Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 6 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 3675/16

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 18 marca 2016 r., po rozpoznaniu skargi I. Z. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2014 r. w pomniejszonej wysokości, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z dnia [...] sierpnia 2015 r.

I

Sąd pierwszej instancji rozstrzygał w następujących okolicznościach.

W dniu 15 maja 2014 r. I. Z. (dalej: wnioskodawca) złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014. Pismem z dnia 26 maja 2014 r. organ pierwszej instancji, na podstawie art. 64 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) w skrócie: k.p.a., wezwał stronę do złożenia załączników graficznych dla wskazanych działek ewidencyjnych objętych wnioskiem o płatność. Wezwanie zostało doręczone w dniu 30 maja 2014 r. Wnioskodawca w dniu 6 czerwca 2014 r. złożył załączniki graficzne opatrzone podpisem.

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał wnioskodawcy płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości. Decyzja ta, na skutek odwołania strony, została uchylona decyzją Dyrektora Łódzkiego OR ARiMR z dnia [...] czerwca 2015 r., z uwagi na złożenie nowego dowodu przez stronę na etapie postępował odwoławczego.

Ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał I. Z. płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] Dyrektor Łódzkiego OR ARiMR utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że płatności rolnośrodowiskowe są przyznawane na wniosek rolnika, złożony w terminie od 15 marca do 15 maja. Termin na złożenie wniosku nie podlega przywróceniu, możliwe jest natomiast złożenie wniosku w terminie 25 dni kalendarzowych po terminie składania wniosków, jednak za każdy dzień roboczy opóźnienia stosowana jest redukcja w wysokości 1% kwoty płatności. Organ wskazał ponadto, że materiał graficzny stanowi integralną część wniosku o przyznanie płatności. Rolnicy, którzy otrzymali materiał graficzny wraz z wnioskiem spersonalizowanym mieli obowiązek złożyć go dla działek ewidencyjnych, na których deklarowali działki rolne.

W ocenie organu skarżąca dołączyła wprawdzie załączniki graficzne do wniosku z zachowaniem siedmiodniowego terminu, ale przepis art. 64 § 2 k.p.a. nie ma zastosowania z uwagi na przepis szczególny, tj. art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, który nakazuje zmniejszyć płatność o 1% za każdy dzień roboczy opóźnienia. Dlatego, z uwagi na okoliczność, że złożenie kompletnego wniosku nastąpiło po upływie 16 dni organ ARiMR zmniejszył kwotę płatności o 16%.

Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że I. Z. przysługują płatności rolnośrodowiskowe do pakietu 2.1 Rolnictwo ekologiczne - uprawy rolnicze (dla których zakończono okres przestawiania) w wysokości 32 237,69 zł oraz do pakietu 2.3 Rolnictwo ekologiczne - trwałe użytki zielone (dla których zakończono okres przestawiania) w wysokości 1 373,74 zł, wynikające z pomniejszenia tych płatności o 16% względu na sankcje terminowe oraz z wykluczenia z płatności działek rolnych BD, BE, które nie były objęte zobowiązaniem w 2011 r.

W skardze na powyższą decyzję I. Z. wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji podniosła naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym m. in.: art. 7 Konstytucji RP, art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, art. 23 ust. 1 akapit 1 i 2 rozporządzenia nr 1122/2009 poprzez błędne przyjęcie, że złożenie wniosku o przyznanie płatności na rok 2014 w do dnia 15 maja 2014 r., a następnie uzupełnienie braku formalnego wniosku w terminie wyznaczonym przez organ po upływie 16 dni od dnia złożenia wniosku powoduje złożenie wniosku po terminie i zmniejszenie przyznanej płatności o 1% za każdy dzień roboczy opóźnienia. Zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 6, art. 8 i art. 9 k.p.a.

Skarżąca wniosła również o zwrócenie się przez Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym wykładni art. 23 ust. 1 akapit 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, a także na podstawie art. 193 Konstytucji RP i art. 45 ust. 1 ustawy z 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1064), z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 23 ust. 1 akapit 1 i 2 rozporządzenia nr 1122/2009 z zasadą równości obywateli wobec prawa i równym ich traktowaniem przez władze publiczne wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w skrócie: p.p.s.a., uznał, że wniesiona skarga jest częściowo uzasadniona i dlatego uchylił decyzje organów pierwszej i drugiej instancji.

Sąd pierwszej instancji przypomniał, że każdy wniosek o przyznanie płatności obszarowych winien zawierać elementy podania określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, tj. wskazanie osoby, od której pochodzi wniosek i jej adres oraz powinien czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych (art. 63 § 2 k.p.a.). W przypadku płatności obszarowych niezbędnym elementem wniosku jest załącznik graficzny, który winien być złożony dla działek ewidencyjnych, dla których rolnik zadeklarował działki rolne do płatności. Brak dołączenia do wniosku takiego załącznika należy traktować jako jego brak formalny. Tak też uznał organ pierwszej instancji tytułując pismo wzywające do złożenia załączników graficznych jako "wezwanie do usunięcia braków formalnych", zaś jako podstawę wezwania wskazano art. 64 § 2 k.p.a. oraz pouczono wnioskodawcę o skutkach nieusunięcia braków w siedmiodniowym terminie.

Z treści art. 64 § 2 k.p.a. wynika, że uzupełnienie braku formalnego wniosku, w wyznaczonym siedmiodniowym terminie, spowoduje, że wniosek będzie podlegał rozpatrzeniu tak jakby został złożony bez braków.

Sąd nie podzielił zatem stanowiska organów ARiMR obu instancji, iż złożenie podpisanych załączników z zachowaniem siedmiodniowego terminu, zgodnie z art. 62 § 2 k.p.a., nie ma znaczenia dla uznania skuteczności złożenia wniosku w pierwotnej dacie, z uwagi na uregulowanie szczególne, tj. art. 23 rozporządzenia nr 1122/2009, który nakazuje zmniejszyć płatność o 1% za każdy dzień roboczy opóźnienia.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, z brzmienia art. 64 § 2 k.p.a. wynika, że uzupełnienie braku formalnego wniosku, w wyznaczonym siedmiodniowym terminie, spowoduje, że wniosek będzie podlegał rozpatrzeniu tak, jakby został złożony bez braków. Jeżeli zatem skarżąca zachowała siedmiodniowy termin do uzupełnienia braku formalnego przez złożenie załączników graficznych, to należało uznać, że wniosek złożyła w terminie, tj. do dnia 15 maja 2014 r. Gdyby zaś brak formalny został złożony po upływie siedmiodniowego terminu, to należałoby uznać, że wniosek złożono dopiero w dniu uzupełnienia braku.

W ocenie Sądu stanowisko organu uznające w okolicznościach niniejszej sprawy za nieistotną datę złożenia wniosku dotkniętego brakiem formalnym oraz że kompletny, wolny od braków wniosek został złożony dopiero w dacie uzupełnienia, tj. 6 czerwca 2014 r. jest nieprawidłowe i narusza art. 64 § 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie oraz art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 przez jego zastosowanie w sytuacji, gdy skarżąca uzupełniła brak formalny w siedmiodniowym terminie. Sąd wyjaśnił, że taka wykładnia art. 64 § 2 k.p.a. nie znajduje oparcia w przepisach UE. Takie stanowisko jest uzasadnione, ale w odniesieniu do braków czy poprawek o charakterze merytorycznym, a nie braku formalnego, jakim jest brak dołączenia do wniosku załączników graficznych.

WSA wskazał, że zarówno z art. 11 ust. 1 i 2, art. 12 i art. 23 rozporządzenia Komisji nr 1122/2009, jak i art. 19 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 nie sposób wywieść, że uzupełnienie braków formalnych wniosku dokonane w trybie i terminie określonym w art. 64 § 2 k.p.a. nie wywołuje skutków z chwilą złożenia wniosku, tylko – jak błędnie przyjął organ – z chwilą uzupełnienia braków. Treść art. 23 rozporządzenia nr 1122/2009 nie wyklucza możliwości uzupełnienia braku formalnego wniosku przez złożenie załączników graficznych, jeżeli kompletny od strony merytorycznej wniosek został złożony w terminie określonym w art. 18 ust. 2 ustawy z 26 stycznia 2007 r. - zgodnie z odesłaniem z § 23 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361), w skrócie: rozporządzenie MRiRW z 13 marca 2013 r. Zaakceptowanie dokonanej przez organ wykładni art. 23 rozporządzenia nr 1122/2009 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. oznaczałoby zgodę na to, że to od woli pracownika organu i terminu wezwania do uzupełnienia braku, wnioskodawcy znajdujący się w takiej samej sytuacji faktycznej (złożenie do dnia 15 maja wniosku zawierającego braki formalne) mieliby lub nie mieli możliwości uzupełnienia braku wniosku w terminie określonym przez przepisy prawa materialnego.

Podsumowując, w ocenie Sądu pierwszej instancji, organy orzekające dopuściły się naruszenia art. 23 rozporządzenia nr 1122/2009 poprzez przyjęcie, że uzupełnienie braków formalnych wniosku o przyznanie płatności w siedmiodniowym terminie przed dniem 6 czerwca 2014 r. skutkuje zmniejszeniem płatności oraz przepisu prawa procesowego, tj. art. 64 § 2 k.p.a. przez uznanie, że uzupełnienie braku formalnego wniosku w trybie przepisu nie wywołuje skutku w postaci daty złożenia wniosku w dniu złożenia pierwotnego wniosku lecz w dacie uzupełnienia braku wniosku.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie:

1. I. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:
2. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 roku poz. 173 ze zm.) w skrócie: ustawa o wspieraniu rozwoju w zw. z art. 23 ust. 1 akapit 2 w zw. z art. 12 ust. 1-3 w zw. z art. 11 ust. 2 zd. pierwsze rozporządzenia nr 1122/2009 z 30 listopada 2009 r. ustalającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009 r., str.
3. 1) w skrócie: rozporządzenie nr 1122/2009, poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, iż dopuszczalne jest uzupełnianie braków formalnych wniosku, w tym braku załączników graficznych do wniosku po upływie terminu przewidzianego przepisami prawa, a uzupełnienie takie nie wywoła skutków prawnych przewidzianych w art. 23 ust. 1 akapit 1 i 2 rozporządzenia nr 1122/2009 (obniżenie płatności o 1% za każdy dzień roboczy do dnia faktycznego uzupełnienia braku formalnego wniosku), w sytuacji gdy termin na złożenie wniosku wraz obligatoryjnymi załącznikami w postaci załączników graficznych jest terminem prawa materialnego a więc wszelkie uzupełnienia poza oczywistymi błędami (art. 21 rozporządzenia nr 1122/2009) oraz odstępstwami przewidzianymi w zakresie terminów przypadających na dzień wolny od pracy (art. 22 rozporządzenia nr 1122/2009) po terminie prawa materialnego nie mogą wywołać skutków prawnych, gdyż prawodawca unijny nie przewiduje jakiejkolwiek swobody decyzyjnej dla państwa członkowskiego i jego organów pod kątem ewentualnych możliwości ustanowienia derogacji w stosunku do wniosków złożonych z opóźnieniem bądź dopuszczalności wniosków złożonych po ostatecznym terminie na ich wniesienie,
4. 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 23 ust. 1 akapit 1 i 2 w zw. art. 12 ust. 1-3 w zw. z art. 21, art. 22 rozporządzenia nr 1122/2009 w zw. z § 23 ust. 1 i 2, § 50 ust. 1 i 3 rozporządzenie MRiRW z 13 marca 2013 r. w zw. z art. 18 ust. 2 ustawy z 27 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164 ze zm.) w skrócie: ustawy o płatnościach w zw. z art. 64 § 2 k.p.a., poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji ich niezastosowanie oraz przyjęcie, iż w stanie faktycznym sprawy dopuszczalne jest uzupełnianie braków formalnych w postaci załączenia brakujących załączników graficznych do wniosku o przyznanie płatności po terminie wskazanym w przepisach prawa materialnego bez zastosowania obniżenia płatności o 1% za każdy dzień roboczy do dnia faktycznego uzupełnienia braku formalnego wniosku, w sytuacji gdy z treści powołanych przepisów w ocenie organu nie budzi wątpliwości, iż zakreślony termin odnosi się zarówno do wniosku, jak i załączników graficznych a w konsekwencji przedmiotowa materia w całości regulowana jest przepisami prawa wspólnotowego, a art. 64 § 2 k.p.a. w niniejszym stanie faktycznym nie ma zastosowania, zaś regulacja kodeksowa (art. 64 § 2 k.p.a.) ustanawiająca terminy uzupełnienia braków formalnych nie stanowi odstępstwa, ani też uzupełnienia art. 23 rozporządzenia nr 1122/2009. W konsekwencji okoliczność uzupełnienia braków formalnych z zachowaniem bądź naruszeniem terminów przewidzianych w art. 64 § 2 k.p.a. pozostaje bez wpływu na konieczność nałożenia sankcji terminowych wynikających z art. 23 rozporządzenia nr 1122/2009, nakazującego zmniejszenie płatności za każdy dzień roboczy opóźnienia - w stanie faktycznym sprawy 16 dni, co implikowało nałożenie przez organ sankcji terminowych 1 % za każdy dzień roboczy opóźnienia,
5. 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 2 w zw. z art. 25 ust. 3 ustawy o płatrnościach w zw. z § 2, § 3, § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2010 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2014 r. poz. 1518) w zw. z art 23 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 2 zd. pierwsze w zw. z art. 12 ust. 1-3 w zw. z art. 21 oraz art. 22 rozporządzenia nr 1122/2009, przez błędną wykładnię i przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że wnioski kompletne złożone po terminie prawa materialnego winny zostać rozpoznane przez organ, mimo iż w terminie prawa materialnego rolnik nie złożył skutecznego (kompletnego) wniosku i oświadczenia o woli ubiegania się o przyznanie płatności, gdyż strona postępowania administracyjnego nie złożyła załączników graficznych stanowiących deklarację odnośnie granic działek referencyjnych oraz ich jednoznaczną identyfikację wraz ze wskazaniem przez rolnika położenia każdej działki rolnej, co potwierdza rolnik własnoręcznym podpisem. Tym samym w zakreślonym terminie prawa materialnego nie doszło do skutecznego złożenia kompletnego wniosku o ubieganiu się o płatności do ściśle określonych gruntów rolnych, co skutkowało nałożeniem przez organ sankcji terminowych 1 % za każdy dzień roboczy opóźnienia,
6. II. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest:
7. 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 135, art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie, iż uzupełniania braków formalnych wniosku o przyznanie płatności w trybie art. 64 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne po upływie terminu materialnego na składanie wniosku bez stosowania obniżek o 1% za każdy dzień roboczy do faktycznego uzupełnienia braku formalnego wniosku, którego przywrócenie jest niedopuszczalne, w sytuacji gdy w niniejszym stanie faktycznym nie ma zastosowania regulacja kodeksowa (art. 64 § 2 k.p.a.) ustanawiająca terminy uzupełnienia braków formalnych, gdyż nie stanowi ona odstępstwa ani też uzupełnienia art. 23 rozporządzenia nr 1122/2009. W konsekwencji okoliczność uzupełnienia braków formalnych z zachowaniem bądź naruszeniem terminów przewidzianych w art. 64 § 2 k.p.a. pozostaje bez wpływu na konieczność nałożenia sankcji terminowych wynikających z art. 23 rozporządzenia nr 1122/2009, nakazującego zmniejszenie płatności za każdy dzień roboczy opóźnienia (w stanie faktycznym sprawy 16 dni), co implikowało nałożenie przez organ sankcji terminowych 1 % za każdy dzień roboczy opóźnienia, w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Kierownika BP ARiMR, a w stanie faktycznym sprawy skargę należało oddalić.

Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

1. I. Z. nie wniosła odpowiedzi na skargę kasacyjną.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna jest uzasadniona i dlatego należało ją uwzględnić.

Istota sporu w sprawie sprowadza się do oceny, czy w stanie faktycznym sprawy dopuszczalne było uzupełnienie braków formalnych wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej poprzez przedłożenie brakujących załączników graficznych po terminie wskazanym w przepisach prawa materialnego bez zastosowania obniżenia płatności o 1% za każdy dzień roboczy do dnia faktycznego uzupełnienia braku formalnego wniosku. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, z treści powołanych w zaskarżonej decyzji przepisów prawa wspólnotowego wynika, iż zakreślony termin odnosi się zarówno do wniosku, jak i załączników graficznych.

Tym samym, art. 64 § 2 k.p.a. w niniejszym stanie faktycznym nie ma zastosowania, zaś regulacja kodeksowa (art. 64 § 2 k.p.a.) ustanawiająca terminy uzupełnienia braków formalnych nie stanowi odstępstwa, ani też uzupełnienia art. 23 rozporządzenia nr 1122/2009. W konsekwencji okoliczność uzupełnienia braków formalnych, z zachowaniem bądź naruszeniem terminów przewidzianych w art. 64 § 2 k.p.a., pozostaje bez wpływu na konieczność nałożenia sankcji terminowych wynikających z art. 23 rozporządzenia nr 1122/2009, nakazującego zmniejszenie płatności za każdy dzień roboczy opóźnienia - w stanie faktycznym sprawy 16 dni, co implikowało nałożenie przez organ sankcji terminowych 1 % za każdy dzień roboczy opóźnienia.

Sąd pierwszej instancji nie zgadzając się ze stanowiskiem organu uchylił decyzje obu instancji, uznając, że złożenie przez skarżącą wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej za 2014 r. bez załączników graficznych było brakiem formalnym, który mógł zostać uzupełniony w trybie art. 64 § 2 k.p.a., a ponadto uzupełnienie tego braku w siedmiodniowym terminie powinno skutkować uznaniem, że wniosek został złożony w terminie – do dnia 15 maja 2014 r. i nie powinno nieść konsekwencji w postaci zmniejszenia przyznanej płatności.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego poglądu Sądu pierwszej instancji.

Wypada na wstępie zauważyć, że postępowania administracyjne toczące się przed organami ARiMR w zakresie instrumentów finansowych takich jak płatności bezpośrednie, płatności rolnośrodowiskowe czy pomocy finansowej przyznawanej w ramach wspierania rozwoju obszarów wiejskich charakteryzują się dużym stopniem formalizmu oraz pewną specyfiką uregulowań, które mają to postępowanie przyśpieszyć, nakładając więcej obowiązków na osoby, które się o takie wsparcie ubiegają. Przejawem takich uregulowań są m.in. przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W obu tych ustawach z 2007 r. ustawodawca w zasadzie w analogiczny sposób uregulował zasady postępowania administracyjnego dotyczącego owych pomocy finansowych, to jest w sposób zasadniczo odmienny od reguł obowiązujących w postępowaniach opartych w całości na przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego.

Przede wszystkim, z mocy art. 3 ust 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich oraz analogicznej regulacji art. 21 ust 1 ustawy o wspieraniu rozwoju, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się w pierwszej kolejności zasady i warunki wynikające z przepisów prawa wspólnotowego dotyczących poszczególnych płatności, następnie przepisy prawa krajowego dotyczącego tych płatności i dopiero, gdy te przepisy danej kwestii nie regulują, posiłkować należy się przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca złożyła wniosek bez załączników graficznych obrazujących zadeklarowane we wniosku działki rolne w ramach poszczególnych działek ewidencyjnych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ ARiMR podkreślił, że materiał graficzny jest obowiązkowym załącznikiem do wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, gdyż w ten sposób rolnik dokonuje jednoznacznej identyfikacji działek rolnych i ich granic. Oznacza to, że wniosek złożony bez powyższych załączników jest wnioskiem niekompletnym.

Zgodnie z § 25 ust. 1 i 2 rozporządzenia MRiRW z 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy", ARiMR udostępnia rolnikowi, który złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej materiał graficzny z oznaczeniem co najmniej granic i numerów działek ewidencyjnych, na których jest realizowane zobowiązanie rolnośrodowiskowe, natomiast rolnik zaznacza na materiale graficznym granice działek rolnych, na których realizuje poszczególne pakiety i warianty objęte zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, oraz występujące w jego gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, część działki rolnej, która ma pozostać nieskoszona w danym roku - w przypadku realizacji pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 4 lub 5, miejsca na działce rolnej, w których są zasadzone poszczególne drzewa odmian wymienionych w ust. 3 pkt 3 załącznika nr 4 do rozporządzenia lub odmian tradycyjnie uprawianych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przed 1950 r. - w przypadku realizacji wariantu czwartego pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 6, a następnie dołącza ten materiał graficzny do wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, począwszy od drugiego roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Jak wynika z treści przywołanego przepisu, przesłany przez ARiMR materiał graficzny – w przypadku ubiegania się o płatność rolnośrodowiskową – jest obowiązkowym załącznikiem do wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, wskazuje bowiem nie tylko na granice działek rolnych, ale też na szczegółowy sposób ich użytkowania. Innymi słowy, wniosek złożony bez powyższych załączników należy traktować jako niekompletny.

W rozpoznawanej sprawie wyżej przedstawiony pogląd, zgodnie z którym załącznik w postaci materiałów graficznych stanowi obligatoryjny element wniosku o przyznanie rolnikowi wsparcia ze środków unijnych, implikuje stanowisko, że złożenie wniosku bez załączników graficznych pociąga za sobą skutki w postaci niedotrzymania terminu do złożenia wniosku. Przepis art. 23 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, mający zastosowanie do płatności, o które ubiegała się skarżąca, stanowi, że z wyjątkiem przypadków siły wyższej oraz okoliczności nadzwyczajnych, o których mowa w art. 75, złożenie wniosku o przyznanie pomocy po wyznaczonym terminie, prowadzi do obniżki kwoty płatności, do której uprawniony byłby rolnik, gdyby złożył wniosek w terminie, o 1% za każdy dzień roboczy. Co istotne, zgodnie z akapitem drugim przywołanego art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 – czego jak się wydaje nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji – pierwszy akapit stosuje się również do dokumentów, umów oraz oświadczeń, które należy przedstawić właściwym organom zgodnie z art. 12 i 13, jeśli takie dokumenty, umowy, lub oświadczenia stanowią o kwalifikowalności do przedmiotowej pomocy.

Z kolei przepis art. 12 rozporządzenia nr 1122/2009 w ust. 3 stanowi m.in., że materiały graficzne przekazane rolnikowi określają granice działek referencyjnych oraz ich jednoznaczną identyfikację, natomiast rolnik wskazuje położenie każdej działki rolnej.

Należy zgodzić się zatem ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie organu, że wadliwie Sąd pierwszej instancji uchylił decyzje uznając, że organy orzekające dopuściły się naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 23 rozporządzenia nr 1122/2009 oraz przepisu prawa procesowego, tj. art. 64 § 2 k.p.a.

Jednoznaczna treść akapitu drugiego art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 stanowi, iż obniżkę płatności należy zastosować również w przypadku, jeśli po terminie wskazanym w przepisie prawa zostały złożone jakiekolwiek dokumenty, umowy i oświadczenia stanowiące o kwalifikowalności do płatności, w szczególności te wymienione w art. 12 i 13 tego rozporządzenia, a więc również – jak słusznie wskazuje skarżący kasacyjnie organ – załączniki graficzne z zaznaczonymi przez producenta rolnego działkami rolnymi deklarowanymi do płatności oraz wskazanym sposobem użytkowania w przypadku określonej płatności. Jak wynika z przepisów trafnie przywołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie może budzić wątpliwości, że termin na złożenie wniosków do 15 maja danego roku, odnosi się także do obowiązkowych załączników graficznych, na których producent rolny powinien zaznaczyć granice zadeklarowanych działek rolnych.

Prawidłowo zatem ustalając, że wniosek o przyznanie płatności wraz z obowiązkowymi załącznikami graficznymi został złożony w dniu 6 czerwca 2014 r., a więc 16 dni roboczych po terminie, który przypomnienia wymaga, upłynął w dniu 15 maja 2014 r., organy Agencji dokonały korekty płatności przypadającej skarżącej, o 1% za każdy dzień roboczy.

Natomiast nie mógł mieć zastosowania w sprawie przepis art. 21 rozporządzenia nr 1122/2009, który przewiduje dla producentów rolnych, możliwość poprawienia w każdym czasie oczywistych błędów wniosku o przyznania pomocy. Jak zaznaczono powyżej załączniki graficzne są obowiązkowym elementem (załącznikiem) wniosku, a jego znaczenie jest doniosłe, gdyż nie tylko określa granice referencyjne działki rolnej co należy do obowiązków rolnika, ale także przy poszczególnych płatnościach wskazuje na sposób użytkowania działki lub jej części w danym roku. Korekta przewidziana w cytowanym przepisie odnosi się natomiast do oczywistych błędów, nie mających znaczenia dla merytorycznego rozpatrzenia wniosków, a więc nie wpływających na zakres żądania. Podkreślenia wymaga, że w razie złożenia kompletnego wniosku, a więc obejmującego załączniki wskazane w art. 12 i 13 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z opóźnieniem wynoszącym ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny.

Należy podkreślić, iż czym innym jest uzupełnianie braków formalnych wniosku, a czym innym jest ściśle określony – co do dnia – termin prawa materialnego, stanowiący granicę skorzystania przez stronę z prawa złożenia stosownego wniosku i oświadczenia woli określonej treści. A zatem czym innym jest procedura uzupełnienia wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a., a czym innym jest konieczność uwzględnienia wymogu określonego przepisem prawa materialnego, tj. art. 23 rozporządzenia nr 1122/2009. Producent rolny chcąc otrzymać płatności musi złożyć kompletny wniosek w terminie prawem przewidzianym.

Końcowo należy zwrócić uwagę, że przedmiotowe formularze załączników, w przypadku kolejnych lat starania się o środki pomocy finansowej są przesyłane przez ARiMR bezpośrednio beneficjentowi, który ma obowiązek odpowiedniego ich wypełnienia. I. Z. przedmiotowego aktu staranności dopełniła dopiero w dniu 6 czerwca 2014 r. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji dokonał wadliwej ich oceny. Mając na względzie, że okoliczności sprawy zostały dostatecznie wyjaśnione, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i zgodnie z art. 188 p.p.s.a. rozpoznał skargę. Podzielając pogląd organów ARiMR, że materiał graficzny stanowi integralną część wniosku o przyznanie płatności na dany rok, co skutkuje tym, że uzupełnienie załącznika graficznego, po upływie materialnoprawnego terminu do złożenia wniosku, obligowało organy administracji do pomniejszenia przyznanej płatności, a wezwanie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. nie mogło przywrócić stronie terminu na dokonanie skutecznej prawnie czynności, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach orzeczono stosownie do art. 203 pkt 2 p.p.s.a.