Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 1201/05, stwierdził nieważność decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 22 listopada 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i określił, że decyzja ta nie podlega wykonaniu w całości.
W uzasadnieniu wyroku Sąd oparł się na następującym stanie faktycznym sprawy. Decyzją z dnia 21 października 2004 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu wniosku A. M., odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Jak wskazał Zakład, w świetle przepisów art. 28 ust. 1 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm., dalej u.s.u.s.) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365) nie została spełniona przesłanka nieściągalności, nie można też jednoznacznie w sprawie stwierdzić, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną wnioskodawca nie jest w stanie spłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i rodziny.
Decyzją z dnia 22 listopada 2004 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
A. M. zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący podniósł, iż znajdując się w trudnej sytuacji zdrowotnej i materialnej nie posiadał informacji co do rodzaju dokumentów które winien złożyć wraz z wnioskiem o umorzenie należności.
W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w W. podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.
Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznający sprawę w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uznał, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości.
Dokonując powyższej oceny, Sąd wskazał, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm., dalej u.s.u.s.), będąc posiadającą osobowość prawną jednostką organizacyjną, której w zakresie prowadzonej działalności przysługują środki prawne właściwe organom administracji publicznej, wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek.
W ocenie Sądu, przyjmując wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania, każda strona postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek ma prawo do tego, by jej sprawa została rozpatrzona przez organ II instancji, brak jest jednak jakichkolwiek podstaw prawnych do uznania Prezesa Zakładu za organ uprawniony do rozpatrywania środków odwoławczych od decyzji wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności z tytułu składek.
Stronie nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, ponieważ tryb wynikający z art. 127 § 3 k.p.a. mógłby być zastosowany tylko wtedy, gdyby wskazanie organu odwoławczego nie było możliwe na podstawie art. 17 k.p.a., tymczasem art. 17 k.p.a. określa iż organami wyższego stopnia są w stosunku do organów administracji publicznej są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością.
W przypadku Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, organ odwoławczy może być wskazany na podstawie samej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Według art. 66 ust. 2 u.s.u.s. nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Ministrem tym jest, zgodnie z art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1548 z późn. zm.), Minister Polityki Społecznej.
Ponieważ ani Prezes Zakładu, ani Zakład nie są właściwymi do rozpatrzenia w II instancji sprawy umorzenia należności z tytułu składek, a organem tym jest Minister Polityki Społecznej, w ocenie Sądu, uzasadnia to stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z dnia 22 listopada 2004 r. jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości.
W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. wniósł o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie, zgodnie z art. 185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., uchylenie orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- - naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., w szczególności art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 83 ust. 4, art. 123 u.s.u.s. poprzez przyjęcie, że przysługuje tryb odwoławczy do Ministra Polityki Społecznej od decyzji ZUS w sprawach umorzenia należności i świadczeń wyjątkowych;
- - naruszenie przepisów prawa procesowego, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, iż zachodzi nieważność decyzji wydanej przez organ rentowy.
Uzasadniając powyższe zarzuty organ rentowy wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał błędnej analizy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przyjmując, że ustawa ta nie przewiduje odrębnego trybu orzekania w kwestii umarzania należności z tytułu składek i nie określa organu uprawnionego do rozpatrzenia odwołania w tych sprawach.
Zdaniem organu, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest jedynym środkiem weryfikacji pierwszoinstancyjnej decyzji Zakładu, gdy nie przysługuje od niej odwołanie. Jest to zagwarantowane na podstawie konstytucyjnego prawo do rozpatrzenia sprawy w trybie dwuinstancyjnego postępowania, o czym stanowi art. 78 Konstytucji RP oraz art. 15 k.p.a. Zatem stronie, zanim skieruje skargę do sądu, przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Prezesa Zakładu.
W ocenie skarżącego, uprawnienie Prezesa ZUS do rozpatrzenia wniosku z art. 127 § 3 k.p.a. zagwarantowane jest przepisem art. 66 ust. 4 u.s.u.s. w zw. z art. 73 ust. 1 u.s.u.s., stanowiącym, że działalnością Zakładu kieruje Prezes Zakładu. Zakład realizując zlecane zadania administracji rządowej w zakresie zabezpieczenia społecznego, pozostaje organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., jako inny organ państwowy wymieniony w art. 1 pkt 2 k.p.a., a Prezes ZUS jest jego kierownikiem.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. M. wniósł o jej oddalenie podnosząc, że zaskarżony wyrok nie narusza prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył prawa materialnego − wskazanych w podstawie skargi przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ani też przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Źródłem sporu przedstawionego w skardze kasacyjnej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym, jest błędne stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną, że Prezes ZUS jest organem administracji publicznej w rozumieniu przepisów k.p.a., posiadającym kompetencje do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach wchodzących w zakres działania ZUS, w tym w sprawach wymienionych w art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. (ustalania wymiaru składek i ich poboru, umarzania należności z tytułu składek).
Z treści art. 66 ust. 1 i 4 oraz art. 83 ust. 1 wspomnianej ustawy wynika, że organem administracji publicznej jest Zakład, a nie jego Prezes. Według art. 72 pkt 1 tej ustawy Prezes Zakładu jest jedynie organem Zakładu jako osoby prawnej, a więc podmiotem podejmującym działania, w tym wydającym decyzje administracyjne, w zakresie wyznaczonym mu przez ustawę (art. 73 u.s.u.s.), za Zakład (organ administracji publicznej). Prezes ZUS nie jest natomiast organem administracji publicznej i nie działa we własnym imieniu. Konstatacja ta prowadzi do wniosku, że w stosunku do decyzji wydanej w I instancji przez ZUS nie może mieć zastosowania art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten odnosi się bowiem wyłącznie do takich przypadków, w których w pierwszej instancji decyzję administracyjną podejmował jeden z organów enumeratywnie wymienionych w tym przepisie i w przepisie art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w dyspozycjach tych przepisów.
W art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. jest bowiem mowa wyłącznie o organach monokratycznych, m.in. o kierownikach centralnych i innych równorzędnych urzędów państwowych. Zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji powołując się na treść art. 127 § 3 k.p.a. nie uwzględnił, że przepis ten powinien być interpretowany łącznie z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. wynika z niewłaściwego rozumienia tego drugiego przepisu.
Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował również przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyrażając pogląd, że dotyczy on jedynie odwołania do sądu powszechnego. Przepis ten nie przesądza zatem o prawie odwołania od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rozumianego jako środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym.
Nie jest więc usprawiedliwione odmienne stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną. Nie jest ono również konsekwentne. Jeżeli bowiem przyjąć, że przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyklucza jakiekolwiek odwołanie od decyzji w nim wymienionych, to tym wykluczeniem należałoby także objąć środek quasi- odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Wówczas wniesienie skargi na decyzję ZUS do sądu administracyjnego powinno być poprzedzone pisemnym wezwaniem ZUS-u do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a.
Skoro zatem w odniesieniu do decyzji ZUS nie ma zastosowania żaden z wyjątków od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), to należy przyjąć, że od takiej decyzji przysługuje odwołanie na podstawie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Według § 2 art. 127 właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wyjaśnienie pojęcia "organu wyższego stopnia" w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego zawiera art. 17 k.p.a. W stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 (w tej kategorii mieści się niewątpliwie ZUS) są nimi odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy sprawujące nadzór nad ich działalnością.
Przepis art. 66 ust. 2 u.s.u.s. stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast według art. 31 ust. 2 ustawy z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego podlega Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Ministrem kierującym działem administracji rządowej – zabezpieczenie społeczne, jest Minister Polityki Społecznej (§ 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej, Dz. U. Nr 265, poz. 2643).
Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że organem właściwym w sprawach z zakresu zabezpieczenia społecznego i jednocześnie sprawującym nadzór nad działalnością ZUS jest Minister Polityki Społecznej. Sąd I instancji prawidłowo więc przyjął, że tenże minister jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 3 k.p.a. w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydającego decyzję w pierwszej instancji.
Przedstawione stanowisko potwierdza zmiana przepisu art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych wprowadzona ustawą z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 24 sierpnia 2005 r.
W wyniku tej zmiany wprowadzono unormowanie, iż stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do Prezesa Zakładu na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.
W żadnym razie nie można twierdzić, że takie rozwiązanie obowiązywało przed wskazaną zmianą art. 83 ust. 4 wyżej powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwiających podstaw.