Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (dalej: Sąd I instancji lub WSA) wyrokiem z dnia 8 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Op 19/16 oddalił skargę S. W.(dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. (dalej: Dyrektor) z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [...] kwietnia 2011 r. wpłynął do Biura Powiatowego ARiMR w B. (dalej: Biuro Powiatowe) wniosek skarżącego o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości 51.654,81 zł, w tym:
- - kwotę w wysokości 39.218,61 zł w ramach pakietu Rolnictwo zrównoważone (1), wariantu zrównoważonego systemu gospodarowania (1.1), uwzględniając powierzchnię 118,21 ha;
- - kwotę 12.436,20 zł w ramach pakietu Ochrona gleb i wód (8), wariantu międzyplon ozimy (8.2.1), uwzględniając powierzchnię 29,61 ha.
Kolejnym wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2012 r. skarżący wniósł o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości 40.890,21 zł, w tym:
- - kwotę 39.218,61 zł w ramach pakietu Rolnictwo zrównoważone (1), wariantu zrównoważony system gospodarowania (1.1), uwzględniając powierzchnię 118,21 ha;
- - kwotę 1.671,60 zł w ramach pakietu Ochrona gleb i wód (8), wariantu międzyplon ozimy (8.2.1), uwzględniając powierzchnię 3,98 ha;
Wnioskiem z dnia [...] maja 2013 r. skarżący wniósł o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013.
Decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego odmówił skarżącemu przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. W trakcie kontroli stwierdzono, że nie prowadzono rejestru dla działek rolnych a, b, c, d, e, f i g.
Orzekając na skutek odwołania Dyrektor decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Wyrokiem z dnia 9 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Op 26/15 WSA w Opolu oddalił skargę skarżącego na decyzję Dyrektora z dnia II SA/Op 19/16 grudnia 2014 r.
W dniu II SA/Op 19/16 sierpnia 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego, przyznanych na podstawie decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. i [...] grudnia 2012 r.
Decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego w wysokości 92.545,02 zł za rok 2011 i 2012, wskazując jednocześnie na obowiązek zwrotu tej kwoty w określonym terminie pod rygorem naliczania odsetek. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że kontrola ujawniła nieprawidłowości w zakresie przestrzegania norm oraz wymogów przy realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, m.in. kod O3 - rolnik nie prowadzi rejestru działalności rolnośrodowiskowej. W ocenie organu stwierdzone nieprawidłowości powodują, że wnioskodawca utracił uprawnienie do uzyskania płatności na rok 2011 i 2012, w związku z czym środki przekazane na rachunek bankowy skarżącego zostały pobrane nienależnie.
Orzekając na skutek odwołania Dyrektor decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
W uzasadnieniu decyzji Dyrektor wskazał, że na skutek złożonego wniosku na kampanię 2011 r. skarżący rozpoczął pięcioletnie zobowiązanie w ramach programu rolnośrodowiskowego w pakiecie 1 - Zrównoważony sposób gospodarowania oraz 8 - Ochrona gleb i wód. Konsekwencją uczestniczenia w programie było składanie w kolejnych latach wniosków rolnośrodowiskowych, w których strona deklarowała określone działki rolne do płatności rolnośrodowiskowych, wskazując na uprawianych działkach określone grupy upraw. Organ II instancji stwierdził, że znajdująca się w obrocie prawnym decyzja z dnia [...] października 2014 r. stanowi podstawę czynności windykacyjnych podjętych przez Kierownika Biura.
W ocenie organu, w sprawie należało zastosować art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25, s. 8, z późn. zm.), - dalej: rozporządzenie nr 65/2011, który stanowi m.in., że w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Ponieważ w decyzji o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej za rok 2013 przesądzono o naruszeniu przez skarżącego § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. 2013, poz. 361, ze zm. – dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe) poprzez brak realizacji obowiązku polegającego na prowadzeniu na formularzu udostępnionym przez Agencję rejestru działalności rolnośrodowiskowej zawierającego wykaz wypasów zwierząt oraz działań agrotechnicznych, w tym zastosowania nawozów i wykonania zabiegów przy użyciu środków ochrony roślin (przy czym rejestr ten w zakresie zastosowania nawozów prowadzi się dla całego gospodarstwa rolnego), to należało również ustalić kwotę nienależnie pobranych przez skarżącego płatności na rok 2011 i 2012. Natomiast zwrot za te lata powinien odpowiadać wysokości zmniejszeń płatności określonych w decyzji za rok 2013. Zdaniem organu II instancji, skoro w decyzji z dnia [...] października 2014 r. odmówiono przyznania płatności rolnośrodowiskowej za rok 2013, to zwrot powinien dotyczyć całej płatności rolnośrodowiskowej przyznanej za lata 2011-2012.
W ocenie organu II instancji Kierownik prawidłowo ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za rok 2011 i 2012 w łącznej wysokości 92.545,02 zł. Organ odwoławczy za prawidłowe uznał przedstawione w zaskarżonej decyzji wyliczenie wysokości nienależnie pobranych płatności. Zgodził się także z organem I instancji, że w sprawie nie zachodzą przesłanki ograniczające obowiązek zwrotu, określone w przepisie art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011. Zdaniem organu odwoławczego, ustalona kwota nienależnie pobranych płatności nie uległa również przedawnieniu. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem odwołującego, że w sprawie winien znaleźć zastosowanie przepis art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011. W ocenie organu, na etapie ustalania kwot nienależnie pobranych płatności w oparciu o art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011 nie ma podstaw do dokonywania oceny wagi stwierdzonych nieprawidłowości.
WSA oddalając skargę wskazał, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Sąd I instancji wskazał na bezsporną okoliczność, że skarżący na skutek wniosku złożonego na rok 2011 zobowiązał się do realizacji pięcioletniego programu rolnośrodowiskowego w pakiecie 1 - Zrównoważony sposób gospodarowania oraz 8 - Ochrona gleb i wód. W obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja z dnia [...] października 2014 r. o odmowie przyznania skarżącemu płatności rolnośrodowiskowych za rok 2013. WSA podkreślił, że okoliczność braku przedstawienia przez rolnika w toku kontroli na miejscu rejestru działalności rolnośrodowiskowej za 2013 r. stała się podstawą wydania decyzji z dnia [...] października 2014 r., która na skutek wniesionego przez skarżącego odwołania została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora z dnia [...] grudnia 2014 r. Natomiast wyrokiem z dnia 9 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Op 26/15, WSA w Opolu oddalił skargę na decyzję z dnia [...] grudnia 2014 r. W ocenie WSA decyzja z dnia [...] października 2014 r. jako wiążąca, winna być uwzględniona zarówno przez organy, jak i Sąd, a w toku kontrolowanego postępowania obowiązkiem organów było ustalenie, czy treść tej decyzji miała znaczenie dla postępowania o ustalenie kwoty nienależenie pobranych płatności rolnośrodowiskowych.
Sąd I instancji stwierdził, że dla określenia obowiązku zwrotu płatności istotna jest ocena całego okresu zobowiązania, zaś stwierdzenie uchybień w realizacji programu oznacza niedotrzymanie zobowiązania i skutkuje obowiązkiem zwrotu nienależnie pobranych płatności za wszystkie lata. WSA przypominał, że skarżący nie dopełnił warunku w postaci prowadzenia rejestru działalności rolnośrodowiskowej, a od którego zależała płatność za dany rok. W efekcie tego organ zastosował sankcję w wysokości 100% i odmówił przyznania płatności za 2013 r. Powyższe skutkowało powstaniem obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych przyznanych skarżącemu w roku 2011 i 2012 r. w łącznej wysokości 92.545,02 zł. WSA zgodził się z organem, że z treści art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011 wynika, że zwrot za lata 2011 i 2012 powinien odpowiadać wysokości zmniejszeń płatności określonych w decyzji za rok 2013 (100%).
W konkluzji WSA stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły okoliczności stanowiące o nienależnym pobraniu przez skarżącego płatności rolnośrodowiskowych w latach 2011-2012 oraz właściwie określiły kwoty tych nienależnych płatności. W ocenie Sądu I instancji w sprawie nie miały zastosowania przesłanki ograniczające obowiązek zwrotu pobranych płatność, jak również kwota nienależnie pobranych płatności nie uległa przedawnieniu.
S. W. zaskarżając wyrok w całości domaga się jego uchylenia w całości oraz uchylenia decyzji Dyrektora w całości, względnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Opolu, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto, skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej w postępowaniu uproszczonym i zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.
Skarżący zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
- 1) § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego przez niezastosowanie i w konsekwencji niedostrzeżenie, że zgodnie ze wskazanym przepisem, jeżeli rolnik nie prowadzi rejestru działalności rolnośrodowiskowej, o którym mowa w § 4 ust. 2 pkt 2, rolnikowi temu nie przysługuje płatność rolnośrodowiskowa w danym roku, a nie również w latach poprzednich;
- 2) § 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011 przez niezastosowanie i w konsekwencji niedostrzeżenie, że norma zawarta § 38 ust. 8 rozporządzenia PRS 2009 stanowi realizację zawartej tam normy kompetencyjnej.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 ppsa. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna S. W. oparta została na podstawie z art. 174 pkt 1 ppsa. Skarżący kasacyjnie w ramach tej podstawy wskazał na naruszenie przez Sąd I instancji § 38 ust. 8 rozporządzenia z 2013 r. przez niezastosowanie tego przepisu i błędne uznanie, że organy poprawnie przyjęły, że prowadzenie rejestru działalności rolnośrodowiskowej, o którym stanowi § 4 ust. 2 pkt 2 tego rozporządzenia daje podstawę do orzeczenia o zwrocie płatności rolnośrodowiskowej za lata poprzednie, a nie tylko za dany rok, jak wynika to z treści § 38 ust. 8 rozporządzenia z 2013 r. Podniósł również naruszenie § 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 przez niezastosowanie tego przepisu i nieprzyjęcie, że § 38 ust. 8 rozporządzenia z 2013 r. jest realizacją normy wynikającej z przepisu unijnego.
Skarga kasacyjna S. W. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Z tego też powodu nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku.
W ocenie NSA zarzuty podniesione w tej skardze nie mają merytorycznego uzasadnienia, a dodatkowo są formalnie wadliwe. Wprawdzie ich wada formalna nie daje podstaw do odrzucenia skargi (zob. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 5/2010, poz. 1), jednak ogranicza zakres i kierunek weryfikacji skarżonego wyroku do obszaru, który wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej. Ograniczenie takie jest następstwem tego że skarga kasacyjna jest profesjonalnym i formalnym środkiem prawnym, a zarzuty w niej podniesione wyznaczają granice sprawy kasacyjnej. Z tego powodu należy przyjąć, że zarzuty sformułowane w rozpoznawanej skardze kasacyjnej wskazują na wadę wyroku, która polega na tym, że Sąd I instancji w sposób nieuprawniony oddalił skargę, pomimo tego, że organy wadliwie stosowały przepisy prawa materialnego wymienione w zarzutach. Sąd II instancji zauważa, że tych przepisów nie stosował Sąd I instancji, a tylko kontynuował ich stosowanie przez organy.
Odnosząc się do merytorycznego poziomu sprawy, stwierdzić należy, że Sąd I instancji w sposób jasny i precyzyjny wyjaśnił podstawę prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia. Zaakceptował w tym zakresie stanowisko organów i uznał, że odpowiada ono prawu. Sąd II instancji akceptuje takie działania i stwierdza, że WSA w Opolu nie naruszył prawa w zakresie kontroli sposobu rozumienia treści art. 38 ust. 8 rozporządzenia z 2013 r. w związku z art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) 65/2011 przez organ wydający zaskarżoną decyzję. Z tego powodu przyjąć należy, że stanowisko skargi nie ma prawnego uzasadnienia, a nadto jest wyrazem niezrozumienia istoty regulacji wskazanej w zarzucie.
Treść § 38 ust. 8 rozporządzenia z 2013 r. w wersji obowiązującej w chwili rozstrzygania przez organy, dawała podstawę do orzekania na tej podstawie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej w danym roku. Zatem na tej podstawie należało orzec i tak postąpiły organy o odmowie przyznania płatności w roku, w którym stwierdzono, że rolnik realizujący program rolnośrodowiskowy nie prowadzi rejestru działalności rolnośrodowiskowej. Na gruncie obowiązujących przepisów orzeczenie takie, dla danego roku, nie zamyka sprawy płatności rolnośrodowiskowych. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, konsekwencją wydania takiego rozstrzygnięcia musi być wszczęcie postępowania w sprawie zwrotu płatności rolnośrodowiskowej na podstawie § 39 ust. 1 rozporządzenia z 2013 r. Zasadnie więc podkreślił Sąd I instancji, że odmowa przyznania płatności rolnośrodowiskowej S. W. za 2013 rok jest faktem oczywistym, który wymusza przeprowadzenie postępowania o zwrot płatności za lata poprzednie na podstawie § 39 ust. 1 rozporządzenia z 2013 r., a więc wydania decyzji kontrolowanych przez ten Sąd i objętych obecnie skargą kasacyjną.
Konieczność takiego orzekania jest konsekwencją wieloletniego charakteru programu rolnośrodowiskowego. Dla oceny prawidłowości skarżonego wyroku i decyzji organów ARiMR istotne jest ustalenie, czy należności za 2011 r. i 2012 r., pobrane przez S. W. z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego są nienależnie pobranymi płatnościami. Płatności nienależne to takie, które zostały wypłacone rolnikowi, a organy stwierdziły, że pomimo ich pobrania rolnik dopuścił się nieprawidłowości w realizacji programu rolnośrodowiskowego, zatem przyjętego zobowiązania. Stwierdzenie w tym zakresie nieprawidłowości, a więc nierealizowanie programu zgodnie z wymogami prawa, aktualizuje obowiązek zwrotu pobranych płatności także za lata wcześniejsze, bez wykazywania, że w tamtych okresie nieprawidłowość istniała. Jest tak dlatego, że celem programu rolnośrodowiskowego jest realizacja pewnych założeń w określonym okresie, a to oznacza, że beneficjent jest zobowiązany do przestrzegania zasad związanych z realizacją tego programu w każdym roku tej realizacji.
Konsekwencją takiego ukształtowania zobowiązań beneficjenta jest nie tylko nieprzyznanie płatności za dany rok, jeżeli stwierdzono uchybienia w realizacji programu ale także obowiązek zwrotu płatności wcześniej pobranych. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z dnia 21.10.2016 r., II GSK 2115/16, CBOIS).
Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 ppsa orzeczono jak w sentencji.