Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. wyrokiem z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 318/12 oddalił skargę S. H. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2009.
Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:
S. H. złożył wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolno – środowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt w dniu [...] maja 2009 r. Program rolnośrodowiskowy realizowany był od dnia [...] marca 2005 r. (początkowo przez U. H., a następnie przez skarżącego S. H.). W dniu [...] lipca 2007 r. S. H. złożył oświadczenie o przejęciu gospodarstwa rolnego od swojej żony, zobowiązując się do kontynuowania planu działalności rolnośrodowiskowej (planu opracowanego przez L. Izbę Rolniczą).
Pierwsza decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. P. z dnia [...] listopada 2009 r. została uchylona – na mocy art. 138 § 2 k.p.a. - w toku kontroli instancyjnej w dniu [...] marca 2010 r., zaś sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Kolejne decyzje tego organu z dnia [...] sierpnia 2010 r. oraz z dnia [...] lutego 2011 r. zostały wyeliminowane z obrotu prawnego odpowiednio decyzją organu II instancji z dnia [...] października 2010 r. oraz decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Organ odwoławczy w związku z uchybieniami proceduralnymi w dotychczasowym postępowaniu Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. P. zastosował w obu przypadkach art. 138 § 2 k.p.a.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. P. przyznał S. H. płatności rolnośrodowiskowe na rok 2009 w pomniejszonej wysokości (21 386,40 zł). W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że w wyniku kontroli administracyjnej (na podstawie systemu informacji geograficznej) stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku. Nieprawidłowości wykryto w oparciu o pomiary powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej.
W wyniku dokonanych pomiarów ustalono, że w przypadku działki rolnej N z pierwotnie zadeklarowanej powierzchni wynoszącej 2,41 ha wykluczono 0,11 ha. W związku z powyższym łączna powierzchnia gruntów wykluczonych z płatności rolnośrodowiskowej wyniosła 0,11 ha, co w konsekwencji spowodowało pomniejszenie płatności o 62,70 zł.
Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w L. decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że w rozpoznawanej sprawie wniosek złożony przez S. H. dotyczący realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2009 został poddany kontroli w oparciu o bazę referencyjną systemu LPIS (System Identyfikacji Działek Rolnych). W jej wyniku ustalono, że dla działki rolnej N położonej na działkach ewidencyjnych nr [...] powierzchnia zadeklarowana we wniosku o płatność jest niezgodna z powierzchnią stwierdzoną w trakcie kontroli. Powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza dla działki nr [...] wynosi 1,16 ha (deklarowana – 1,21 ha), natomiast dla działki nr [...] powierzchnia stwierdzona wyniosła 1,14 ha (deklarowana – 1,20 ha). Organ zaznaczył, że powierzchnia pozostałych działek zgłoszonych do uzyskania płatności była zgodna z deklaracją wnioskodawcy.
Różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną 37,63 ha, a powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli (37,52 ha) wynosiła 0,11 ha, co stanowiło różnicę 0,29 % powierzchni stwierdzonej w stosunku do deklarowanej powierzchni wszystkich działek. W związku z powyższym organ wskazał, że w świetle obowiązujących przepisów wnioskodawca podlegał sankcjom z tytułu niezgodności pomiędzy powierzchnią działek zadeklarowanych jako uprawnione do płatności, a powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli. Wobec powyższego Dyrektor OR ARiMR uznał, iż organ I instancji dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie powierzchni działek uprawnionych do płatności, a wykrywając nieprawidłowości mógł odpowiednio zmniejszyć płatności.
Na powyższą decyzję S. H. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazał, że pomiary spornych powierzchni dokonywane były na podstawie nieaktualnych map satelitarnych, a organ wydający decyzję nie dokonał pomiarów bezpośrednio na gruncie, co zdaniem skarżącego byłoby najlepszym rozwiązaniem.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. wyrokiem z dnia 13 listopada 2012 r. oddalił skargę. W ocenie Sądu kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazuje, że nie jest ona dotknięta uchybieniami, które skutkują koniecznością usunięcia jej z obrotu prawnego. W ocenie Sądu, skarżona decyzja, wbrew stanowisku skarżącego, nie naruszała przepisów prawa.
Jak wskazał Sąd, w trakcie czynności kontrolnych organ ustalił, że różnica pomiędzy zadeklarowaną i stwierdzoną w toku kontroli administracyjnej powierzchnią działek rolnych wynosiła 0,11 ha, co stanowiło 0,29 % powierzchni stwierdzonej przez organ. Skutkowało to zredukowaniem kwoty płatności (o kwotę 62,70 zł). Sąd wyjaśnił, że przyznana płatność dotyczyła obszaru ustalonego w wyniku pomiarów dokonanych w czasie kontroli administracyjnej wniosku w oparciu o dane z systemu LPIS (bez przeprowadzania kontroli na miejscu).
Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 20 ust. 1 rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001 oraz inne rozporządzenia, w tym między innymi (WE) nr 1453/2001 (Dz. U. UE.L. 2003.270.1), system identyfikacji działek rolnych ustanowiony jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. W tym zakresie korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznej, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych. W myśl art. 23 ust. 1 omawianego rozporządzenia, Państwa Członkowskie przeprowadzają kontrole administracyjne wniosków o pomoc, obejmujące weryfikację kwalifikujących się powierzchni oraz odpowiadających im uprawnień do płatności. Z tego względu nie można zarzucać organowi, że ten dokonuje pomiarów powierzchni działek przy zastosowaniu systemu ortoobrazów lotniczych (satelitarnych), tzw. systemu LPIS.
W odpowiedzi na zarzut skarżącego, że organ nie przeprowadził kontroli na miejscu, Sąd wskazał, że kontrole administracyjne uzupełnia system kontroli na miejscu, co nie oznacza, że organ musi w każdym przypadku zlecić pomiary na gruncie. Nie oznacza to również, że wniosek rolnika o przeprowadzenie kontroli na miejscu ma być zawsze uwzględniony przez organ. Kontrole na miejscu są bowiem objęte planem kontroli wyrywkowej gospodarstw rolnych (art. 23 ust. 2, zdanie drugie cyt. rozporządzenia).
Sąd wskazał, że stosownie do art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. U. UE. L. z dnia 30 kwietnia 2004 r.), w przypadku gdy obszar zadeklarowany we wniosku przekracza obszar ustalony dla danej grupy upraw, do obliczania pomocy miarodajny jest obszar ustalony dla tej grupy upraw. W związku z powyższym, jak wskazał Sąd, kontrola administracyjna wniosku wskazała, że płatność dotyczyć może obszaru o powierzchni 37,52 ha.
Sąd zaznaczył ponadto, że skarżący nie przedstawił dowodu na potwierdzenie zarzutu, że organ opiera się na nieaktualnych ortofotomapach, które nie odzwierciedlają rzeczywistego stanu użytkowania gruntu. Badając sprawę w pozostałym zakresie, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze, Sąd nie dopatrzył się uchybień mogących stanowić podstawę uchylenia decyzji jako niezgodnej z prawem.
Analiza przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. Nr 174, poz. 1809 ze zm.) nie dała, zdaniem Sądu, podstaw do wypłacania odsetek beneficjentom pomocy. Jak wskazał Sąd, kwestii odsetek nie reguluje również ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, ani przepisy rozporządzeń unijnych.
W związku z powyższym Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy, na podstawie obowiązujących przepisów, w związku z czym nie naruszała prawa i nie wymagała wyeliminowania z obrotu prawnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł pełnomocnik S. H. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:
- 1. na podstawie art.174 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270, dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię tj.:
- - art. 20 ust. 1 oraz art. 23 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 poprzez przyjęcie, iż z treści przepisów wynika uprawnienie organu do wyboru metody identyfikacji powierzchni działki rolnej jako jedynej miarodajnej dla ustalenia powierzchni działki oraz uprawnienie organu do odrzucenia wniosku rolnika o przeprowadzenie kontroli na miejscu w przypadku sporu co do wielkości działki ustalonej metodą wybrana przez organ, skutkujące ustaleniem iż wybór sposobu pomiaru powierzchni działki przez organ jest równoznaczny z ustaleniem iż tylko pomiar dokonany wybraną metodą jest prawidłowy i nie wymaga weryfikacji w razie sporu z rolnikiem,
- - art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności poprzez przyjęcie, że sformułowanie "obszar ustalony" jest równoznaczne z obszarem ustalonym metodą pomiaru wybraną przez organ niezależnie od istnienia sporu w tym względzie i odmowie organu weryfikacji prawidłowości pomiarów - wybranego przez organ (uznawanego za ustalony) i deklarowanego przez rolnika (uznawanego za błędny),
- 2. na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 7, art. 8 oraz art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie iż organ administracji działał legalnie, na podstawie i w ramach przepisów prawa, mimo iż organ nie zebrał i nie rozpatrzył wyczerpująco całego materiału dowodowego, gdyż przy zaistnieniu rozbieżności pomiędzy wnioskiem rolnika opartym na danych z ewidencji gruntów i na rzeczywistych pomiarach użytkowanych działek, a danymi obliczonymi według posiadanych przez organ map satelitarnych pominął dalsze postępowanie dowodowe, w tym wnioski dowodowe składane przez skarżącego (jak wniosek o dokonanie kontroli na miejscu), i oparł się jedynie na danych z map satelitarnych bez przeprowadzenia i oceny wszystkich innych dowodów w sprawie, w szczególności przeprowadzenia pomiarów na gruncie, co skutkowało wydaniem błędnego orzeczenia.
W oparciu o powyższe zarzuty wnoszący skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje.
Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
Wprowadzenie przez ustawodawcę dwóch odrębnych podstaw kasacyjnych, jedną opartą na przepisach prawa materialnego (normach, które kształtują stosunki prawne) oraz drugą - na przepisach postępowania (normach służących do realizacji tych pierwszych) zobowiązuje wnoszącego skargę kasacyjną do odpowiedniego sformułowania zarzutów.
Prawidłowe wskazanie podstaw kasacyjnych, polega na wskazaniu konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego oraz wykazaniu na czym to naruszenie miałoby polegać.
Stosownie bowiem do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pism w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytaczać podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie, zawierać wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.
Analiza treści podniesionych zarzutów jak i towarzyszącej im argumentacji wskazuje, że autor skargi kasacyjnej w istocie kwestionuje ustalenia faktyczne w zakresie pomiaru powierzchni działek rolnych zgłoszonych do płatności, co może być podniesione i rozpoznane jedynie w ramach zarzutu procesowego. Sposób zebrania materiału dowodowego i wybór rodzaju środków dowodowych, należy oceniać w świetle przepisów procesowych regulujących postępowanie. Natomiast stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię należało wykazać na czym, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, polegał błąd w rozumowaniu Sądu, a w związku z tym jak poprawnie należało zinterpretować daną normę prawną, czego w niniejszej sprawie zabrakło.
Autor skargi kasacyjnej podniósł, że organ, a następnie Sąd I instancji uznał, iż jedyną metodą pomiaru działek rolnych, dopuszczoną przez powołane w skardze kasacyjnej przepisy jest metoda oparta na bezpośrednim pomiarze wykonanym na aktualnym obrazie ortofotomapy, co nie odpowiada prawdzie. Jak wynika bowiem z uzasadnienia decyzji oraz wyroku, organ zastosował metodę w jego ocenie pozwalającą na jak najbardziej dokładne dokonanie pomiaru gruntu. Innymi słowy dopuścił dowód pozwalający na ustalenie stanu faktycznego w sposób najbardziej odpowiadający rzeczywistości, co należy do elementów procedury, a nie wykładni prawa. Na marginesie wypada też zauważyć, iż treść art. 20 ust. 1 oraz art. 23 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 reguluje kwestie związane z ustanowieniem systemu identyfikacji działek rolnych oraz przeprowadzaniem kontroli administracyjnej oraz "na miejscu" wniosków o pomoc w celu weryfikacji warunków kwalifikowalności do pomocy.
Z przepisów tych wynika, iż system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych, przy wykorzystaniu technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10.000. Powołane przepisy, wbrew twierdzeniom wnoszącego skargę kasacyjną, nie regulują w sposób obligatoryjny jak organ powinien prowadzić postępowanie wyjaśniające i jak powinien w ramach tego postępowania gromadzić materiał dowodowy. Z przepisów tych jedynie pośrednio wynika, w jaki sposób organ powinien dokonywać pomiaru powierzchni gruntów rolnych, przy czym preferowane jest wykorzystywanie do tych celów systemów informacji geograficznej, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie.
Podobnie należy odnieść się do zarzutu opartego na art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, który reguluje sposób obliczania płatności w odniesieniu do zadeklarowanych obszarów, które następnie zostały skorygowane przez organ. Podnoszona przez wnoszącego skargę kasacyjną argumentacja odwołuje się do nieprawidłowości związanych z pomiarem przez organ wnioskowanych gruntów rolnych, co nie zostało skutecznie zakwestionowane w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania.
Z tych też powodów za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia prawa materialnego.
Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia przepisów postępowania trzeba wskazać, iż podnosząc tego rodzaju zarzut, wnoszący skargę kasacyjną, oprócz wskazania konkretnego przepisu oraz wykazania na czym miałoby polegać jego naruszenie, powinien wykazać, iż zarzucane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czego w niniejszej skardze kasacyjnej zabrakło. Za niewystarczające należało uznać kwestionowanie przyjętej przez organ metody pomiaru gruntów rolnych zgłoszonych do płatności bez wykazania, że jest ona mniej dokładna lub że wykorzystano do tego pomiaru nieaktualną ortofotomapę. Trzeba też podzielić pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku, że do uznania organu należy wybór sposobu kontroli wniosku, co oznacza, że jeżeli weryfikacja wniosku jest możliwa na podstawie innych dokumentów, to organ może odstąpić od przeprowadzenia kontroli "na miejscu". Jak wskazał organ, a czego nie zakwestionował skutecznie wnoszący skargę kasacyjną, organ administracji dysponował aktualnymi ortofotomapami, pozwalającymi na zweryfikowanie powierzchni zadeklarowanych gruntów rolnych.
Na marginesie wypada zauważyć, iż przyjęta przez organ metoda pomiaru gruntów rolnych zgłoszonych do płatności, jak wcześniej zostało wskazane, jest zalecana na gruncie prawa unijnego i krajowego, z uwagi na fakt, iż pozwala na dokonanie pomiarów powierzchni gruntów z dokładnością od 0,25 m do 0,5 m, podczas gdy w przypadku pomiaru wykonywanego na miejscu z użyciem GPS tolerancja błędu waha się w przedziale od 0,1 do 1,5 m, natomiast przy użyciu taśmy – 5% do powierzchni mierzonej działki rolnej.
O prawidłowym dokonaniu pomiarów może też świadczyć fakt, iż tylko w odniesieniu do dwóch z wnioskowanych działek powierzchnia gruntu uległa zmniejszeniu, natomiast w pozostałych przypadkach powierzchnia wskazana przez producenta była prawidłowa. Natomiast wielkość stwierdzonej różnicy może wskazywać, iż wynika ona z zastosowania metody wykazującej się większą dokładnością pomiaru. Z uwagi jednak, iż różnica między zadeklarowaną, a stwierdzoną powierzchnią gruntów przekroczyła 0.1 ha brak było podstaw do uznania obszaru zatwierdzonego za równy zadeklarowanemu.
Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.