Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 października 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1140/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego oraz za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego, uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [...] listopada 2010 r. przeprowadzono kontrolę drogową pojazdu marki [...] o nr rej. [...] w miejscowości D. na drodze krajowej pomiędzy miejscowością S. a miejscowością K. Kontrolowanym pojazdem kierował J. J. Z protokołu kontroli wynikało, że kontrola dotyczyła czterech dni pracy kierowcy.
Po wszczęciu postępowania administracyjnego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego spółka T. Sp. z o.o. wyjaśniła, że kontrolowanym pojazdem przewożono nieczystości płynne w zbiorniku złączonym z ramą pojazdu. Z uwagi na to, że był to pojazd asenizacyjny, w sprawie nie powinny mieć zastosowania przepisy o czasie pracy kierowców. Skarżąca zaznaczyła, że do zbiornika zasadniczego z nieczystościami dokładane są czasami kabiny wraz z niepełnymi zasobnikami, jako zbiorniki odejmowalne, które po dokonaniu przewozu są na miejscu oczyszczane.
[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 93 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 pkt 8 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 874 ze zm.), a także lp. 10.1 lit. a) i b) oraz lp. 10.3 lit. a) i b) załącznika do ww. ustawy, nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 4550 złotych za skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas do jednej godziny oraz za każdą rozpoczętą kolejną godzinę, a także za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego: o czas powyżej 15 minut do 30 minut oraz za każde następne rozpoczęte 30 minut.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ podał, że na podstawie zapisów na karcie kierowcy stwierdzono, że w przyjętym okresie rozliczeniowym przypadającym od dnia [...] listopada 2010 r. od godziny 00:00 do dnia [...] listopada 2010 r. do godziny 23:59 kierowca odebrał jedynie 14 godzin i 8 minut nieprzerwanego odpoczynku, podczas gdy winien był on odebrać minimum 24 godziny nieprzerwanego odpoczynku. Kierowca skrócił więc tygodniowy czas odpoczynku o 9 godzin i 52 minuty. W toku kontroli kierowca nie okazał dokumentu w postaci wykresówki, wydruku lub karty dziennej uzasadniających odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków.
Organ stwierdził ponadto, że z protokołu przesłuchania kierowcy wynikało, że przewóz kabin odbywał się z reguły codziennie, a w dniu kontroli przejazd nosił znamiona wykonywania krajowego transportu rzeczy. Nie można więc było zastosować w odniesieniu do skarżącej wyłączenia z obowiązku stosowania norm dotyczących czasu pracy kierowców, o którym mowa w art. 13 ust. 1 lit. h) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (powoływanego dalej jako rozporządzenie 561/2006). Zgodnie z tym przepisem, o ile nie zagraża to osiągnięciu celów określonych w art. 1, każde Państwo Członkowskie może wprowadzić wyjątki od przepisów art. 5-9 i uzależnić te wyjątki od spełnienia indywidualnych warunków na swoim terytorium lub, w porozumieniu z zainteresowanymi Państwami, na terytorium innego Państwa Członkowskiego, mające zastosowanie do przewozów wykonywanych m.in. pojazdami używanymi w związku z odprowadzaniem ścieków.
Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 87 ust. 1 pkt 1, art. 92 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 10.1 lit. a) i b), lp. 10.3 lit. a) i b) załącznika do ww. ustawy, art. 15 ust. 3 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3281/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, art. 7 i 8 rozporządzenia 561/2006, a także art. 29 ustawy o czasie pracy kierowców, decyzją z dnia [...] marca 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że decyzja I instancji nie narusza art. 7 i art. 77 Kpa, gdyż organ zgromadził w aktach sprawy dowody, które były konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dopuścił jako dowód wszystko, co mogło przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie było sprzeczne z prawem. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynikało, że strona przewoziła kontrolowanym pojazdem również puste kabiny wraz z zasobnikami. Pojazd nie spełniał więc kryteriów umożliwiających odstąpienie od konieczności rejestracji czasu pracy, wymaganych przerw i odpoczynków, na podstawie art. 13 ust. 1 lit. h) rozporządzenia 561/2006.
W skardze na tę decyzję wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. T. Sp. z o.o. zarzuciła Głównemu Inspektorowi Transportu Drogowego naruszenie prawa polegające na błędnej interpretacji art. 29 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879 ze zm.) w związku z art. 13 ust. 1 lit. h) rozporządzenia 561/2006, przez bezpodstawne przyjęcie, że przewóz kabiny sanitarnej nie był związany z odprowadzaniem ścieków. Spółka podała, że jej działalność polega w szczególności na udostępnianiu do używania kabin sanitarnych, które są wyposażone w zbiorniki bezodpływowe gromadzące nieczystości ciekłe. W ramach swej działalności gospodarczej skarżąca opróżnia zbiorniki bezodpływowe kabin sanitarnych i transportuje nieczystości do stacji zlewnej. Dokonuje tego specjalnie do tego celu przystosowanymi pojazdami asenizacyjnymi, a więc pojazdami, których przeznaczeniem jest odprowadzanie i transport nieczystości ciekłych.
Usługa odprowadzania ścieków świadczona przez skarżącą rozpatrywana jako całość polega na udostępnieniu kabiny sanitarnej, przeznaczonej na gromadzenie nieczystości, opróżnieniu takiego zbiornika bezodpływowego i transporcie nieczystości do stacji zlewnej, a wreszcie utrzymaniu kabiny sanitarnej w stanie pozwalającym na jej wykorzystywanie do odprowadzania nieczystości. W konsekwencji wszelkie przejazdy związane z wykonywaniem powyższych czynności powinny być, zdaniem skarżącej, objęte zwolnieniem, o którym mowa w art. 13 ust. 1 lit. h) rozporządzenia 561/2006. Skarżąca zaznaczyła, że w przypadku prowadzonej przez nią działalności za urządzenie służące odprowadzaniu ścieków należy uznać w pierwszej kolejności samą kabinę sanitarną, w drugiej zaś dopiero pojazd asenizacyjny wraz z oprzyrządowaniem służącym do opróżniania zbiorników bezodpływowych.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że pusta kabina sanitarna wraz z zasobnikami nie może zostać uznana za ładunek korzystający ze zwolnienia na podstawie art. 13 ust. 1 lit. h) rozporządzenia 561/2006 w zakresie możliwości odstąpienia od rejestracji czasu pracy kierowcy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., uchylając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako: p.p.s.a., stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy mających wpływ na treść rozstrzygnięcia.
W ocenie sądu I instancji, nie znalazły odzwierciedlenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym stwierdzenia organu, jakoby skarżąca przewoziła kontrolowanym pojazdem również puste kabiny wraz z zasobnikami, co miało zostać potwierdzone w dokumentacji fotograficznej oraz protokole przesłuchania kierowcy, który zeznał, iż z reguły codziennie wozi przynajmniej po jednej kabinie. Sąd I instancji uznał, że żaden z zapisów protokołu kontroli, jak również zeznania kierowcy nie pozwalają wyjaśnić, czy przewożone w dniach od [...] do [...] listopada 2010 r. kabiny sanitarne były w istocie puste. Była to zaś okoliczność istotna, gdyż z wyjaśnień skarżącej wynikało, iż w ramach świadczonych usług zapewnia ona dokładne mycie i dezynfekcję kabin sanitarnych i ich zasobników. Zarówno z przyczyn technicznych, jak i sanitarnych, tego typu zabiegi nie mogą być dokonywane w miejscu, w którym kabina sanitarna jest udostępniania do użytku, dlatego skarżąca jest zmuszona do przewożenia kabin do odpowiednio wyposażonej bazy – miejsca w którym są czyszczone.
Biorąc powyższe pod uwagę, sąd I instancji uznał, że organ powinien w pierwszej kolejności ustalić, w jakim celu kabiny sanitarne były przewożone w dniach kontroli. Z zeznań kierowcy wynikało jedynie, że prowadząc pojazd asenizacyjny przewoził kabiny sanitarne, przy czym w dwóch przypadkach kierowca zeznał, że wiózł kabinę z danej miejscowości. Z protokołu przesłuchania świadka nie można jednakże dowiedzieć się dokąd ta kabina była przewożona, czy przewożono kabiny puste do miejsca w którym są używane, czy też odwożono używane kabiny do bazy, w celu poddania zabiegom czyszczącym i konserwacyjnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że dopiero poczynienie właściwych ustaleń we wskazanym zakresie pozwoli organowi I instancji właściwie zastosować określone przepisy prawa materialnego. Organ powinien dokładnie wyjaśnić sprawę, ustalić niebudzący wątpliwości stan faktyczny, dokonać oceny całego zebranego w sprawie materiału dowodowego i jednocześnie odnieść się do argumentacji strony skarżącej, co do zasadności zastosowania wobec niej wyłączenia z obowiązku stosowania przepisów regulujących czas pracy kierowców. W szczególności sąd zobligował organ do ustosunkowania się do twierdzeń skarżącej, iż transport pustych kabin na miejsce, w którym mają być udostępnione do używania pozostaje w związku z odprowadzaniem ścieków w rozumieniu art. 13 ust. 1 lit. h) rozporządzenia 561/2006.
Jednocześnie sąd I instancji podkreślił, że uchybienia formalne poczynione przez organy w toku niniejszego postępowania, uniemożliwiły prawidłowe ustosunkowanie się do zarzutów skargi i wypowiedzenie się co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia pod względem materialnoprawnym. Zarzuty dotyczące niewłaściwego zastosowania prawa materialnego mogą być bowiem przedmiotem oceny sądu administracyjnego wówczas, gdy stan faktyczny stanowiący podstawę zaskarżonego wyroku został ustalony w sposób prawidłowy, czyli bez naruszenia przepisów postępowania.
W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z naruszeniem prawa materialnego, w szczególności art. 92 ust. 1 pkt 8 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy o czasie pracy kierowców, poprzez błędne uznanie, iż organ winien rozważyć zasadność zastosowania wobec strony wyłączenia z obowiązku stosowania przepisów regulujących zagadnienia czasu pracy kierowców, poprzedzone właściwym rozważeniem treści art. 13 ust. 1 lit. h) rozporządzenia 561/2006 w kontekście ustalenia, czy transport pustych kabin na miejsce, gdzie mają być one udostępnione do używania i później są przewożone do stacji zlewnej, pozostaje w związku z odprowadzaniem ścieków w rozumieniu tego przepisu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że wprawdzie informacja zamieszczona w dowodzie rejestracyjnym kontrolowanego pojazdu zaświadczała, że jest to pojazd asenizacyjny, jednakże strona pojazdem tym przewoziła puste kabiny sanitarne wraz z zasobnikami, a zatem trafne było stwierdzenie organu odwoławczego, iż kontrolowany kierowca nie podlegał w oparciu o regulacje art. 13 ust. 1 lit. h) rozporządzenia 561/2006 wyłączeniu spod przepisów dopuszczających możliwość odstąpienia od rejestracji czasu pracy kierowców. Przewóz takiej kabiny nie pozostawał w związku z odprowadzaniem ścieków w rozumieniu tych przepisów. Nie można także uznać, że kabina stanowi integralną część pojazdu asenizacyjnego, jak również nie można zakwalifikować takiej kabiny jako urządzenia służącego do odprowadzania ścieków.
Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżący organ zauważył, że możliwość zwolnienia z przestrzegania norm czasu pracy kierowców na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o czasie pracy kierowców w związku z art. 13 rozporządzenia 561/2006 ma charakter wyjątkowy, a przesłanki warunkujące skorzystanie z tego przywileju muszą być interpretowane ściśle, a nie rozszerzająco.
W przeświadczeniu organu, organ II instancji właściwie zebrał materiał dowodowy w sprawie, właściwie też zastosował odpowiednie przepisy prawa materialnego, czemu dał wyraz w swoich decyzjach. Nie naruszył zatem art. 107 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka T. Sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przed odniesieniem się do powołanych w niej zarzutów przypomnieć należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia co oznacza, że granice rozpoznania skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny wyznacza treść podniesionych w niej zarzutów.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy przy tym do koniecznych cech skargi kasacyjnej. W myśl art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.
Przenosząc te ogólne rozważania na grunt niniejszej sprawy, zauważyć należy, że w skardze kasacyjnej sądowi I instancji postawiony został wyłącznie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Wskazany przepis stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu powiązał z odpowiednimi przepisami prawa materialnego, które jego zdaniem zostały przez Sąd pierwszej instancji naruszone.
Tymczasem zaskarżony wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., wydał na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd I instancji podkreślił przy tym, że stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy mogących mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, czyni przedwczesnym odniesienie się do postawionych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego. Dopiero bowiem prawidłowe zebranie materiału dowodowego i jego ocena umożliwia organowi administracji dokonanie właściwej subsumcji norm prawa materialnego.
Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ Sąd I instancji nie kontrolował zaskarżonych decyzji z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa materialnego. Wypowiadał się zatem wyłącznie w kwestii naruszenia przez organ przepisów procedury administracyjnej.
Niepowołanie zaś w skardze kasacyjnej zarzutu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przeprowadzenie kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wykraczającym poza skargę kasacyjną.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), orzekł jak w sentencji.