Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 21 czerwca 2017 r., uwzględniając skargę A. M.-M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2016 r., w przedmiocie kary za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, uchylił tą decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2016 r.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
W wyniku przeprowadzonej u skarżącej kontroli obejmujące swym zakresem okres od 2 grudnia 2014 r. do 1 grudnia 2015 r., stwierdzono naruszenia: wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji, wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, bez wymaganego zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie drogowym oraz nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu.
Ustalenia te stały się podstawą decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2016 r., którą nałożono na skarżącą karę w wysokości 15.000 zł za naruszenia określone w z lp. 1.1, 2.1 i 6.3.7 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1414, ze zm., dalej: u.t.d.). W motywach organ wskazał, że skarżąca wykonuje usługi polegające na przewozie dzieci do szkół i placówek wychowawczych na terenie O. i M.. Jest to niepubliczny przewóz określonej grupy osób – dzieci do szkół oraz dzieci niepełnosprawnych do szkół i ośrodków szkolno-wychowawczych, z wyłączeniem innych osób. Przewozy odbywają się w określonych odstępach czasu, tj. w każde dni, w które odbywają się zajęcia szkolne i wychowawcze, oraz o określonych porach.
Ponadto przewozy odbywają się określonymi trasami, wyznaczonymi m.in. adresami zamieszkania dowożonych dzieci. Wykonywane przewozy spełniały warunki wykonywania przewozu regularnego specjalnego, co wymagało zezwolenia, którego skarżąca nie posiadała. Nie posiadała również licencji na wykonywanie zarobkowego przewozu osób pojazdem samochodowym przeznaczonym do przewozu od 7 do 9 osób łącznie z kierowcą. Skarżąca nie przedłożyła również wykresówki z pojazdu o nr rej. [...], który w okresie od 24 do 26 czerwca 2015 r. przejechał 290 km.
Objętą skargą decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił w całości rozstrzygnięcie organu I instancji i nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 8.500 zł. tytułem popełnienia naruszeń z lp. 2.1 i 6.3.7 załącznika nr 3 do u.t.d. Organ za zasadną uznał argumentację skarżącej w zakresie posiadania licencji uprawniającej do wykonywania transportu drogowego osób zarówno samochodami osobowymi, jak i autobusami (z wyłączeniem taksówek), zatem o szerszym zakresie, niż obecnie udzielane uprawnienia wynikające z art. 5b ust. 1 u.t.d., dlatego nałożenie na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł uznał za niezasadne. Zgodził się z zakwalifikowaniem przez organ I instancji przewozu z dnia kontroli jako przewozu regularnego specjalnego oraz uznał za zasadne nałożenie na stronę kary pieniężnej za brak zezwolenia na wykonywanie przewozu regularnego specjalnego. Za zasadne organ odwoławczy uznał również nałożenie kary pieniężnej w wysokości 500 zł za naruszenie z lp. 6.3.7. załącznika nr 3 do u.t.d. - nieprzedłożenia wykresówki za dzień 25 czerwca 2015 r. podnosząc, że strona nie wyjaśniła przyczyny, dla której nie przedłożyła przedmiotowej wykresówki. Stwierdził, że brak było podstaw do zastosowania wobec skarżącej art. 92c ust. 1 u.t.d.
Sąd I instancji uwzględniając skargę na tą decyzję wskazał na wstępie, że skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie nałożenia kary w wysokości 8.000 zł z tytułu wykonywania przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia. Nie kwestionowała natomiast pozostałych ustaleń organu odwoławczego. W tym zakresie Sąd uznał ustalenia faktyczne jak i podstawę prawną wskazaną przez organ za nie budzącą wątpliwości.
Stwierdził, że spornym było ustalenie zasadności nałożenia na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł za naruszenie Ip.2.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, która sankcjonuje wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, bez wymaganego zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym. Organy administracyjne obu instancji stwierdziły, że strona skarżąca w dniu kontroli wykonywała przewóz regularny specjalny w krajowym transporcie drogowym bez zezwolenia wymaganego stosownie do art. 18 ust. 1 pkt. 1 u.t.d. Z tego tytułu skarżącej powinna być wymierzona kara pieniężna. Natomiast zdaniem skarżącej, w rozpoznawanej sprawie nie mogło być mowy o regularności wykonywanego przez stronę przewozu dzieci do szkół.
Sąd stwierdził, że skarżąca prowadząc działalność gospodarczą realizowała przewóz określonej grupy osób z wyłączeniem innych na podstawie umów zawartych zarówno z gminami, m.in. P. czy Dz. K. oraz osobami fizycznymi, a dotyczącymi przewozu dzieci. Organy obu instancji powołując się na treść tych umów oraz w oparciu o zeznania skarżącej ustaliły, że dowóz dzieci do szkół i dzieci niepełnosprawnych do szkół i ośrodków szkolno – wychowawczych odbywał się w określonych odstępach czasu, tj. w każde dni, w których odbywają się zajęcia szkolne i wychowawcze oraz o określonych porach i określonymi trasami, między innymi wyznaczonymi adresami zamieszkania dzieci dowożonych do szkół, a także miejscem szkoły i ośrodka szkolno-wychowawczego.
W ocenie Sądu I instancji, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, przedwczesnym było uznanie, że realizowany przewóz dzieci do szkół gminy stanowił przewóz regularny specjalny. Organy nie ustaliły w sposób niebudzący wątpliwości regularności przewozów. W aktach administracyjnych nie znajdują się załączniki do umów dotyczących dowozu dzieci do szkół, z których wynikałyby trasy i godziny przewozów, plany jazdy i wykazy tras. Z protokołu przesłuchania skarżącej również tych informacji przyjętych przez organ jako ustalenia faktyczne wyinterpretować nie można.
Sąd wskazał, że zmiana ilości przejazdów czy trasy spowodowana była m.in. stanem zdrowia dzieci. Rodzice dzieci każdego dnia informowali o ewentualnej nieobecności dziecka spowodowanej złym stanem zdrowia i wówczas następowała zmiana trasy czy pojazdu. Skarżąca podała, że trasa przejazdu nie była stała. Gołosłowne, w ocenie Sądu, okazały się ustalenia organów o stałych, określonych trasach czy godzinach przewozu dzieci. Skarżąca podniosła również, że nie posiadała zezwoleń na linię regularną, bowiem wykonywała jedynie przewozy okazjonalne. Ponadto, jak wynikało z akt sprawy, podstawą wszczęcia przez organ kontroli w przedsiębiorstwie skarżącej była skarga rodziców dzieci na warunki dowozu. W treści skargi rodzice podkreślali m.in. brak wskazania w umowie dokładnej trasy przejazdu czy uwzględnienia "istotnych warunków". Podkreślali m.in. zmienność pojazdów, wykorzystywanych do przewozów dzieci, ilości przewożonych dzieci czy czasu przejazdu.
Sąd stwierdził, że z akt administracyjnych nie wynikało, aby organy administracyjne podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Stwierdzone przez organy okoliczności nie zostały potwierdzone w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Organy nie ustaliły żadnych szczegółów dotyczących sposobu przewozu pozostałych dzieci, na podstawie zamieszczonych w aktach umów cywilnoprawnych, a dokonane ustalenia co do regularności świadczonych przez skarżącą przewozów były co najmniej przedwczesne.
Powyższe oznaczało w ocenie Sądu, że organy dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Odnośnie naruszenia z Ip. 6.3.7 załącznika nr 3 do u.t.d., Sąd uznał, że organ odwoławczy zasadnie stwierdził, że przedsiębiorca nie okazał do kontroli wykresówki za dzień 25 czerwca 2015 roku użytkowanej w pojeździe o nr rej. [...]. Strona w odpowiedzi na wezwanie do okazania dokumentu potwierdzającego aktywność kierowcy w ww. okresie wyjaśniła, że kierującym pojazdem był M. L., jednakże nie była w stanie przedstawić za powyższy okres wymaganego dokumentu. Strona również nie wyjaśniła przyczyny, dla której nie przedłożyła wykresówki za dzień 25 czerwca 2016 roku. W związku z powyższym organ odwoławczy zasadnie uznał za prawidłowe nałożenie na stronę kary pieniężnej w wysokości 500 złotych, tytułem popełnienia naruszenia z lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do u.t.d.
W podstawie prawnej Sąd I instancji podał art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm., dalej: p.p.s.a.).
Główny Inspektor Transportu Drogowego, skargą kasacyjną zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie, że materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego nie daje podstaw do ustalenia, że wykonywany przez skarżącą przewóz był przewozem regularnym specjalnym albowiem w aktach sprawy brak jest załączników do umów zawartych przez skarżącą, których przedmiotem był dowóz dzieci, podczas gdy znajdujące się w aktach sprawy umowy o dowóz dzieci, a także pominięte przez Sąd I instancji, tygodniowe karty przewozów, nie pozostawiają najmniejszych wątpliwości, że strona wykonywała w określonych odstępach czasu i określonymi trasami przewóz określonej grupy osób z wyłączeniem innych osób, co odpowiada definicji przewozu regularnego specjalnego zawartej w ustawie o transporcie drogowym.
Podnosząc ten zarzut skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie spawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Pismem procesowym (wpływ do NSA – 6.11.2017 r.) pełnomocnik A. M.-M. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasadzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ponieważ ma usprawiedliwione podstawy.
W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie występują.
Zasadne są, w ocenie NSA, zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazane w petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie, że materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego nie daje podstaw do ustalenia, że wykonywany przez skarżącą przewóz był przewozem regularnym specjalnym albowiem w aktach sprawy brak jest załączników do umów zawartych przez skarżącą, których przedmiotem był dowóz dzieci, podczas gdy znajdujące się w aktach sprawy umowy o dowóz dzieci, a także pominięte przez Sąd I instancji, tygodniowe karty przewozów, nie pozostawiają najmniejszych wątpliwości, że strona wykonywała w określonych odstępach czasu i określonymi trasami przewóz określonej grupy osób z wyłączeniem innych osób, co odpowiada definicji przewozu regularnego specjalnego zawartej w ustawie o transporcie drogowym.
Podnieść należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku prawidłowo przytoczył aktualnie obowiązującą linię orzeczniczą sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzając iż "obecnie w orzecznictwie sądowym nie budzi już wątpliwości, że za przewóz regularny specjalny, o którym mowa w art. 4 pkt 9 u.t.d., uznaje się przewóz dzieci do szkół (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2180/13, z dnia 14 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 927/14, z dnia 29 października 2015 r., sygn.. akt II GSK 1993/14, z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2452/13 (....). W wyrokach tych podkreślano, że dla uznania takiego przewozu za przewoz regularny specjalny nie jest konieczne wykazanie spełnienia wszystkich przesłanek zamieszczonych w art. 4 pkt 7 u.t.d., to jest przewidzianych dla przewozów regularnych. Podstawowymi dwoma cechami charakteryzującymi przewóz regularny specjalny jest regularność przewozu oraz przewożenie określonej kategorii osób (pasażerów), z wyłączeniem innych osób, w tym uczniów danej szkoły.
Zmiana czasu czy trasy przewozu spowodowana potrzebami uczniów nie pozbawia takiego przewozu charakteru legalności, na co wskazuje się również w powyższym orzecznictwie." (s. 6 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA).
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela ten pogląd, wskazując, ze zgodnie ze wskazaną linią orzeczniczą NSA - w myśl art. 18 ust. 1 u.t.d. wykonywanie przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 9 u.t.d., przewóz regularny specjalny to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Z kolei art. 4 pkt 7 u.t.d. definiuje przewóz regularny jako publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w u.t.d. i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2012 r., poz. 1173). Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że przewóz regularny specjalny nie jest przewozem o charakterze publicznym i tym rożni się zasadniczo od przewozu regularnego, o którym mowa w art. 4 pkt 7 u.t.d. Dlatego nie ma podstaw do tego, aby do przewozu regularnego specjalnego odnosić te wszystkie wymagania, które wiążą się z wykonywaniem "zwykłego" przewozu regularnego.
Wspólną cechą tych przewozów jest jedynie regularność ich wykonywania. Naczelny Sąd Administracyjny rozumie przez tę regularność powtarzalność przewozów w z góry ustalonych przedziałach czasowych i określonymi trasami, nawet jeżeli te przedziały i trasy są w trakcie realizacji umowy konkretyzowane lub korygowane. O tej powtarzalności (regularności) przewozów przesądza wykonywanie przewozów według ustalonego harmonogramu. Przewozy incydentalne (za takie należy uznać przewozy okazjonalne) będące przeciwieństwem przewozów regularnych, ze swej istoty nie są wykonywane według jakiegokolwiek harmonogramu (tak wyroku NSA z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 80/14).
W analizowanej sprawie Sąd I instancji nie przesądził charakteru dokonywanych przez skarżąca przewozów. Stwierdził natomiast, że organy przedwcześnie uznały, iż realizowany przez skarżącą przewóz dzieci do szkół gminnych stanowił przewóz regularny specjalny, ponieważ organy te nie ustaliły w sposób nie budzący wątpliwości regularności tych przewozów. W ocenie Sądu I instancji w aktach administracyjnych brak jest dowodów w postaci załączników do umów dotyczących dowozu dzieci do szkół, z których wynikałyby trasy i godziny przewozów, plany jazdy i wykazy tras. "W rozpoznawanym przypadku z akt administracyjnych nie wynika więc, by organy administracyjne podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Stwierdzone przez organy okoliczności nie zostały potwierdzone w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Organy nie ustaliły żadnych szczegółów dotyczących sposobu przewozu pozostałych dzieci, na podstawie zamieszczonych w aktach umów cywilnoprawnych dokonanie ustalenia co do regularności świadczonych przez skarżącą przewozów było co najmniej przedwczesne.
Należy stwierdzić, że na gruncie kontrolowanej zaistniały okoliczności świadczące o naruszeniu: art. 7, art. 77 §1, art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy." (s. 10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można podzielić takiej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz przeprowadzonego prze organy postępowania wyjaśniającego. Rację ma organ skarżący kasacyjnie, iż: "zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że skarżąca wykonywała przewozy dzieci regularnie, w związku z czym winna była uzyskać stosowne zezwolenie. Już sama treść znajdujących się w aktach sprawy umów o dowóz dzieci nie pozostawia żadnych wątpliwości, że przewóz dzieci nie miał mieć charakteru sporadycznego (okazjonalnego), ale miał być realizowany systematycznie w dniach nauki szkolnej, zgodnie z określonym harmonogramem, co charakterystyczne jest właśnie dla przewozów regularnych. Przykładowo: w umowie nr [...] r. zawarto postanowienie, że przewoźnik zobowiązuje się do wykonania przedmiotu umowy zgodnie z warunkami określonymi szczegółowym rozkładem jazdy na trasie dowozu dzieci do i ze szkoły (§ 3 pkt 1 lit. a); w umowie [...] określono, ze dowożenie i odwożenie dzieci ma się odbywać pięć dni w tygodniu na ściśle określonej trasie (S. – O. S.-W. w M. i w ściśle określonych godzinach (§ 1 pkt 1 i 2); w pozostałych umowach natomiast mowa jest o konieczności dowożenia dzieci w dniach nauki szkolnej, zgodnie z ustalonym rozkładem jazdy." (s. 4-5 skargi kasacyjnej).
Nadto w aktach sprawy znajdują się przesłane przez skarżącą tygodniowe karty przewozów, mapki z trasą przejazdu, listy obecności, faktury, z których wynika, że realizowane przez skarżącą przewozy odbywały się na określonych trasach, w określonych dniach i godzinach.
Te dowody w sprawie zostały pominięte przez Sąd I instancji i dlatego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnymi są zarzuty, pomieszczone w skardze kasacyjnej, naruszenia przez Sąd I instancji art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie, że materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego nie daje podstaw do ustalenia, że wykonywany przez skarżącą przewóz był przewozem regularnym specjalnym. Pominięcie analizy tych dowodów przy wskazywaniu ustalonego w sprawie stanu faktycznego daje podstawę do uznania, iż doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który określa niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.
WSA w analizowanej sprawie naruszył wskazany przepis poprzez brak szczegółowej analizy zgromadzonego materiału dowodowego, znajdującego się w aktach sprawy, co powoduje, iż wskazany stan faktyczny sprawy nie jest kompletny. Zasadnym jest także zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a, który wymaga od Sądu I instancji wydania wyroku po zamknięciu rozprawy w oparciu o akta sprawy oraz naruszenia art. 134 p.p.s.a., który wskazuje, iż Sąd I instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawa prawną. W konsekwencji doszło w analizowanej sprawie do naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Sąd I instancji winien dokonać wnikliwej analizy całości akt sprawy w celu dokonania oceny spornej w tej sprawie kwestii – czy skarżąca wykonywała przewóz regularny specjalny w krajowym transporcie drogowym bez wymaganego zezwolenia (stosownie do treści art. 18 ust. 1 pkt 1 u.t.d.) i czy zatem zasadnie organy nałożyły na nią karę pieniężna w wysokości 8 000 zł za naruszenie lp. 2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.
Biorąc to wszystko pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
O kosztach orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 2) p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a. i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 4) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.)