Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 492/10, oddalił skargę P. M. – wspólnika spółki cywilnej "Ś." na pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2010 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw", z następującym uzasadnieniem.
W dniu 18 maja 2009 r. do [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w P. wpłynął - złożony na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm., dalej: ustawa z dnia 7 marca 2007r.) - wniosek "Ś." s.c. o przyznanie pomocy w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw". Z wniosku wynikało, że wspólnikami spółki cywilnej są – P. M. oraz spółki z o.o. z siedzibą w B.: "X" oraz "Y".
Pismem z dnia [...] lutego 2010 r. ARiMR odmówiła przyznania spółce cywilnej pomocy. Uzasadniając podała, że zgodnie z § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 139, poz. 883 ze zm., dalej: rozporządzenie z dnia 17 lipca 2008 r.) w przypadku, gdy jeden wnioskodawca złoży więcej niż jeden wniosek w ramach jednego działania i jednego naboru - należy odmówić przyznania pomocy w odniesieniu do wszystkich wniosków z tego działania złożonych przez wnioskodawcę. Agencja wskazała również, że według § 15 ust. 1 rozporządzenia w jednym roku można złożyć jeden wniosek o przyznanie pomocy. Z wniosku "Ś." s.c. wynika, że P. M. jest wspólnikiem tej spółki, jak również kilku innych spółek, które złożyły w 2009 r. wniosek w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw".
W ocenie Sądu I instancji w przypadku, gdy funkcjonuje kilka spółek cywilnych, które mają ten sam skład osobowy, i które złożyły w jednym roku wnioski o pomoc, należy podmioty wykluczyć z przyznania pomocy.
Pismem z dnia 4 marca 2010 r. P. M. wezwał Prezesa ARiMR do usunięcia naruszenia prawa.
P. M., wspólnik "Ś." s.c., złożył skargę na akt - pismo z dnia [...] lutego 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., wnosząc o jego uchylenie w całości oraz stwierdzenie uprawnienia do ubiegania się przez wspólników spółki cywilnej o przyznanie pomocy.
Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji uznał, że wnioskodawcą nie może być spółka cywilna jako podmiot uczestniczący w ramach procedury przyznawania pomocy w ramach działania - "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw". W ocenie Sądu wniosek wspólników spółki cywilnej należy traktować jako wniosek kilku mikroprzedsiębiorców, którzy będą realizować wskazaną we wniosku operację w ramach spółki cywilnej. Sąd podniósł, że z pojęciem "przedsiębiorstwa" złączone jest pojęcie przedsiębiorcy, którym - w świetle art. 4 ustawy z dnia z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.) - jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Tak więc każdy ze wspólników spółki cywilnej prowadzi własne przedsiębiorstwo i wspólników łączy tylko stosunek obligacyjny. Jednocześnie WSA wskazał, że zgodnie z § 10 rozporządzenia z 17 lipca 2008 r. pomoc jest przyznawana na operację i wspólnicy spółki cywilnej składają jeden wniosek pomocowy.
Zdaniem Sądu I instancji prawodawca wprowadzając ograniczenie podmiotowe - jeden wnioskodawca może złożyć tylko jeden wniosek w ciągu roku - miał na celu, aby jak najwięcej podmiotów mogło skorzystać z pomocy w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw". Pomoc w świetle przepisu § 9 ust.1 pkt 4 rozporządzenia jest przyznawana wspólnikom spółki cywilnej, jeżeli są spełnione warunki określone w § 7, oraz jednemu ze wspólników, co do którego pozostali wspólnicy wyrazili zgodę na nadanie numeru identyfikacyjnego, został nadany numer identyfikacyjny.
Wobec ustalenia przez organ, że P. M. - jako wspólnik kilku spółek cywilnych - ubiegał się o przyznanie takiej pomocy w każdej z nich, Sąd podzielił pogląd, że wnioskodawca złożył w danym okresie składania wniosków więcej niż jeden wniosek. WSA uznał za trafne stanowisko organu, że wnioski pomocowe złożone przez wspólników spółek cywilnych, gdzie występuje ten sam wspólnik, winny być na podstawie § 18 ust. 1 w związku z § 15 ust. 1 rozporządzenia załatwione odmownie jako złożone przez tego samego wnioskodawcę. W myśl bowiem § 18 ust. 1 rozporządzenia jeżeli wniosek o przyznanie pomocy nie został wypełniony we wszystkich wymaganych pozycjach lub nie dołączono do niego co najmniej jednego z dokumentów, których niedołączenie skutkuje nieprzyznaniem pomocy, lub wniosek nie został złożony w terminie, o którym mowa w § 14 ust. 2, lub w danym okresie składania wniosków jeden wnioskodawca złożył więcej niż jeden wniosek, Agencja nie przyznaje pomocy.
Sąd I instancji nie zgodził się z zarzutem, że organ naruszył § 15 ust. 1 rozporządzenia z dnia 17 lipca 2008 r. ze względu na wyłączenie wynikające z ust. 2 tego przepisu. Według WSA o uprzednio złożonym wniosku, w rozumieniu tego przepisu, można bowiem byłoby mówić, gdyby uprzednio złożony wniosek został już rozpoznany. W tej sprawie zaś skarżący wszystkie wnioski złożył równocześnie, w tym samym naborze. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd I instancji orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. Nr 153, poz. 1270, dalej: p.p.s.a.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. M. zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonego aktu.
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił wyrokowi naruszenie § 18 ust. 1 rozporządzenia z dnia 17 lipca 2008 r. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, iż dla normy § 18 ust. 1 tego rozporządzenia wnioski złożone przez osobę fizyczną i wspólników spółki cywilnej –wśród których ta osoba występuje – należy traktować jako wnioski złożone przez tego samego wnioskodawcę.
Autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu wskazał, że istota sporu w sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie: kto może być "odrębnym wnioskodawcą" w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw". Jedną z przesłanek nieprzyznania pomocy jest bowiem złożenie przez jednego wnioskodawcę w danym okresie składania wniosków więcej niż jednego wniosku. W sprawie spór dotyczy dwu kategorii wnioskodawców: osoby fizycznej oraz wspólników spółki cywilnej. Z woli prawodawcy, odrębne kategorie wnioskodawców stanowią odpowiednio: osoby fizyczne, osoby prawne, wspólnicy spółki cywilnej i spółka prawa handlowego nieposiadająca osobowości prawnej. Przy wykładni § 18 rozporządzenia należy zwrócić uwagę na inne uregulowania, wydane na podstawie upoważnienia ustawowego z art. 24 ustawy, z którego to wynika, iż wniosek o przyznanie pomocy oraz wniosek o płatność w ramach działań objętych programem składa się na formularzu opracowanym przez Agencję i udostępnionym przez podmiot wdrażający.
Agencja wydając i opracowując wniosek, działając w oparciu o ww. ustawowe upoważnienie, ustanowiła materialnoprawne uregulowania dotyczące nie tylko pól obowiązkowych, czy obowiązkowych załączników, ale również sposobu identyfikacji (rozróżniania) wnioskodawców. W pozycji 3 w sekcji I. formularza wniosku zawierającego zapisy mające materialnoprawne znaczenie, postawiono wyraźny wymóg aby wnioskodawcę – wspólników spółki cywilnej - identyfikować poprzez nazwiska i imiona lub nazwy wspólników wszystkich wspólników, oraz nazwę spółki. Nadto wnioskodawcę identyfikuje się poprzez numer NIP i REGON spółki cywilnej a nie numery wspólników. Oznacza to - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - że odrębnym wnioskodawcą (innym) są wspólnicy spółki cywilnej a innym wnioskodawcą jest wspólnik - osoba fizyczna działająca we własnym imieniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Oparto ją wyłącznie na podstawie naruszenia § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.
Zarzut ten nie uzasadnia wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku.
Zgodnie z § 18 ust. 1 powołanego rozporządzenia "Jeżeli wniosek o przyznanie pomocy nie został wypełniony we wszystkich wymaganych pozycjach lub nie dołączono do niego co najmniej jednego z dokumentów, których niedołączenie skutkuje nieprzyznaniem pomocy, lub wniosek nie został złożony w terminie, o którym mowa w § 14 ust. 2, lub w danym okresie składania wniosków jeden wnioskodawca złożył więcej niż jeden wniosek, Agencja nie przyznaje pomocy".
Poza sporem pozostaje zatem, że złożenie w danym okresie składnia wniosków więcej niż jednego wniosku przez jednego wnioskodawcę jest negatywną przesłanką przyznania pomocy.
Wobec niekwestionowanych ustaleń faktycznych, w świetle wiążących Naczelny Sąd Administracyjny podstaw skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) sedno sporu sprowadza się w pierwszym rzędzie do oceny prawidłowości zinterpretowania - dla potrzeb sprawy - zwrotu "jeden wnioskodawca", użytego w § 18 ust. 1 rozporządzenia, wydanego na podstawie art. 29 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.
Dokonując w tym zakresie wykładni wskazanego przepisu krajowego aktu wykonawczego należy mieć na względzie katalog podmiotów uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie pomocy – zawarty w ww. ustawie.
I tak: zgodnie z art. 10 ust. 1 tej ustawy pomoc jest przyznawana na wniosek osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej (pkt, 1), jeśli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach, o których mowa w art. 1 oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 (pkt 2).
Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE Nr L 277 z dnia 21 października 2005 r., s.
1) – do którego odsyła przytoczony wyżej przepis – stanowi w art. 2 lit. h), że "beneficjentem" jest: podmiot gospodarczy, podmiot lub przedsiębiorstwo, publiczne lub prywatne, odpowiedzialne za realizację operacji lub otrzymujące wsparcie.
Unijna definicja "beneficjenta" ma szeroki zakres i brak w niej przeciwwskazań, by - ponad powszechnie uznawany podział podmiotów na osoby fizyczne i prawne - krajowa ustawa uznawała za podmiot uprawiony do ubiegania się o pomoc także jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej.
Skład orzekający NSA przychyla się przy tym do poglądu, że generalnie spółka może być uznana za jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej – mającą jednak zdolność prawną (zdolność bycia podmiotem określonych uprawnień lub obowiązków) - jedynie wówczas, gdy stanowi tak przepis prawa (por. uchwała NSA z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 2/12 i powołana tam uchwała NSA z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt II GPS 5/08).
Jednakże – co istotne – ani przepisy wskazanego rozporządzenia unijnego ani też przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich nie dookreślają jak należy rozumieć jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej.
Wprawdzie rozporządzenie, wskazując podmioty mogące ubiegać się o pomoc, wymienia: osoby fizyczne (§ 4), osoby prawne (§ 6), wspólników spółki cywilnej (§ 7) oraz spółki prawa handlowego nieposiadające osobowości prawnej (§ 8). Wspólników spółki cywilnej - jako podmiot, któremu może być przyznana pomoc - krajowy prawodawca wskazał też w § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 17 lipca 2008 r.
Nie znaczy to jednak, że wspólnikom spółki cywilnej przyznano status jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej – w rozumieniu art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy. Nie znaczy to też, że wspólnicy spółki cywilnej działający w spółce cywilnej stanowią podmiot odrębny od jej wspólników działających poza spółką.
Przede wszystkim oczywiste jest, że krajowy akt wykonawczy nie może rozszerzać kręgu uprawnionych o podmioty nieprzewidziane w regulacjach unijnych i ustawowych.
Poza tym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, regulacje zwarte w § 6-9 rozporządzenia z dnia 17 lipca 2008 r. potwierdzają jedynie, że za jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej - uprawnione do ubiegania się o pomoc finansową w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" – uznać należy spółki prawa handlowego nieposiadające osobowości prawnej, wyposażone w zdolność prawną przepisami ustawy z dnia 15 września 2000r. - Kodeks spółek handlowych.
W ocenie składu orzekającego z treści przytoczonych wyżej przepisów § 7 i 9 rozporządzenia z dnia 17 lipca 2008 r. wywieść można wyłącznie, że z wnioskiem o przyznanie płatności może wystąpić zarówno osoba fizyczna działająca pojedynczo jak i gdy działa w ramach spółki cywilnej, przy czym wówczas uprawnionymi do ubiegania się o pomoc są jej wspólnicy, działający wspólnie. Tak więc wskazane wyżej krajowe rozporządzenie nie uzupełnia katalogu podmiotów określonych art. 2 lit. h) rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 oraz w art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. W zależności zaś od tego czy wniosek pochodzi od pojedynczej osoby fizycznej czy też od wspólników spółki cywilnej w § 6, 7 i 9 pkt 1,2 i 4 rozporządzenie jedynie odmiennie reguluje szczegółowe przesłanki ubiegania się o pomoc i przesłanki przyznania tej pomocy - co w sposób oczywisty rzutuje na treść formularza wniosku, określanego rozporządzeniem właściwego ministra, wydawanym na podstawie art. 24 ust. 4 ustawy. Nie ulega jednak kwestii, że ze sposobu wypełniania wniosku i danych w nim zamieszczanych nie można wyprowadzać regulacji materialnoprawnych, odmiennych od określonych aktami wyższego rzędu.
Odmiennie zatem niż na tle unormowań odnoszących się do "rolnika" w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego określone rozporządzenia (Dz. Urz. UE Nr L 270 z dnia 21 października 2003 r., s.
1) - np. w przypadku przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" (Dz. U. z 2008 r. Nr 34, poz. 200) - w regulacjach przyznawania pomocy w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" nie ma podstaw prawnych by zakładać brak tożsamości między osobą fizyczną - działającą pojedynczo, a tą samą osobą - działającą w ramach spółki cywilnej.
Spółka cywilna - nie mając osobowości prawnej ani nie będąc, na gruncie przepisów dotyczących pomocy w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw", jednostką nieposiadającą osobowości prawnej – jest jedynie stosunkiem zobowiązaniowym osób fizycznych. W konsekwencji nie może być traktowana jako podmiot odrębny od jej wspólników.
W tym stanie rzeczy, wbrew wywodom skargi kasacyjnej, w sytuacji gdy w tym samym okresie składania wniosków wnioski pomocowe zostały złożone przez wspólników różnych spółek cywilnych ale ich wspólnikiem jest ta sama osoba fizyczna – uznać należy, że doszło do złożenia wniosków przez jednego wnioskodawcę z naruszeniem § 15 ust. 1 rozporządzenia z dnia 17 lipca 2008 r., co uzasadnia odmowę przyznania pomocy na podstawie § 18 ust. 1 tego aktu wykonawczego.
Oznacza to, że postawiony Sądowi I instancji zarzut błędnej wykładni § 18 ust. 1 rozporządzenia jak i – w następstwie – zarzut błędnego zastosowania tego przepisu są nietrafne.
Z tych względów skarga kasacyjna – nie mając usprawiedliwionych podstaw - podlegała oddaleniu.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.