Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 881/06, po rozpoznaniu skargi [...] na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 23 lutego 2006 r., Nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju profilaktyczne programy zdrowotne – uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia zwrot kosztów postępowania sądowego.
Sąd orzekał w następującym stanie sprawy. Na posiedzeniu w dniu 9 grudnia 2005 r. Komisja Konkursowa dokonująca oceny ofert podmiotów oferujących wykonywanie świadczeń opieki zdrowotnej nie wybrała oferty [...] w P. W odwołaniu od rozstrzygnięcia konkursu ofert [...] podniosło, iż złożyło swoją ofertę w terminie i zgodnie z wytycznymi zawartymi w materiałach informacyjnych NFZ oraz zgodnie ze szczegółowymi warunkami postępowania w sprawie zawarcia umów na 2006 rok.
Decyzją z dnia 23 lutego 2006 r., Nr [...], Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia nie uwzględnił odwołania [...] dotyczącego rozstrzygnięcia konkursu ofert ogłoszonego w dniu 9 grudnia 2005 r. na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju profilaktyczne programy zdrowotne w zakresie program profilaktyki chorób układu krążenia. Prezes NFZ stwierdził, iż obecnie u odwołującego są prowadzone dwa postępowania kontrolne dotyczące realizacji umów w latach poprzednich wszczęte na wniosek KWP w R., sekcja w C. W toku postępowania stwierdzono, że świadczeniodawca fałszował deklaracje pacjentów zgłaszanych przez niego w ramach podstawowej opieki zdrowotnej.
Ponadto wskazane zostało pismo Prokuratury Rejonowej w P., z którego wynikało, że odwołujący nieprawnie przetwarzał dane osobowe pacjentów, czym wprowadził w błąd NIZ., co do liczby obsługiwanych pacjentów i wyłudził nienależne środki.
W toku przeprowadzonego postępowania ustalono, że przyczyną niewybrania przez Komisję Konkursową oferty odwołującego się było stwierdzenie, iż oferent nie zapewnia możliwości należytego wykonywania umowy, co zostało oparte na ustaleniach wynikających z dotychczasowej współpracy z odwołującym się świadczeniodawcą.
Z treści oferty odwołującego wynikało, że sprzęt wykazany do udzielania świadczeń nie posiada stosownych atestów i nie jest serwisowany.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję uznał, że została wydana z naruszeniem art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a., gdyż organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy a podana przyczyna jest nieadekwatna do motywów podjętego rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia wynika, że jednym z powodów niedokonania wyboru oferty [...] w P. był fakt, braku gwarancji należytego wykonywania umowy przez skarżącego i niezapewnienie właściwego udzielania świadczeń opieki zdrowotnej.
W ocenie Sądu, brak możliwości właściwego udzielania świadczeń opieki zdrowotnej musi być wynikiem oceny przez Komisję prezentowanych ofert jako niezapewniających ich kompleksowości, ciągłości i dostępności. Stwierdzony przez organ brak możliwości właściwego udzielania świadczeń a tym samym brak gwarancji należytego wykonywania umowy nie jest odrębnym, samodzielnym kryterium oceny oferty wskazanym w art. 142 ust 5 w/w ustawy.
Zdaniem Sądu, Prezes NFZ powinien stosować odpowiednie instrumenty prawne w sytuacji, gdy świadczeniodawca nienależycie wywiązuje się z dotychczas zawartych umów i mimo to ponownie staje do konkursu. Zgodnie z treścią art. 146 Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia określa warunki wymagane od świadczeniodawców. Sąd wskazał, że zasadnym byłoby gdyby Prezes NFZ określił, że w konkursie nie mogą uczestniczyć podmioty, które nienależycie wywiązywały się z dotychczas zawartych umów. Potencjalni oferenci, którzy nienależycie świadczyli usługi, bądź okazali się nieuczciwi mogliby nie być w ogóle dopuszczeniu do fazy oceny ich oferty w konkursie. Uzasadnienie decyzji nie wskazuje, aby Prezes NFZ określił tego typu wymagania.
Ponadto Sąd zauważył, że w aktach sprawy brak załącznika do zarządzenia Nr 70/2005 Prezesa NFZ z dnia 7 października 2005 roku oraz zarządzenia nr 87/2005 Prezesa NFZ z dnia 13 października 2005 roku, na które powołuje się Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia w uzasadnieniu swojej decyzji. Dokumenty te jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji określają wymagania stawione świadczeniodawcom, których skarżący miał nie spełniać. W tej sytuacji ich dołączenie do akt było koniecznością, gdyż rozstrzygniecie organu poddane ma być ocenie Sądu w zakresie zgodności z prawem.
Organ odwoławczy uznał, że wykazany w ofercie skarżącego sprzęt nie posiadał stosownych atestów i nie był serwisowany, skarżący w ten sposób nie spełniał warunków koniecznych do zawarcia umowy, ale nie podjął oceny czy inni uczestnicy konkursu wykazywali w swych ofertach, że posiadany przez nich sprzęt ma wymagane atesty i jest serwisowany.
W skardze kasacyjnej Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi świadczeniodawcy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenie na rzecz Narodowego Funduszu Zdrowia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Prezes NFZ zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię tj.:
- 1) art. 154 ust. 1 i 6 w zw. z art. 152 ust. 1 oraz art. 146 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. nr 210 poz. 2135 ze zm.) dalej: ustawy o świadczeniach, przez przyjęcie, że Prezes NFZ w toku rozpoznania odwołania świadczeniodawcy od ogłoszonego rozstrzygnięcia komisji prowadzącej postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie może uwzględniać okoliczności związanych z brakiem spełniania przez takiego świadczeniodawcę warunków wymaganych do zawarcia umowy, a niedostrzeżonych przez komisję prowadzącą postępowanie w sprawie zawarcia umowy w toku badania oferty odwołującego się świadczeniodawcy, a w konsekwencji przyjęcie, iż ocena naruszenia interesu prawnego świadczeniodawcy w następstwie ogłoszenia rozstrzygnięcia konkursu ofert nie może być dokonana przez Prezesa NFZ z uwzględnieniem okoliczności, które winny skutkować niewybraniem oferty, a nie dostrzeżonych przez komisję prowadzącą konkurs ofert;
- 2) art. 154 ust. 1 i 6 w zw. z art. 152 ust. 1 i art. 139 ust 4 zd. 1 ustawy o świadczeniach przez przyjęcie, że Prezes NFZ w toku rozpoznania odwołania świadczeniodawcy od ogłoszonego rozstrzygnięcia komisji prowadzącej postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zobowiązany jest do badania ofert innych świadczeniodawców;
- 3) art. 148 ustawy o świadczeniach przez przyjęcie, że badanie oferty pod względem spełniania warunków wymaganych do zawarcia umowy (warunków sine qua non) stanowi ocenę oferty z zastosowaniem kryterium niewymienionego w art. 148 ww. ustawy;
- 4) art. 142 ust. 5 pkt 2 ustawy o świadczeniach przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że ocen wyboru oferty przez komisję prowadzącą postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej może być dokonana jedynie z uwzględnieniem kryterium kompleksowości, ciągłości i dostępności oferowanych świadczeń.
- 5) art. 142 ust. 5 pkt 2 ustawy o świadczeniach przez przyjęcie, że komisja prowadząca postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej nie może niedokonać wyboru świadczeniodawcy z powodu braku możliwości właściwego udzielania świadczeń opieki zdrowotnej przez świadczeniodawcę i błędne przyjęcie, że badanie oferty pod tym względem stanowi ocenę oferty z zastosowaniem kryterium niewymienionego w art. 148 ww. ustawy.
- II. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy art. 62 pkt 1 oraz art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej: p.p.s.a. przez zaniechanie uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie o dokumenty powołane w zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ z dnia 23 lutego 2006 r., które były znane i dostępne stronom postępowania administracyjnego.
- III. - a w konsekwencji błędną ocenę, że zaskarżona decyzja Prezesa NFZ z dnia 23 lutego 2006 r., Nr [...], została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a., co stanowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Argumentacja na poparcie powyższych zarzutów została przedstawiona przez skarżącego w obszernym i szczegółowym uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 132 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Zawieranie takich umów ze świadczeniodawcami, w tym przeprowadzanie konkursu ofert i rokowań prowadzących do zawarcia umowy, należy do zakresu działania Narodowego Funduszu Zdrowia - dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu (art. 97 ust. 3 pkt 2 i art. 132 ust. 1 ustawy). Do zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie stosuje się przepisów o zamówieniach publicznych (art. 138).
Umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej (art. 132 ust. 2 powołanej ustawy). Zawieranie umów o udzielanie świadczeń odbywa się, co do zasady, po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert albo rokowań. W celu przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu powołuje komisję (art. 139 ust. 1 i 4). Komisja ogłasza o rozstrzygnięciu postępowania, jeżeli wcześniej nie nastąpiło unieważnienie tego postępowania (art. 151 ust. 1). Ustawa nie określa wprost, co jest treścią ogłoszenia komisji o rozstrzygnięciu postępowania. Z przepisu § 7 pkt 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719) wynika, że komisja konkursowa wskazuje oferty, które zostały przez nią wybrane.
Przepis art. 154 ustawy stanowi, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może złożyć, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania do Prezesa Funduszu za pośrednictwem dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu może uwzględnić odwołanie w terminie 7 dni od dnia jego złożenia i udzielić pisemnej odpowiedzi składającemu odwołanie. W przypadku nieuwzględnienia odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu przekazuje odwołanie do Prezesa Funduszu. Prezes Funduszu rozpatruje odwołanie, w terminie 14 dni od dnia jego otrzymania, i wydaje decyzję administracyjną w tej sprawie. W przypadku uwzględnienia odwołania, przeprowadza się ponownie postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Od decyzji Prezesa Funduszu świadczeniodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 154 ust. 8).
Z przedstawionych przepisów ustawy wynika, że postępowanie prowadzone przez komisję, zmierzające do wyłonienia najkorzystniejszej oferty na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, jest wzorowane na czynnościach poprzedzających zawarcie umowy cywilnoprawnej, uregulowanych w kodeksie cywilnym (art. 66 § 1 i nast. oraz art. 72 § 1 k.c.). Rozstrzygnięcie tego postępowania przez komisję nie jest niczym innym, jak wyborem najkorzystniejszej oferty (ofert) przez zamawiającego. Podmiot prowadzący to postępowanie – Narodowy Fundusz Zdrowia reprezentowany przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu - jest państwową jednostką organizacyjną, posiadającą osobowość prawną (art. 96 ust.1 ustawy). Nie jest zatem organem administracji publicznej w rozumieniu ustrojowym i nie przyznano mu generalnie kompetencji do stosowania środków prawnych, właściwych organom administracji publicznej. Jedynie na mocy konkretnych przepisów tej ustawy wydaje decyzje administracyjne (np. art. 154 ust. 6).
Niewątpliwie więc postępowanie prowadzone przez komisję nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. z 2000 r., Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej: k.p.a. a "rozstrzygnięcie" komisji nie jest decyzją administracyjną, ani innym aktem o charakterze administracyjnoprawnym. Sprawa o zawarcie umowy o udzielenie świadczenia staje się sprawą administracyjną z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę odwołania od rozstrzygnięcia komisji. Ustawa wyraźnie stanowi bowiem, że po rozpatrzeniu odwołania Prezes Funduszu wydaje decyzję administracyjną (art. 154 ust. 6).
W całym postępowaniu prowadzącym do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej mamy zatem dwa etapy: cywilnoprawny i administracyjnoprawny. Postępowanie administracyjne w tej sprawie jest postępowaniem mającym na celu weryfikację rozstrzygnięcia (wyboru lub odrzucenia ofert) dokonanego przez komisję, prowadzonym według zasad Kodeksu postępowania administracyjnego.
Decyzja Prezesa Funduszu, podlegająca w myśl art. 154 ust. 8 ustawy zaskarżeniu do sądu administracyjnego, nie jest decyzją odwoławczą (decyzją organu II instancji). Z przepisu art. 52 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika, że przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 powołanej ostatnio ustawy). Od decyzji podjętej w trybie k.p.a. przysługuje odwołanie (art. 127 § 1 k.p.a.) bądź wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z decyzją Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, a więc organu, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Strona skarżąca nie występowała z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy i dlatego skarga na decyzję Prezesa Funduszu wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie była niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
O prawidłowości przyjętego powyżej stanowiska świadczy także ta okoliczność, że w art. 154 ust. 6 ustawy wskazano, iż decyzja Prezesa Funduszu o której mowa w tym przepisie podlega natychmiastowemu wykonaniu. Należy zauważyć, że generalnie rzecz biorąc rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany jedynie decyzji, od której służy odwołanie. Zważywszy, iż w doktrynie podnosi się, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej jest w istocie środkiem równoważnym do odwołania, nadanie decyzji Prezesa Funduszu na mocy ustawy rygoru natychmiastowej wykonalności, dowodzi, że od takiej decyzji przysługuje środek zaskarżenia – tj. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił, jak w sentencji.