Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 27 czerwca 2013 r. (sygn. akt VI SA/Wa 464/13) oddalił skargę M. S. K. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE) z [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie unieważnienia przetargu na rezerwację częstotliwości.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Prezes UKE, działając na podstawie art. 116 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.; dalej: Pt), 1 kwietnia 2009 r. wszczął postępowanie konsultacyjne dotyczące przetargu na rezerwację częstotliwości z zakresu 2570-2620 MHz, na obszarze całego kraju, przeznaczonych do świadczenia usług w sieciach szerokopasmowego dostępu bezprzewodowego w służbie ruchomej, na okres do dnia 31 grudnia 2024 r. Następnie 21 maja 2009 r. ogłosił przetarg na rezerwację częstotliwości dla jednego podmiotu z zakresu 2570-2620 MHz, na obszarze całego kraju, przeznaczonych do świadczenia usług telekomunikacyjnych w sieciach szerokopasmowego dostępu bezprzewodowego, w służbie ruchomej (dalej: Przetarg).
W odpowiedzi na ogłoszenie oferty złożyły: A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. przy ul. [...] (dalej: A.); M. S. K. Sp. z o.o. z siedzibą w S. przy ul. [...] (dalej: M. lub skarżąca).
Podmiotem wyłonionym w Przetargu została A. M. pismem z [...] października 2009 r. wniosła o unieważnienie Przetargu, zarzucając Prezesowi UKE, że dopuścił się rażącego naruszenia interesów M. jako uczestnika Przetargu, jak i rażącego naruszenia prawa. To drugie miało polegać na naruszeniu art. 32 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 87 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską ze względu na dyskryminacyjne warunki zobowiązań przetargowych, polegające w szczególności na przyjęciu, jako kryterium oceny ofert, zobowiązania do zapewnienia w okresie od rozpoczęcia wykorzystywania częstotliwości do upływu 36 miesięcy, nieodpłatnego, powszechnego dostępu do sieci Internet z użyciem co najmniej 20% pojemności sieci działających z wykorzystaniem częstotliwości z zakresu do 1 GHz. M. podniosła również zarzut nieprawidłowości w postępowaniu Prezesa UKE, polegający na faktycznej zmianie warunków Przetargu już po jego ogłoszeniu.
Stwierdziła też, że rażącym naruszeniem przepisów prawa było niedopuszczenie oferty skarżącej do II etapu badania ofert z powodu nieistotnych, jej zdaniem, uchybień formalnych. Takie działanie organu stanowiło naruszenie art. 118a ust. 2 Pt.
Prezes UKE decyzją z [...] grudnia 2010 r. [...] odmówił unieważnienia przetargu na rezerwację częstotliwości z zakresu 2570-2620 MHz, na obszarze całego kraju, przeznaczonych do świadczenia usług telekomunikacyjnych w sieciach szerokopasmowego dostępu bezprzewodowego, w służbie ruchomej, do dnia 31 grudnia 2024 r.
Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Prezes UKE decyzją z [...] listopada 2012 r. [...], utrzymał w mocy własną decyzję z 28 grudnia 2010 r.
W uzasadnieniu organ stwierdził, że na etapie ogłaszania Przetargu spełnione zostały wszystkie wymogi określone w § 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 15 lutego 2008 r. w sprawie przetargu na rezerwację częstotliwości lub zasobów orbitalnych (Dz. U. Nr 30, poz. 179; dalej: Rozporządzenie) dotyczące trybu ogłaszania oraz jego treści. Po dokonaniu analizy dokumentacji przetargowej, uznał że została ona sporządzona zgodnie z wymogami § 5 i 7 Rozporządzenia. W dokumentacji przetargowej określono warunki wykonywania działalności telekomunikacyjnej wymagającej wykorzystania częstotliwości oraz zobowiązania, jakie muszą być podjęte przez podmiot, na rzecz którego zostanie dokonana rezerwacja częstotliwości. Organ nie dopatrzył się także naruszeń podczas udzielania wyjaśnień do dokumentacji przetargowej, o której mowa w § 8 ust. 1 Rozporządzenia, ani podczas powoływania oraz pracy komisji przetargowej.
W toku przetargu spełniono wynikający z art. 118a ust. 4 Pt wymóg zasięgnięcia opinii Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej: Prezes UOKiK) w sprawie warunków zachowania konkurencji. Dnia 1 października 2009 r. wpłynęła do organu opinia Prezesa UOKiK z 29 września 2009 r., dotycząca zachowania warunków konkurencji, w związku z postępowaniem przetargowym.
Prezes UKE stwierdził, że M. z własnego wyboru nie korzystał z przewidzianych uprawnień w pełnym, co zostało potwierdzone, m.in. faktem, że pełnomocnik strony tylko raz w czasie całego procedowania skorzystał z prawa do przeglądania akt. Zdaniem organu postępowanie dowodowe było prowadzone bez uchybień. Okoliczności sprawy zostały wyjaśnione w sposób wszechstronny, w oparciu o pełny materiał dowodowy zgromadzony w sprawie.
Organ stwierdził również, że przeprowadzając postępowanie w sprawie unieważnienia Przetargu, nie naruszył zasady równości stron. Podkreślił, że w szczególności za przejaw nierówności nie można uznać postanowienia w sprawie ograniczenia M. wglądu w ofertę A., ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa.
M. wniosła skargę na decyzję Prezesa UKE, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Skarżąca podniosła, że nie do zaakceptowania jest stanowisko Prezesa UKE w zakresie znaczenia niespełnienia wymagań formalnych dla niezakwalifikowania oferty do II etapu Przetargu. Nie można tego pogodzić z porządkiem prawnym i nauką prawa, która wyraźnie odróżnia pojęcie warunków formalnych od formalizmu. To ostatnie pojęcie, rozumiane jako sposób aplikacji prawa, nacechowane jest pejoratywnie i utożsamiane bywa zazwyczaj z błędem w jego stosowaniu. Wyznacznikami dopuszczalnych granic formalizmu postępowania powinny być warunki sprawiedliwości proceduralnej w ramach dystrybucji limitowanego dobra, czyli równouprawnienie uczestników postępowania, racjonalność oraz efektywność postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. opisanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.
W ocenie Sądu w postępowaniu, które doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji, nastąpiło szczegółowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, Prezes UKE zastosował właściwe normy prawa materialnego oraz normy postępowania administracyjnego.
Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 118d ust. 1 Pt przetarg może być unieważniony przez Prezesa UKE, jeżeli zaistniała jedna z dwóch przesłanek: gdy rażąco zostały naruszone przepisy prawa lub interesy uczestników postępowania. Unieważnienie może nastąpić z urzędu lub na wniosek uczestnika złożony w terminie 21 dni od dnia ogłoszenia przetargu. Pojęcie "rażącego naruszenia prawa" jest natomiast nieostre i nie zostało zdefiniowane w przepisach prawa. W ocenie WSA, Prezes UKE poprawnie interpretuje oba te nieostre wyrażenia, niezdefiniowane w przepisach prawa, powołując się na bogate stanowisko doktryny oraz orzecznictwo.
Zdaniem Sądu, skarżący bezzasadnie podniosła zarzut zbytniego formalizmu w kontekście badania jej oferty w I etapie Przetargu. Przy ocenie uchybień formalnych oferty, zachowana została zarówno zasada proporcjonalności w działaniu administracji, jak i związek z funkcją, jaką ma ona pełnić.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że skarżąca w żaden sposób nie kwestionowała uchybień formalnych oferty, postulując jedynie, że nie powinny one wpływać na zakwalifikowanie lub niezakwalifikowanie oferty do II etapu Przetargu.
Sąd powołując się na treść § 21 ust. 3 Rozporządzenia stwierdził, że wykładnia literalna nakazuje binarne traktowanie analizowanych przez organ ofert, a w konsekwencji, w przypadku stwierdzenia uchybień formalnych, niedopuszczenie do dalszego etapu postępowania przetargowego.
Ponadto taki rygoryzm formalny przy ocenie oferty przetargowej zgodnie z wykładnią celowościową § 21 ust 3 Rozporządzenia, ma na celu przeciwdziałania ingerencjom w treść złożonej oferty już po jej złożeniu oraz zwiększenie jej przejrzystości.
WSA za nieuzasadnione uznał również twierdzenie, że rolą Prezesa UKE jest materializowanie nałożonych na uczestników Przetargu obowiązków w zakresie wypełnienia wymogów formalnych przy składaniu oferty.
W odniesieniu do zarzutu dotyczącego zastosowania przez organ niekonstytucyjnego Rozporządzenia, tj. § 21 ust. 1, 2 oraz 3, sprzecznego z art. 118a i 119 Pt, jak i sprzecznego z art. 2, 31 ust. 3, 92 Konstytucji RP, Sąd uznał słuszność stanowiska Prezesa UKE, że organ administracji nie może odstąpić od rozstrzygnięcia sprawy, powołując się na to, że przepisy prawa, na podstawie których sprawa ma być rozstrzygnięta, są niejasne, niezrozumiałe, czy nawet pozostają w sprzeczności z przepisami wyższego rzędu. Organ nie ma uprawnienia rozstrzygać kwestii zgodności przepisów ustawy lub rozporządzenia z Konstytucją RP.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, zastosowane w sprawie rozporządzenie nie jest sprzeczne ani z ustawą – Prawo telekomunikacyjne, ani z Konstytucją RP. Jego wydanie nie przekraczało upoważnienia ustawowego, poprzez rozszerzenie katalogu kryteriów ocennych, wskazanych w art. 118a oraz art. 119 Pt. Zdaniem Sądu, Prezes UKE słusznie wskazywał, że kategoria "wymagań dokumentacji", nie może być utożsamiana z kryteriami oceny w rozumieniu art. 118a Pt. Między innymi z uwagi na to, że warunek spełnienia wymogów formalnych nie jest punktowany w trakcie Przetargu, w przeciwieństwie do wartości analizowanych w II etapie postępowania.
Tym samym, zgodnie z treścią dokumentacji przetargowej, najistotniejszym kryterium oceny ofert była zadeklarowana w ofercie kwota. Złożenie poprawnej z formalnego punktu widzenia oferty stanowiło po prostu conditio sine qua non dopuszczenia do merytorycznego badania jej treści.
Sąd uznał za bezzasadne twierdzenie, że zastosowanie przez organ Rozporządzenia było sprzeczne z Konstytucją RP w kwestionowanym zakresie, tj. art. 2, 31 ust. 3, 92 Konstytucji RP. Stosowanie rygoryzmu formalnego w I etapie przetargu, jest bowiem niezbędne dla efektywnego przeciwdziałania ingerencjom w treść oferty już po jej złożeniu. Ochrona ta służyć ma zapewnieniu, m.in. szybkości postępowania w sprawie rezerwacji częstotliwości. Przyczynia się to również do osiągnięcia transparentności przedmiotowych przetargów, a także promuje jak najwyższy poziom profesjonalizmu oraz organizacyjno-technicznego przygotowania do udziału w procedurze przetargowej.
Ponadto, co słusznie zaznaczył organ, w świetle § 9 Rozporządzenia, uczestnikom przysługiwała możliwość wprowadzenia zmiany w złożonej ofercie przed upływem terminu do jej złożenia przez jej wycofanie i złożenie nowej, co w znacznym stopniu łagodziło rygory formalizmu. Istniała bowiem możliwość, w dokładnie zakreślonym terminie, sanowania wszelkich niedociągnięć formalnych. Skarżąca, szczególnie z uwagi na profesjonalny charakter prowadzonej działalności, mogła i powinna z tej sposobności skorzystać.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił ponadto, że także dokumentacja przebiegu postępowań w sprawie wydania zaskarżonej decyzji skłaniała do stwierdzenia, że Prezes UKE procedując i rozstrzygając sprawę, wyczerpująco zbadał okoliczności faktyczne, zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej, oficjalności oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy państwowej (art. 7, art. 8 oraz art. 77 k.p.a.). Ponadto dokonano wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału oraz wyjaśnień stron udzielonych w sprawie, zważając na ich wartość oraz znaczenie dla toczącego się postępowania. Organ ustosunkowywał się do wniosków stron w postępowaniu, a także wzywał je do składania wyjaśnień i prezentowania stanowisk, czym zapewniał realizację prawa uczestników do czynnego udziału w toczącym się postępowaniu.
Sąd podkreślił, że oferty zostały ocenione przy zastosowaniu jednakowych zasad, które zostały określone w dokumentacji przetargowej oraz były znane z odpowiednim wyprzedzeniem. Strony postępowania korzystały z takich samych uprawnień, w równym stopniu informowane były o przysługujących im prawach oraz o istotnych okolicznościach sprawy. Organ zapewnił również wszystkim podmiotom biorącym udział w Przetargu w równym stopniu obowiązek zastosowania się do warunków określonych w dokumentacji przetargowej.
Sąd podzielił stanowisko Prezesa UKE, że zakwalifikowanie oferty do II etapu Przetargu – nawet przy istnieniu jednego uchybienia – stanowiłoby naruszenie przez Prezesa UKE zasady niedyskryminacji oraz § 21 ust. 3 Rozporządzenia oraz art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a.
Spółka M. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
- I. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku, wobec którego skarżąca zarzuca, iż nie uzyskała odpowiedzi na przedstawione kwestie i wątpliwości, a tym samym nastąpiło naruszenie obowiązku wyjaśniania rozstrzygnięcia, oczywiście wpływającego na wynik sprawy albowiem skarżąca nie jest w stanie przedstawić zarzutów merytorycznych wobec poruszonych a pominiętych przez WSA w W. kwestii:
- - konstytucyjnej zasady proporcjonalności;
- - rozróżnienia między warunkami formalnymi a niedopuszczalnym formalizmem postępowania przetargowego, tak w świetle samej zasady;
- - niczym nie uzasadnionego uprzywilejowania jednego podmiotu w zakresie zaaprobowania jego oferty, gdy i ona nie spełniała wymogów dokumentacji przetargowej ani też nie odniesienia się do tego czy wskazane w skardze administracyjnej Skarżącej (strony od 10 do 12) mankamenty zwycięskiej oferty są naruszeniem wymagań dokumentacji przetargowej czy też nie, a jeśli nie to z jakich względów bądź też dlaczego nie uzasadniając one również jej niedopuszczenia do dalszego etapu.
- II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zakresie przepisów prawa materialnego:
- - Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., poz. 483) – w zakresie art. 2, 31 ust. 3, 92, 32 – poprzez ich niezastosowanie przez WSA w W.;
- - ustawy Prawo Telekomunikacyjne, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: art. 116, 118a, 119, 120 i n.;
- - błędną wykładnię i w efekcie zastosowanie niekonstytucyjnego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 15 lutego 2008 r. tj. § 21. ust. 1, 2 oraz 3, sprzecznego z art. 118a, 119 i 120 Pt., jak i sprzecznego z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 92 Konstytucji;
- - ustawy Prawo Telekomunikacyjne, poprzez niezastosowanie art. 118 oraz art. 118 ust. d ust.
- 5. w związku z ogłoszeniem Prezesa UKE oraz dokumentacją przetargową.
W związku ze wskazanymi naruszeniami skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej, oraz uchylenie wyroku WSA w W. Prezes UKE wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych, co zgodnie z art. 176 p.p.s.a. oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienie ich naruszenia.
Stosownie do art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumcji).
Wynikające z art. 183 § 1 p.p.s.a. związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia jej podstaw. Prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych obejmuje zarówno obowiązek ich przytoczenia jak i uzasadnienia. Wynika to wprost z treści art. 176 p.p.s.a.
Mimo że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04; 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04; 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05; 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06; 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06 – dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Poczynienie powyższych uwag o charakterze ogólnym było konieczne z uwagi na sposób w jaki została zredagowana skarga kasacyjna. W zakresie zarzutów naruszenia prawa materialnego nie spełnia ona wszystkich wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. Przede wszystkim zauważyć należy, że podnosząc zarzuty w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej nie uwzględnił, że art. 116, art. 118a, art. 119 i art. 118 Pt są podzielone na dalsze jednostki redakcyjne – ustępy, punkty. Zaniechanie przez skarżącą dokładnego określenia naruszonego przepisu stanowi uchybienie obowiązkowi wskazania podstaw kasacyjnych i nie pozwala na jednoznaczne określenie granic skargi kasacyjnej.
Wymienionych mankamentów nie usuwa lektura uzasadnienia skargi kasacyjnej, które w zasadzie nie nawiązuje do podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię. Autor skargi kasacyjnej nie podał jaką wykładnię powołanych przepisów przyjął Sąd pierwszej instancji, dlaczego jest ona nieprawidłowa i jak należy je rozumieć. Jedynie na marginesie należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie przedstawił wykładni przepisów ustawy Prawo telekomunikacyjne wymienionych w skardze kasacyjnej. Wskazane wady skargi kasacyjnej w zakresie sformułowania zarzutów naruszenia prawa materialnego i ich uzasadnienia sprawiają, że w tym zakresie jest ona pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie uzasadniały jej uwzględnienia.
Skarżąca zarzuciła naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niepełne wyjaśnienie podstawy prawnej wyroku, polegające na nie odniesieniu się przez Sąd lub jedynie zdawkowym uzasadnieniu zajętego stanowiska w stosunku do przedstawionych przez skarżącą "kwestii i wątpliwości", co uniemożliwiło postawienie zarzutów naruszenia prawa czy to materialnego czy procesowego.
W tym miejscu należy przypomnieć, że w art. 141 § 4 p.p.s.a. zostały określone niezbędne elementy uzasadnienia tj.: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sadu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Uzasadnienie wyroku zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia i wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a.
Skarżąca upatrywała naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w niedostatecznym wyjaśnieniu podstawy prawnej. W związku z tym należy zauważyć, że chociaż sporządzenie motywów wyroku, w których sąd wyczerpująco ustosunkowuje się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony jest stanem pożądanym, to wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze, jeżeli argumentacja sądu przesądza łącznie o ich bezskuteczności (por. wyrok NSA z 14 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 768/07, LEX nr 483210).
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo wyjaśnił podstawę. Inną kwestią jest natomiast stopień szczegółowości i trafność argumentacji podniesionej przez WSA. Należy jednak zauważyć, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest skuteczny, jeżeli zmierza do kwestionowania przyjętego przez Sąd stanowiska. Podkreślenia też wymaga, że zgodnie z art. 184 p.p.s.a. in fine skarga kasacyjna podlega oddaleniu, jeżeli mimo błędnego uzasadnienia wyrok odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zgodnie z art. 118d ust. 1 Pt Prezes UKE z urzędu lub na wniosek uczestnika przetargu albo konkursu złożony w terminie 21 dni od dnia ogłoszenia wyników przetargu albo konkursu, w drodze decyzji, unieważnia przetarg albo konkurs, jeżeli zostały rażąco naruszone przepisy prawa lub interesy uczestników przetargu albo konkursu. Z powołanego przepisu wynika zatem, że unieważnienie przetargu jest dopuszczalne jedynie w wypadku rażącego, a nie "zwykłego" naruszenia przepisów prawa lub interesów uczestników przetargu. W ustawie Prawo telekomunikacyjne nie zdefiniowano pojęcia "rażącego naruszenia prawa". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, o "rażącym naruszeniu prawa" można mówić wówczas, gdy chodzi o oczywiste, jednoznaczne, niewątpliwe, dające łatwo się stwierdzić naruszenie przepisu prawa, którego treść nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. O przypadku rażącego naruszenia prawa nie można zatem mówić, gdy możliwa jest różna interpretacja przepisu prawa.
Podobnie należy ustalić znaczenie terminu "rażące naruszenie interesu uczestników przetargu". Warunkiem stwierdzenia, że omawiana przesłanka unieważnienia przetargu została spełniona będzie określenie interesu prawnego uczestnika przetargu i ustalenie jego oczywistego, wyraźnego, bezspornego naruszenia.
W związku z tym Sąd pierwszej instancji kontrolując decyzję w sprawie unieważnienia przetargu ma obowiązek zbadać wystąpienie przesłanki rażącego naruszenia prawa lub interesów uczestników przetargu. W rozpoznawanej sprawie WSA uznał, że nie doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa lub interesów uczestników przetargu. Podkreślenia przy tym wymaga, że w skardze kasacyjnej skarżąca nie podjęła nawet próby wykazania zaistnienia przesłanek uzasadniających unieważnienie przetargu. Nawet podnosząc zarzut błędnej wykładni i zastosowania niekonstytucyjnego, zdaniem skarżącej, przepisu § 21 ust. 3 Rozporządzenia w związku z art. 120 Pt skarżąca uchyliła się od uzasadnienia tego zarzutu w sposób właściwy. W szczególności nie została przedstawiona wykładnia tego przepisu przyjęta przez Sąd pierwszej instancji, jak również nie wyjaśniono dlaczego, według skarżącej jest ona nieprawidłowa. Także w tym przypadku skarżąca nie wykazała, że stosowanie w postępowaniu przetargowym przepisów Rozporządzenia, korzystającego z domniemania konstytucyjności, stanowiło rażące naruszenie prawa, uzasadniające unieważnienie Przetargu.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny rozważania dotyczące naruszenia przepisów Rozporządzenia ogranicza do stwierdzenia, że zgodnie z § 9 Rozporządzenia, uczestnik postępowania przetargowego, przed upływem terminu do złożenia ofert, może wprowadzić zmiany w złożonej ofercie. Powołane rozporządzenie nie przewiduje żadnej procedury naprawczej, pozwalającej na usunięcie błędów w ofercie po upływie tego terminu. Oznacza to, że po upływie terminu do złożenia ofert uczestnik przetargu nie może wprowadzać jakichkolwiek zmian, niezależnie od ich wagi. Nie ulega wątpliwości, że oferta złożona przez M. nie spełniała wszystkich warunków formalnych, a w konsekwencji, z uwagi na regulację zawartą w § 21 ust. 3 Rozporządzenia, nie mogła zostać zakwalifikowana do II etapu Przetargu. Dodać należy, że badanie oferty M. w ramach I etapu Przetargu zostało przeprowadzone prawidłowo. Skarżąca nie kwestionuje zresztą, że jej oferta nie spełniała warunków formalnych.
Jak już wspomniano, warunkiem zakwalifikowania oferty do II etapu Przetargu była jej zgodność z wymaganiami określonymi w dokumentacji przetargowej. Prawodawca w żaden sposób nie określił stopnia tej zgodności, a zatem należało uznać, że chodzi o pełną zgodność. Organ prowadzący Przetarg nie był uprawniony do oceny zakresu ewentualnej niezgodności i podejmowania decyzji o dalszym udziale w Przetargu w przypadku nieistotnej niezgodności. Stworzenie takiej możliwości z pewnością mogłoby się spotkać z zarzutem braku bezstronności tego organu.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa także, że rażące naruszenie interesów uczestnika przetargu nie może polegać na niezakwalifikowaniu go do kolejnego etapu przetargu z powodu niespełnienia warunków formalnych. Trudno bowiem mówić o rażącym naruszeniu praw uczestnika przetargu, w sytuacji gdy na skutek niezachowania przez niego należytej staranności, jego oferta nie podlegała ocenie (§ 21 ust. 2 Rozporządzenia), zaś badanie oferty w I etapie Przetargu (§ 21 ust. 3 Rozporządzenia) zostało przeprowadzone poprawnie.
Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz.490).