Uzasadnienie
I
Objętym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę J. G. i M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2011 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.
Sąd I instancji relacjonując przebieg sprawy podał, że pracownicy Zarządu Dróg Miejskich w W. w dniu 30 lipca 2010 r. stwierdzili zajęcie pasa drogowego dwoma reklamami o łącznej powierzchni 33,04 m2 umieszczonymi na przyczepach samochodowych przez skarżących na placu W., w rejonie ulicy K. i M.. W wyniku kontroli prowadzonych w okresie od 2 do 26 sierpnia 2010 r. stwierdzono, że reklamy nadal zajmowały pas drogowy. Z czynności przeprowadzonych w trakcie kontroli sporządzono dokumentację fotograficzną oraz notatki służbowe. Ustalono również, że skarżący nie posiadali zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamy. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Zarząd Dróg Miejskich w W. nałożył na skarżących karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego w dniach od 30 lipca do 26 sierpnia 2010 r. bez zezwolenia zarządcy drogi. Wysokość wymierzonej kary ustalona została, jako iloczyn liczby dni zajęcia terenu oraz ustalonej opłaty dziennej za 1 m2 powierzchni ekspozycyjnej powiększonego dziesięciokrotnie.
W wyniku rozpoznania odwołania od tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., objętą skargą decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że Prezydent m.st. W. z upoważnienia, którego Zarząd Dróg Miejskich w W. wydał decyzję, prawidłowo ustalił stan faktyczny w zakresie zajęcia przez skarżących pasa drogowego pod reklamę bez zezwolenia, w związku, z czym prawidłowo wymierzył karę w oparciu o art. 40 ust. 6 i ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm., dalej: ustawa o drogach publicznych).
Sąd I instancji oddalając skargę, w pierwszej kolejności odniósł się do zarzut nieprawidłowego ustalenia stron postępowania. Wskazując na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz treść art. 40 ust. 1, 2, 3, 6 i 12 ustawy o drogach publicznych, wskazał, że w sytuacji zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia na skutek umieszczenia tam określonego obiektu, podmiotem, do którego powinna być skierowana decyzja o nałożeniu kary jest co do zasady właściciel takiego obiektu – właściciel reklamy. Sąd I instancji podkreślił, że skarżący nie kwestionowali w toku całego postępowania administracyjnego, że nie są właścicielami reklam umieszczonych na przyczepach, a tym samym bez znaczenia było, kto był właścicielem tych przyczep. W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania dotyczącego postępowania dowodowego, Sąd I instancji stwierdził, że ustalenia faktyczne poczynione przez organ, a stanowiące podstawę wydania decyzji, nie budziły wątpliwości, co do zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy.
Sąd wskazał, że fakt postawienia w dniach od 30 lipca do 26 sierpnia 2010 r. przyczep z reklamą działalności gospodarczej skarżących, a więc przez okres 28 dni, wynikał z protokołu kontroli z dnia 30 sierpnia 2010, notatek służbowych z kontroli przeprowadzonych w dniach od 2 do 26 sierpnia 2010 r., załączonych do nich zdjęć opatrzonych datą, protokołu interwencji z dnia 11 sierpnia 2010 r., protokołu spotkania przedstawicieli zarządcy drogi ze skarżącym J. G. oraz map z zaznaczonymi granicami pasa drogowego i wskazaniem miejsca usytuowania reklam.
W ocenie Sądu I instancji dowody te łącznie dawały podstawę do poczynienia przez organ ustaleń, co do pełnej zgodności z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.). Sąd I instancji wskazał, że zdjęcia stanowiące materiał dowodowy w sprawie wystarczająco precyzyjnie przedstawiały stan faktyczny, miejsce ich wykonania i datę. Zauważył przy tym, że wykonane przez pracowników organu zdjęcia przyczep z umieszczonymi na nich reklamami, z informacją o dacie wykonania zdjęć powinny być, zgodnie z art. 72 k.p.a., dodatkowo opatrzone adnotacją i podpisem z datą osoby, która je wykonała.
Sąd stwierdził, że niektóre z nich zostały opatrzone podpisem wykonującego je pracownika oraz, że zostały sporządzone notatki urzędowe wskazujące na sporządzenie fotografii z danej kontroli. Zdaniem Sądu I instancji, w świetle stanu faktycznego sprawy, nie zachodziła potrzeba sporządzania protokołów z każdej czynności kontrolnej polegającej na udokumentowaniu faktu pozostawania przyczep z reklamami w pasie drogi publicznej, szczególnie, że czynności te podejmowane były jeszcze przed wszczęciem postępowania w sprawie. Sąd I instancji nie podzielił zarzut, że reklamy nie były umieszczone w pasie drogowym, albowiem z mapy zamieszczonej w aktach administracyjnych wynikało gdzie przebiegała granica pasa drogowego z zaznaczonymi miejscami umieszczenia w nich reklam.
Sąd wskazała w tym zakresie, że zgodnie z art. 4 pkt 6 ustawy o drogach publicznych chodnik jest częścią drogi przeznaczoną dla pieszych, zatem umieszczenie przyczep z reklamami na chodniku jednoznacznie oznaczało, że stały one w pasie drogi. Odnosząc się do kwestionowania przez skarżących, jako reklamy tablicy usytuowanej na przyczepie, Sąd I instancji stwierdził, że o tym, co jest reklamą decydują unormowania zawarte w ustawie o drogach publicznych zawierające definicję legalną pojęcia "reklama", którą jest nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami. Wygląd zewnętrzny lawety wskazywał, zdaniem Sądu, że pojazd ten z dwustronną tablicą reklamową nie przemieszczał się i był wykorzystywany jedynie, jako element konstrukcyjny do prezentowania reklamy. W tym też zakresie Sąd za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 2 pkt 31 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j.
Dz. U. z 2012 r., poz. 1137, dalej: prawo o ruchy drogowym), gdyż przedmiotem oceny organów nie były okoliczności związane z dopuszczeniem przyczepy do ruchy drogowego, ale zbadanie funkcji, jaką spełniała przyczepa. W sytuacji jednoznacznego ustalenia, że na przyczepach umieszczone były reklamy należące do skarżących, stały one w pasie drogowym, a skarżący nie posiadali zezwolenia na umieszczanie reklam w pasie drogowym, organ miał obowiązek wymierzenia kary w oparciu o art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych.
W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.)
II
Skargą kasacyjną J. G. i M. G. zaskarżyli wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie:
- 1. prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 46 w zw. z art. 2 pkt 30 ustawy prawo o ruchu drogowym przez przyjęcie pozaustawowej przesłanki dopuszczalnego postoju przyczepy reklamowej (pojazdu dopuszczonego do ruchy drogowego w tej formie na zasadach określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 24 października 2005 r. w sprawie homologacji typu pojazdów samochodowych i przyczep), tj. wskazanie, że "gdyby, zatem strona skarżąca chciała przyczepę jedynie zaparkować, tak, aby nie stanowiła ona jednocześnie nośnika reklamowego, to na ten czas bezspornie powinna reklamę zdemontować lub zasłonić.";
- 2. prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w zw. z ustępem 2 tego przepisu w zw. z art. 46 ustawy prawo o ruchy drogowym poprzez przyjęcie, że dowolny postój pojazdu opatrzonego w nośnik reklamowy stanowi zakazane (wymagające zezwolenia) zajęcie pasa drogowego;
- 3. prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że każdy chodnik jest elementem pasa drogowego;
- 4. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozważenie wszystkich zarzutów skargi, a więc nie rozpoznanie zarzutu opisanego w pkt 2 f petitum skargi;
- 5. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i oddalenie skargi pomimo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego uzasadniających uchylenie zaskarżonych decyzji, tj.:
- a. art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaaprobowanie przez Sąd I instancji sytuacji, w której organ administracji zastąpił dowody bezpośrednie dowodami pośrednimi w następstwie czego nie przeprowadził prawidłowego postępowania dowodowego, błąd polega przede wszystkim na ustaleniu stanu faktycznego za pomocą notatek urzędowych, podczas gdy było możliwe przesłuchanie świadków;
- b. art. 76 k.p.a. poprzez potwierdzenie przez Sąd I instancji twierdzenia organów I i II instancji, że z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, iż przyczepy o numerach rej. [...] i [...] stały w rejonie ul. K. i ul. M. od dnia 30 lipca do dnia 26 sierpnia 2010 r. podczas gdy w dokumentacji znajdują się jedynie dowody stwierdzające postój w dniach 30 lipca 2010 r., 2, 3, 5, 16, 17, 18, 19, 20, 23, 24, 25 i 26 sierpnia 2010 r.;
- c. art. 7 k.p.a. w zw. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaaprobowanie przez Sąd I instancji sytuacji, w której najważniejsze elementy materiału dowodowego zostają zgromadzone przed wszczęciem postępowania administracyjnego w taki sposób by strona nie mogła brać udziału w czynnościach dowodowych;
- d. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez zaaprobowanie przez Sąd I instancji ustalenia organów, co do stron postępowania i przyjęcie, że są nimi skarżący, podczas gdy w aktach postępowania administracyjnego nie znajdują się żadne dowody na okoliczność tego, kto był właścicielem reklamy.
Podnosząc te zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok Sądu I instancji oddalający skargę na decyzję w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Wzorzec oceny materialnoprawnej decyzji stanowiły przepisy ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 40 ust.2 pkt 3 tej ustawy umieszczenie w pasie drogowym reklam stanowi zajęcie pasa drogowego i wymaga zezwolenia zarządcy drogi w drodze decyzji administracyjnej (art.40 ust. 1). Stosownie natomiast do art. 40 ust. 12 pkt 1 omawianej ustawy za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.Ustawa o drogach publicznych zawiera definicje pasa drogowego, chodnika oraz reklamy sformułowane odpowiednio w art. 4 pkt 1, pkt 6 oraz pkt 23. Wymienione przepisy ustawy o drogach publicznych miały zastosowanie w tej sprawie.
Tymczasem opierając skargę kasacyjną na podstawie kasacyjnej, o której mowa w art.174 pkt 1 p.p.s.a. jej autor zarzucił Sądowi I instancji błędną wykładnię przepisów prawa o ruchu drogowym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 października 2005 r. w sprawie homologacji typu pojazdów samochodowych i przyczep (Dz.U. Nr 238, poz. 2010), a zatem przepisów, które w sprawie nie miały zastosowania i nie były przedmiotem wykładni.
Z treści art.174 pkt 1 p.p.s.a. wynika, że skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego wykładanego przez Sąd. Wskazanie w skardze kasacyjnej przepisu prawa materialnego, którego Sąd nie dokonywał wykładni, czyni nieskutecznym zarzut błędnej jego wykładni. (vide wyrok NSA z 14 kwietnia 2004 r. sygn. akt: OSK 121/4 ONSAiWSA 2004/1/11, wyrok NSA z 13 czerwca 2008 r. sygn. akt: I FSK 762/07 LEX nr 468884). Jeżeli bowiem Sąd nie dokonywał wykładni określonego przepisu to nie mógł dopuścić się jego naruszenia w tej formie. Z tego względu za nieskuteczne należało uznać zarzuty postawiony w punkcie I i II petitum skargi kasacyjne.
Za nieusprawiedliwiony Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut błędnej wykładni art. 4 pkt 6 ustawy o drogach publicznych. Wykładając ten przepis Sąd I instancji wskazał, że chodnik jest częścią drogi przeznaczoną dla pieszych. Interpretowany przez Sąd przepis stanowi, że użyte w ustawie określenie chodnik oznacza część drogi przeznaczoną do ruchu pieszych. Niebudząca wątpliwości interpretacyjnych definicja legalna chodnika została prawidłowo zrozumiana przez Sąd I instancji. Na marginesie jedynie należy zauważyć, że zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 4 pkt 6 ustawy o drogach publicznych autor skargi kasacyjnej w uzasadnieniu zarzutu wskazuje, że "są takie chodniki, które nie mieszczą się w wydzielonym liniami granicznymi gruncie stanowiącym pas drogowy", co mogłoby ewentualnie wskazywać na inną formę naruszenia prawa materialnego niż błędna wykładnia. Naczelny Sąd Administracyjny będąc jednak związany granicami skargi kasacyjnej nie jest uprawniony do modyfikacji formy naruszenia przepisów wskazanej przez autora tego środka odwoławczego.
W oparciu o podstawę kasacyjną, o której stanowi art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący zarzucili Sądowi I instancji naruszenie szeregu przepisów postępowania, przy czym za najdalej idący należało uznać zarzut obejmujący ustalenie stron postępowania z uwagi na ewentualne konsekwencje uznania go za usprawiedliwiony (art.156 § 1 pkt 4 k.p.a.). W uzasadnieniu tego zarzutu skarżący podnieśli, że "w toku sprawy nie ustalono, kto jest właścicielem przyczep, nośnika informacji, oraz kto zaparkował przyczepę". W pisemnych motywach wyroku Sąd I instancji trafnie wykazał, że w sprawie istotne znaczenie ma tylko to, kto jest właścicielem danej reklamy. Naczelny Sąd Administracyjny wywód ten w pełni akceptuje i stwierdza, że zarzucając, że w sprawie nie ustalono, kto jest właścicielem nośnika informacji skarżący nie dostrzegają tego, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji wskazali, wprost, że są właścicielami reklamy podając, że "1, 5 roku temu zmieniliśmy profil naszej działalności: z restauracji na pizzerię. W celu rozreklamowania tej zmiany ustawiliśmy przyczepki na placu Wilsona". W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. uznać należało za całkowicie chybiony.
Z treści odwołania wynika także, że reklama została postawiona "pod koniec lipca" i że po powrocie z urlopu (26 sierpnia) "natychmiast usunęliśmy przyczepki". Podane w odwołaniu faktu uszły uwadze autora skargi kasacyjnej zarzucającemu, że w "dokumentacji znajdują się jedynie dowody stwierdzające postój w dniach od 30 lipca 2010 r., 2, 3, 5, 16, 17, 19, 20, 23, 24, 25, 26 sierpnia 2010". Dokumentacja fotograficzna i notatki urzędowe potwierdzają zajęcie pasa drogowego przez reklamę tylko w wskazanych w tym zarzucie dniach, jednakże w toku postępowania nie było kwestionowane to, co podali skarżący, że zajęcie pasa drogowego miało miejsce nieprzerwanie od 30 lipca do 26 sierpnia 2010 r.. W sprawie nie jest także sporne, a wynika to wprost z treści odwołania, że skarżący w okresie do 26 sierpnia 2010 r. przebywali na urlopie i nie było z nimi "kontaktu". Z akt sprawy wynika nadto, że organ w tym czasie skierował do skarżących pismo wzywające do usunięcia reklamy, i że już w dniu 27 sierpnia 2010 r. skarżący zgłosili usunięcia reklam. Wobec takich ustaleń czynienie zarzutu prowadzenia w tym czasie postępowania "w taki sposób by strona nie mogła brać udział w czynnościach dowodowych" jest bezpodstawne.
W obrębie omawianej podstawy kasacyjnej skarżący zarzucili Sądowi I instancji naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nie rozważenie wszystkich zarzutów skargi. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. statuuje zasadę, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd administracyjny może czynić przedmiotem swoich rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi bez względu na treść zaskarżonego akt lub czynności. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji nie ma obowiązku, do badania wszelkich aspektów sprawy, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Oznacza natomiast obowiązek dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, także wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji nie naruszył wskazanego w tym zarzucie skargi kasacyjnej przepisu. Odniesienie się, czy też ściślej rzecz ujmując, zaniechanie odniesienia się do zarzutu braku ustaleń "czy i jak część pojazdu była widoczna dla użytkowników drogi" nie miało dla wyniku sprawy żadnego znaczenia. Wbrew temu, co twierdzi autor skargi kasacyjnej obowiązek dokonania takich ustaleń nie wynika z treści art. 40 ust.6 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten określa sposób obliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego.
Za niezasadny należało też uznać zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art.80 k.p.a. polegający na zastąpieniu "dowodów bezpośrednich dowodami pośrednimi". Z redakcji zarzutu wynika, że w ocenie skarżących "dowodami pośrednimi" są notatki urzędowe a dowodami "bezpośrednimi" przesłuchanie świadków i, że istnieje określona hierarchia wartości dowodowej. Naczelny Sąd Administracyjny tego poglądu nie podziela, gdyż pozostaje on w niezgodzie art. 75 § 1 zdanie drugie k.p.a. Zgodnie z pierwszym zdaniem przepisu, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.
Natomiast w dalszej części przepis ten stanowi, że w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Kolejność, w jakiej art. 75 § 1 zdanie drugie k.p.a. wymienia środki dowodowe, oraz kolejność regulacji tych środków dowodowych w kodeksie nie określają bezwzględnej hierarchii ich wartości. Nie można również nie dostrzec, że wbrew treści art. 72 k.p.a. autor skargi kasacyjnej uważa, że czynności stwierdzone przez pracowników organu administracji publicznej powinny zostać "potwierdzone" przesłuchaniem tych pracowników w charakterze świadków.
Naczelny Sąd Administracyjny za uchylający się od oceny merytorycznej uznał zarzut naruszenia art. 76 k.p.a. Przepis ten składa się z trzech jednostek redakcyjnych i zawiera regulację dotyczącą mocy dowodowej dokumentu urzędowego (§ 1 i 2) oraz przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentu (§ 3). Stawiając zarzut naruszenia art. 76 k.p.a. autor skargi kasacyjnej nie wskazał, która z jednostek redakcyjnych tego przepisu została naruszona. Poza tym jak wynika z redakcji zarzutu według kasatora dokumentem urzędowym jest zgromadzony w sprawie materiał fotograficzny, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią regulacji prawnej zawartej w art. 76 § 1 k.p.a..
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.