Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 7 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 368/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z 22 października 2012 r., III SA/Gl 1518/12, odrzucił skargę P.K. na czynność Dziekana Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. w przedmiocie ustalenia wyniku kolokwium cząstkowego i weryfikacji wyników kolokwium.

Sąd I instancji przyjął za podstawę następujące okoliczności faktyczne.

W dniu 15 maja 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga P.K. na czynność Dziekana Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. w przedmiocie ustalenia wyniku kolokwium cząstkowego i weryfikacji wyników kolokwium.

W skardze P.K. zarzuciła między innymi:

1. - naruszenie wykazu aktów prawnych, których znajomość obowiązuje aplikanta II roku;
2. - naruszenie § 30 ust. 2 Regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej, stanowiącego załącznik do uchwały Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia 17 października 2009 r. (dalej regulamin) poprzez zamieszczenie w tekście pytania nr 13, na które istnieje więcej niż jedna prawidłowa odpowiedź;
3. - naruszenie § 31 pkt 7 regulaminu poprzez niewskazanie klucza właściwych przepisów prawa;
4. - naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 75, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 Nr 98 r., poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej k.p.a., poprzez nierozpoznanie całego materiału dowodowego, dokonanie dowolnej oceny dowodów;
5. - naruszenie art. 124 i art. 125 k.p.a. poprzez dowolność w wydaniu postanowienia.

Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi oraz uchylenie zaskarżonych postanowień.

W odpowiedzi na skargę Dziekan OIRP w K. wniósł o odrzucenie skargi, jako niedopuszczalnej oraz wniesionej z uchybieniem terminu.

Postanowieniem z 5 lipca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał się za niewłaściwy i przekazał sprawę do rozpoznania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z 22 października 2012 r., III SA/Gl 1518/12, odrzucił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji zwrócił uwagę na dwie kwestie.

Po pierwsze, wskazał, iż – w jego przekonaniu – czynności objętej skargą nie można zakwalifikować jako żadnej z wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. prawnych form działania administracji publicznej, w szczególności zaś – jako innego aktu lub czynności, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ma ona bowiem charakter wewnętrzny (została podjęta w ramach stosunku łączącego aplikanta radcowskiego z samorządem radcowskim), a jednocześnie nie dokonano jest na podstawie aktu prawa powszechnie obowiązującego.

Po drugie, podniósł, że zaskarżona czynność nie należy do kategorii spraw kontrolowanych przez sąd administracyjny na podstawie ustawy o radcach prawnych w związku z unormowaniem art. 3 § 3 p.p.s.a. Ta bowiem przewiduje zamknięty katalog rozstrzygnięć organów samorządu radcowskiego podlegających kontroli sądowoadministracyjnej, wśród których nie ma kwestionowanej przez stronę w niniejszej sprawie czynności.

Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną wniosła P.K., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, jak również – zasądzenia na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarga kasacyjna została oparta na podstawie przewidzianej przez art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Kasator zarzucił zakwestionowanemu wyrokowi naruszenie:

1. 1) art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 58 p.p.s.a. poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało odrzuceniem skargi;
2. 2) art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 58 p.p.s.a. poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało odrzuceniem skargi;
3. 3) art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 i pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 i § 2 i art. 146 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art.8, art.9, art.75, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 80 k.p.a. poprzez odrzucenie skargi, mimo podstaw do jej rozpoznania i uwzględnienia, co – mimo braku merytorycznego rozstrzygnięcia – spowodowało de facto utrzymanie w mocy stanu niezgodnego z wymienionymi przepisami k.p.a., które zostały przez organ naruszone w sposób opisany w skardze;
4. 4) art. 1 §1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 i pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art.145 § 1 i § 2 i art. 146 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 124 i art. 125 k.p.a., poprzez odrzucenie skargi, mimo podstaw do jej rozpoznania i uwzględnienia, co – mimo braku merytorycznego rozstrzygnięcia – spowodowało de facto utrzymanie w mocy stanu niezgodnego z wymienionymi przepisami k.p.a., które zostały przez organ naruszone w sposób opisany w skardze;
5. 5) art. 1 §1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a. i art. 146 § 1 p.p.s.a. przez odrzucenie skargi, mimo naruszenia w toku postępowania przed organem przepisów art. 6, art. 8, art. 9 k.p.a. w zw. z wykazem aktów prawnych, których znajomość obowiązuje aplikanta II roku w zakresie poszczególnych przedmiotów;
6. 6) art. 1 §1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a. i art. 146 § 1 p.p.s.a. przez odrzucenie skargi, mimo naruszenia w toku postępowania przed organem przepisów art. 6, art. 8, art. 9 k.p.a. w zw. z § 3014 ust. 2 regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej uchwalonego przez Krajową Radę Radców Prawnych na podstawie art.60 pkt 8 lit. c u.r.p. poprzez zamieszczenie w teście pytania nr 13, na które istnieje więcej niż jedna odpowiedź prawidłowa;
7. 7) art. 1 §1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a. i art. 146 § 1 p.p.s.a. przez odrzucenie skargi, mimo naruszenia w toku postępowania przed organem przepisów art. 6, art. 8, art. 9 k.p.a. w zw. z § 3116 pkt 7 w zw. z § 3014 ust. 2 pkt 3 regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej, poprzez niewskazanie w kluczu właściwych przepisów prawa, a jedynie orzeczenia SN;
8. 8) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 164 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez wybiórcze i niepełne przedstawienie stanu faktycznego sprawy i wskazanie w sposób niejasny przedmiotu zaskarżenia;
9. 9) art. 1 §1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 i pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 i § 2 i art. 146 p.p.s.a. w zw. z §1 ust. 3 regulaminu działalności samorządu radców prawnych i jego organów (załącznik do uchwały nr 34/VII/2008 Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia 26 września 2008 r.), który stanowi, iż "Do spraw określonych Regulaminem nieuregulowanych ustawą z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych, zwanej dalej "ustawą", stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego" uchwalonego przez Krajową Radę Radców Prawnych na podstawie art. 60 pkt 8 lit. a u.r.p. poprzez odrzucenie skargi, mimo naruszenia w toku postępowania przed organem wymienionych wyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Uzasadniając poszczególne podstawy kasacyjne wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że źródłami naruszeń opisanych szczegółowo w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jak i uzasadnieniu skargi kasacyjnej było wadliwe przeprowadzenie przez organy samorządu zawodowego kolokwium cząstkowego, jak również poprzedzającego go szkolenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

1. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi.

Na wstępie należy zauważyć, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie kwestii, czy czynności ustalenia wyniku kolokwium cząstkowego w ramach aplikacji radcowskiej mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego.

Na wstępie należy zauważyć, że zakres właściwości sadów administracyjnych jest określony poprzez wskazanie prawnych form działania administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym w art. 3 § 2 p.p.s.a. wyznaczającym katalog rodzajów spraw, w których skargi podlegają kognicji sadów administracyjnych oraz dodatkowo poprzez odesłanie do ustaw szczególnych (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Oznacza to, że tylko skargi w sprawach objętych wymienionymi przepisami mogą być przedmiotem sądowej kontroli działalności administracji publicznej przez sady administracyjne.

Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1. 1) decyzje administracyjne;
2. 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3. 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
4. 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

1. 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
2. 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
3. 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
4. 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

W pierwszej kolejności należy zgodzić się z Sądem I instancji, że uprawnienia lub obowiązki, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. mogą wynikać jedynie z przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

Zaskarżonej w niniejszej sprawie czynności ustalenia wyników kolokwium cząstkowego nie można uznać za czynność, która podlega kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynność ta nie dotyczy bowiem uprawnienia lub obowiązku, które wynikają wprost z przepisu prawa i nie istnieje bezpośredni związek między sferą uprawnień i obowiązków skarżącej a zakwestionowaną czynnością. Wprawdzie stosownie do regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej uzyskanie oceny niedostatecznej, chociażby z jednego kolokwium poprawkowego powoduje konieczność powtarzania przez aplikanta roku szkoleniowego, niemniej powtarzanie roku wyłącznie z tego powodu nie obejmuje obowiązku uczestniczenia w zajęciach oraz przystąpienia do kolokwiów z przedmiotów, z których aplikant uzyskał oceny pozytywne. Jednocześnie, co należy podkreślić, niezaliczenie kolokwium cząstkowego nie może stanowić samoistnej podstawy do skreślenia aplikanta radcowskiego z listy aplikantów radcowskich.

Jak przyjmuje się bowiem w orzecznictwie niezdane przez aplikanta kolokwium nie może być jedyną przesłanką skreślenia go z listy aplikantów. Nie jest on o bowiem równoznaczne z nieprzydatnością do wykonywania zawodu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2011 r., II GSK 938/10; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 7 listopada 2012 r., VI SA/Wa 1572/12 oraz z dnia 29 lutego 2012 r., VI SA/Wa 2112/11).

Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przyjmując, że kwestionowane przez skarżącą czynności nie dotyczą uprawnień lub obowiązków, które wynikają bezpośrednio z przepisów prawa.

Nie można również podzielić zarzutu skarżącej, że zaskarżone przez nią czynności należy zakwalifikować do postanowień, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Postanowienia wskazane w tym przepisie to postanowienia wydawane w toku postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego, a więc postanowienia wydawane w toku rozpoznawania sprawy załatwianej w drodze decyzji administracyjnej.

Również ustawa o radcach prawnych nie przewiduje skargi na czynności podejmowane w związku z przeprowadzeniem kolokwium i ustaleniem jego wyniku. Zarzuty skarżącej dotyczą przede wszystkim tego, że – jej zdaniem – wadliwie przeprowadzono kolokwium i wadliwie ustalono wynik kolokwium. Te zarzuty nie mieszczą się jednak w żadnej z form orzekania, która może być zaskarżana do sądu administracyjnego.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, ponieważ brak jest podstaw do przyjęcia, że zostały naruszone przepisy powołane w skardze kasacyjnej.