Uzasadnienie
Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt III SA/Łd 502/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę S. S. P. Spółki z o.o. z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], w przedmiocie wykreślenia z rejestru agencji zatrudnienia jako agencji pracy tymczasowej. Decyzją tą utrzymano w mocy decyzję z dnia [...] maja 2008 r., nr [...], wydaną z upoważnienia Marszałka Województwa [...], na mocy której wykreślono skarżącą spółkę z rejestru agencji zatrudnienia jako agencji pracy tymczasowej z dniem 8 maja 2008 r.
Sąd pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach faktycznych organów administracji, które stwierdziły, że w dniu 19 lutego 2008 r. wpłynął do Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...] formularz informacji skarżącej spółki o działalności agencji zatrudnienia za rok 2007. W informacji tej nie wykazano prowadzenia działalności przez spółkę jako agencji pracy tymczasowej, bowiem w 2007 r. skarżąca jako agencja pracy tymczasowej nie skierowała do wykonywania pracy tymczasowej żadnej osoby i żaden pracodawca nie skorzystał z usług pośrednictwa pracy oferowanej przez agencję w tym zakresie. Ustalenie to skutkowało wykreśleniem S. S. P. Sp. z o.o. z rejestru agencji zatrudnienia jako agencji pracy tymczasowej. Dla rozstrzygnięcia tego nie miała znaczenia podnoszona przez skarżącą okoliczność, że spółka miała zawarte umowy na rekrutację pracowników tymczasowych, jednakże umowy te faktycznie nie były realizowane z uwagi na brak zainteresowania potencjalnych pracowników, którzy większe zainteresowanie wykazywali wyjazdem za granicę niż tymczasową pracą na terytorium Polski.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z art. 19 ust. 17 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) agencja zatrudnienia ma obowiązek przedstawiania marszałkowi województwa informacji o działalności agencji zatrudnienia, w terminie do 31 stycznia każdego roku, za rok poprzedni. Formularz takiej informacji stanowi załącznik do rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 13 października 2005 r. w sprawie wpisu do rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia oraz informacji składanych przez agencje zatrudnienia (Dz. U. Nr 212, poz. 1770). W przypadku działalności agencji zatrudnienia w zakresie pracy tymczasowej, przedmiotowy formularz zawiera wskazanie danych dotyczących: liczby osób skierowanych przez agencję do wykonywania pracy tymczasowej i liczbę pracodawców użytkowników korzystających z usług agencji.
Zgodnie z art. 19 ust. 14 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, marszałek województwa wykreśla, w drodze decyzji, podmiot wpisany do rejestru w przypadku niewykazania działalności w informacji o działalności agencji zatrudnienia, o której mowa w ust.
17. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, sposób sformułowania powyższego przepisu jednoznacznie wskazuje na obligatoryjny charakter decyzji o wykreśleniu z rejestru podmiotu niespełniającego warunków określonych w ustawie. W ocenie Sądu, "niewykazanie działalności" w rozumieniu art. 19 ust. 14 pkt 4 ustawy oznacza, że agencja zatrudnienia nie skierowała żadnej osoby do wykonywania pracy tymczasowej i nie wskazała żadnego pracodawcy korzystającego z usług agencji. Skoro zatem skarżąca spółka nie podała w formularzu informacji o działalności agencji zatrudnienia za rok 2007 żadnej osoby skierowanej przez agencję do pracy tymczasowej w ciągu ostatniego roku i nie wskazała żadnego pracodawcy korzystającego w tym zakresie z usług agencji, to niewątpliwie stanowiło to "niewykazanie działalności w formularzu informacji" w rozumieniu art. 19 ust. 14 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.
Zgodnie z art. 18 ust. 12 powołanej wyżej ustawy, agencje pracy tymczasowej kierują pracowników lub osoby niebędące pracownikami do pracodawcy użytkownika, którym może być pracodawca lub podmiot niebędący pracodawcą (...). Kierowanie pracowników do pracy tymczasowej odbywa się na podstawie umów zawieranych przez agencje z pracownikami. Powyższe oznacza, zdaniem Sądu pierwszej instancji, że agencja pracy tymczasowej posiada możliwość wykonywania swojej działalności tylko poprzez wykazanie w corocznej informacji liczby osób skierowanych do wykonywania pracy tymczasowej oraz liczby pracodawców użytkowników korzystających z usług agencji w tym zakresie, czyli wykazanie osiągnięcia faktycznych rezultatów (efektów) swojej działalności, a nie dopiero prognozowanych wyników lub umów, które jak twierdzi skarżąca zawarła, ale z powodu zmiany sytuacji na rynku pracy nie zostały one zrealizowane.
W ocenie Sądu pierwszej instancji w sprawie nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej jako: k.p.a.). Decyzja organu I instancji o wykreśleniu skarżącej z rejestru agencji w zakresie pracy tymczasowej zapadła w oparciu o stan faktyczny, którego strona nie kwestionowała. W złożonym formularzu skarżąca we wszystkich rubrykach dotyczących działalności agencji w zakresie pracy tymczasowej wpisała "0". Spółka nigdy nie ubiegała się o korektę złożonego formularza i nie przedłożyła dowodów świadczących o możliwości dokonania zmiany zapisów. Organy orzekające w sprawie zasadnie zatem przyjęły, że w ustalonym stanie faktycznym istnieją podstawy prawne do wykreślenia podmiotu z rejestru agencji pracy tymczasowej.
Sąd pierwszej instancji nie podzielił podniesionych dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego twierdzeń skarżącej, że wpisanie liczby "0" w rubryce dotyczącej pracodawców korzystających z jej usług było omyłkowe, bowiem spółka miała zawarte stosowne umowy, jednakże w formularzu brak jest rubryki, w której skarżąca mogłaby wskazać zawarte, aczkolwiek niezrealizowane umowy, zaś to rolą organów było poinformowanie spółki, jak w takiej sytuacji mogłaby wykazać prowadzoną działalność. Sąd wskazał, że zawarcie umowy z potencjalnym (przyszłym) pracodawcą nie jest rezultatem podlegającym wykazaniu w formularzu. W formularzu można bowiem wykazać tylko takich pracodawców, którzy zatrudniają osoby skierowane do pracy tymczasowej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła S. S. P. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł., wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca spółka zarzuciła:
- - naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób dostateczny stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie;
- - naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania obywateli do organów Państwa;
- - naruszenie art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego;
- - naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie oceny na podstawie zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona;
- - naruszenie art. 19 ust. 17 i 18 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez przyjęcie, że prowadzenie działalności w zakresie pracy tymczasowej ma miejsce jedynie w przypadku faktycznego zawarcia umowy z pracownikiem tymczasowym, nie zaś samego procesu pozyskiwania owego pracownika, czy poszukiwania pracodawcy, które są procesami długotrwałymi, wymagającymi zawierania umów w trakcie trwania przedmiotowego procesu, czego z uwagi na braki w tabeli stanowiącej załącznik do rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 13 października 2005 r. w sprawie wpisu do rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia oraz informacji składanych przez agencje zatrudnienia, nie można ująć z powodu braku stosownej rubryczki.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej spółka podniosła, że Sąd pierwszej instancji w najmniejszym nawet stopniu nie wziął pod uwagę nieścisłości zawartych w załączniku do rozporządzenia - tabelce, która nie uwzględnia działalności agencji, która to działalność jest w trakcie, nawet w sytuacji istnienia umów zawartych z różnymi podmiotami, zaś umowy te mogą zakończyć się skierowaniem do pracy pracownika tymczasowego. W 2007 r. skarżąca zawarła umowę współpracy w zakresie rekrutacji pracowników tymczasowych z firmą [...] s.c., co oznacza, że działalność w tym zakresie była przez skarżącą prowadzona. W celu zawarcia takiej umowy należy przeprowadzić szereg czynności mieszczących się z pewnością w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej, przy czym efekty zawarcia umowy w postaci skierowania konkretnego pracownika do konkretnej pracy nie zawsze są możliwe, zwłaszcza w panującej w ostatnich latach sytuacji na rynku pracy, gdzie większym zainteresowaniem pracowników cieszyła się praca za granicą niż praca tymczasowa.
Skoro ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie definiuje pojęcia "prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie pracy tymczasowej", to należy oprzeć się na legalnej, wzbogaconej doktryną i orzecznictwem, definicji działalności gospodarczej, z której absolutnie nie wynika, że jedynie efekty prowadzenia działalności umożliwiają zakwalifikowanie działań przedsiębiorcy jako prowadzenie działalności gospodarczej. W formularzu informacji brak jest odpowiedniej rubryki dotyczącej zawartych umów, zaś organy administracji nie wezwały skarżącej do skonkretyzowania sposobu prowadzenia działalności, natomiast Sąd pierwszej instancji opierał się jedynie na wzorze tabeli zamieszczonej w informacji, którą złożyła skarżąca i nie dokonał właściwie żadnej oceny materiału dowodowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny /dalej zwany NSA/ rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy przez NSA, poza nieważnością postępowania, która w sprawie niniejszej nie zachodzi, jest ograniczony do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 oraz art. 8 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie są one zasadne. Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca Sądowi pierwszej instancji zaakceptowanie tego, że organy nie wyjaśniły w sposób dostateczny stanu faktycznego, naruszyły obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i zaniechały oceny na podstawie zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, zaś takie działanie organów wskazywało na prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania obywateli do organów Państwa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zakres postępowania dowodowego w przedmiotowej sprawie należy określać w kontekście normy art. 19 ust. 14 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Przepis ten stanowi, że marszałek województwa wykreśla, w drodze decyzji, podmiot wpisany do rejestru w przypadku niewykazania działalności w informacji o działalności agencji zatrudnienia, o której mowa w ust.
17. Ustalenia w sprawie wymaga zatem, czy dany podmiot działający jako agencja zatrudnienia wykazał działalność w formularzu informacji. W rozpoznawanej sprawie, organy administracji w oparciu o złożony przez skarżącą spółkę formularz informacji ustaliły, że w części formularza odnoszącej się do działalności agencji pracy tymczasowej skarżąca we wszystkich rubrykach wpisała "0", zaś w toku postępowania administracyjnego strona nie wnosiła o sprostowanie wpisów w tej części. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że na tej podstawie organy administracji miały prawo przyjąć, że spółka nie wykazała w formularzu prowadzenia działalności jako agencja pracy tymczasowej w 2007 r., zaś takie postępowanie organu nie może być uznane za naruszające zaufanie obywateli do organów Państwa.
Nie jest także trafny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 17 i 18 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez przyjęcie, że prowadzenie działalności w zakresie pracy tymczasowej ma miejsce tylko wówczas, gdy nastąpi zawarcie umowy z pracownikiem tymczasowym. W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną tego rodzaju działalnością jest sam długotrwały proces pozyskiwania owego pracownika, czy poszukiwania pracodawcy, przy czym nie ma możliwości wykazania tak pojmowanej działalności z uwagi na brak stosownej rubryczki w tabelce (stanowiącej załącznik do rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 13 października 2005 r.), składanej przez agencję zatrudnienia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego takie stanowisko jest błędne.
Wskazać bowiem należy, że określony w art. 19 ust. 17 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy obowiązek przedstawiania marszałkowi województwa informacji o działalności agencji zatrudnienia ma na celu wykazanie działalności tejże agencji, przy czym w przypadku niewykazania działalności we wspomnianej informacji - marszałek województwa ma obowiązek wykreślić, w drodze decyzji, taki podmiot z rejestru (art. 19 ust. 14 pkt 4 wspomnianej ustawy). Semantycznie wyraz "niewykazanie" oznacza niedanie czemuś wyrazu, nieprzejawienie, nieuzewnętrznienie czegoś, nieudowodnienie, nieprzedstawienie czegoś, niewylegitymowanie się, nieokazanie dokumentów coś stwierdzających. Skoro skarżąca spółka jako agencja pracy tymczasowej nie podała w formularzu informacji za 2007 r. żadnych danych o wartości większej niż zero, to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi to "niewykazanie działalności w formularzu informacji" w rozumieniu art. 19 ust. 14 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.
Podkreślenia wymaga, że celem powołanego ostatnio przepisu jest to, aby w rejestrze agencji zatrudnienia figurowały tylko takie agencje, które rzeczywiście prowadzą działalność w zakresie pośrednictwa pracy, doradztwa personalnego, pracy tymczasowej, czy poradnictwa zawodowego. Rejestr agencji zatrudnienia pełni rolę gwaranta na rynku pracy i jest jednocześnie źródłem ważnych informacji dla podmiotów, które chcą korzystać z usług agencji. Bezrobotny lub osoba poszukująca pracy, która chce skorzystać z usług agencji pracy tymczasowej winna mieć gwarancję, że agencja posiada rzeczywiście oferty pracy, zaś pracodawca użytkownik poszukujący pracowników winien mieć gwarancje, że w agencji są zaewidencjonowane osoby, które takiej pracy poszukują. Wpisy w rejestrze winny być więc prawidłowe, rzetelne i aktualne. W rejestrze agencji pracy tymczasowej nie powinny zatem figurować agencje bierne, ale tylko takie, które rzeczywiście prowadzą działalność w tym zakresie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 kwietnia 2007 r., sygn. akt III SA/Łd 586/06, opubl. na http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
Nie jest trafna argumentacja strony wnoszącej skargę kasacyjną, że wykazanie działalności rozumianej jako proces poszukiwania potencjalnych pracowników i pracodawców - użytkowników było niemożliwe z uwagi na brak w formularzu informacji stosownej rubryczki do wpisania tego rodzaju działań. Ustawodawca przewidział obowiązek wpisywania w formularzach liczb, a nie umieszczania tam opisowych danych o działalności agencji po to, aby była prosta możliwość zweryfikowania efektów działalności agencji. Tym samym poza sferą zainteresowań pozostała kwestia ewentualnych starań i podejmowanych kroków nakierowanych na realizację celów agencji zatrudnienia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt II GSK 251/09, opubl. na http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.