja miała powodować niemożność realizacji przez organizację społeczną jej celów statutowych. Ustawowa przesłanka dopuszczenia organizacji społecznej nie wymaga też, by cele określone w statucie organizacji były na tyle precyzyjnie sformułowane, by pokrywać się bezpośrednio z przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego. Związek natury faktycznej, wpływ postępowania administracyjnego i wydanej w nim decyzji na faktyczne stosunki społeczne, pozostające w obszarze zadań statutowych organizacji społecznej są w pełni wystarczające dla wypełnienia przesłanek z art. 31 § 1 kpa. Według autora skargi kasacyjnej, za chybiony należy uznać również pogląd, wedle którego w sprawie skarżące Stowarzyszenie powinno postulować swój akces do postępowania jako strona. Do stwierdzenia interesu społecznego w udziale skarżącego w postępowaniu nie jest także konieczne wykazanie, że ustanowienie zarządu komisarycznego w B. jest równoznaczne z zakończeniem działalności wymienionego podmiotu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną KNF wniosła o odrzucenie skargi kasacyjnej jako niedopuszczalnej, ewentualnie o oddalenie skargi kasacyjnej a w każdym przypadku o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania z przyczyn określonych w § 2 powołanego artykułu. Ponieważ w rozpoznawanym przypadku nie zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności postępowania przewidziane w art. 183 § 2 pkt 1-6 ppsa, kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny, czy narusza on przepisy wskazane zarzutach postawionych Sądowi I instancji.
Konsekwencją związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi - które dookreśla art. 174 ppsa - jest wymóg prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, przez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił Sąd I instancji jak i wskazania, na czym naruszenie to polegało.
Zgodnie z art. 176 ppsa, skarga kasacyjna powinna zawierać m.in. uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Zatem każdy zarzut przedstawiony w skardze kasacyjnej powinien być osobno uzasadniony w taki sposób, aby z treści uzasadnienia podstaw kasacyjnych w sposób niebudzący wątpliwości wynikało, z jakich przyczyn skarżący zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie wskazanych przepisów prawa procesowego lub materialnego.
W świetle art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane ramach w podstawach kasacyjnych.
Rozpoznając sprawę według przedstawionych zasad Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie zasługiwał na uwzględnienie. Podstawy, na których skargę kasacyjną oparto, nie znajdują bowiem usprawiedliwienia.
Przede wszystkim za skuteczny nie może być uznany zarzut naruszenia art. 3 § 1 ppsa. Stanowi on, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
Przywołany przepis wyznacza zatem zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego. Zasadnie przyjmuje się tym samym, że naruszenie art. 3 § 1 ppsa mogłoby wystąpić, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2016 r. II OSK 2929/14). Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z powyższej regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej. Jest to kwestia odrębna i nie może być skutecznie kwestionowana zarzutem naruszenia art. 3 § 1 ppsa.
Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w związku z art. 156 § pkt 5 kpa trzeba zauważyć, że strona wnosząca skargę kasacyjną ograniczyła się do wskazania, że naruszenie tych przepisów polegało na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował art. 145 § 1 pkt 2 ppsa.
Także z uzasadnienia skargi kasacyjnej w żadnej mierze nie wynika, z jakich przyczyn strona zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie wskazanych przepisów Przypomnieć trzeba, że w myśl art. 145 § 1 pkt 2 ppsa, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z kolei art. 156 § 1 pkt 5 kpa stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Jak już wskazano ani w samym zarzucie ani też w uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona nie zaprezentowała swego stanowiska co do tego w czym przejawiać się ma niewykonalność zaskarżonego do WSA postanowienia - jako przesłanka jego nieważności.
W świetle przedstawionych na wstępie zasad postępowania kasacyjnego i wymogów skargi kasacyjnej nie ulega wątpliwości, że w omawianym zakresie skargę kasacyjną należy uznać za pozbawioną konstytuujących ją elementów treściowych - co uniemożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zasadności zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 kpa.
W treści uzasadnienia skargi kasacyjnej strona powołała treść art. 31 § 1 pkt 2 kpa, przedstawiła poglądy, co do ustawowej przesłani dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Z treści tak prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną stanowiska nie można jednakże pod adresem Sądu I instancji wywieść zarzutu, który spełniałby ustawowe wymogi sformułowania podstaw kasacyjnych i który poddawałby się kontroli kasacyjnej.
Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna - nie mając usprawiedliwionych podstaw - podlegała oddaleniu.
Wobec powyższego Sąd Naczelny Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w pkt. 1 sentencji wyroku.
Postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego (pkt 2) wydano na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa i art. 205 § 2 ppsa w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 490).