Uzasadnienie
Wyrokiem z 19 czerwca 2017 r. (sygn. akt VI SA/Wa 167/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany "WSA"), działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej zwanej "ppsa"), oddalił skargę Spółki A (dalej zwanej "Skarżącą") na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej zwanego "GINB") z [...] listopada 2016 r. (nr [...]) w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu przeprowadzonych badań wyrobu budowlanego.
WSA orzekał w następującym stanie sprawy.
W dniach [...] sierpnia 2015 r. GINB przeprowadził kontrolę u sprzedawcy (Spółka B). Kontroli podlegał m.in. wyrób budowlany w postaci drzwi stalowych przeciwpożarowych [...] wyprodukowanych przez [...] w [...]. Podczas kontroli pobrano do badań próbkę tego wyrobu budowlanego i zlecono jej badanie akredytowanemu laboratorium (Zakład Badań Ogniowych w Instytucie Techniki Budowlanej w Warszawie). Wyniki badań przeprowadzonych zgodnie z procedurą badawczą według PN-EN 1634-1:2014 zostały zawarte w sprawozdaniu [...] z [...] grudnia 2015 r. Badania wykazały, że wyrób nie spełnia wymagań aprobaty technicznej [...] w zakresie deklarowanej klasy odporności ogniowej EI260. Zgodnie z fakturą przedstawioną przez laboratorium, koszt badania wspomnianego wyrobu budowlanego wyniósł 18 650 zł.
Przy piśmie z [...] grudnia 2015 r. GINB przekazał Wielkopolskiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego (dalej zwanemu "WINB") dokumentację kontrolną wraz z wynikami badań próbki kontrolowanego wyrobu budowlanego - w celu podjęcia stosownych działań zgodnie z właściwością.
W dniach [...] marca - [...] sierpnia 2016 r. WINB przeprowadził kontrolę u Skarżącej, będącej upoważnionym przedstawicielem producenta. Kontroli podlegał m.in. wyrób budowlany w postaci drzwi stalowych przeciwpożarowych jednoskrzydłowych [...].
Postanowieniem z [...] września 2016 r. WINB, działając na podstawie art. 26 ust. 3 i 4 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 883 ze zm.), ustalił opłatę w wysokości 18 650 zł, stanowiącą równowartość kosztów przeprowadzenia badań wspomnianego wyrobu budowlanego, a także nałożył obowiązek jej uiszczenia na Skarżącą.
Skarżąca złożyła zażalenie na postanowienie WINB.
Postanowieniem z [...] listopada 2016 r. GINB utrzymał w mocy postanowienie WINB. Powołując się na art. 26 ust. 3 ustawy o wyrobach budowlanych, GINB stwierdził, że ustalenie, że wyrób budowlany nie spełnia wymagań określonych w aprobacie technicznej rodzi po stronie producenta i jego upoważnionego przedstawiciela obowiązek uiszczenia opłaty stanowiącej równowartość kosztów przeprowadzonych badań. Po uzyskaniu wyjaśnień od Zakładu Badań Ogniowych Instytutu Techniki Budowlanej w Warszawie, GINB nie uwzględnił zastrzeżeń Skarżącej odnośnie do oceny wyników badań przedmiotowego wyrobu budowlanego i prawidłowości montażu próbki wyrobu użytej do badań. GINB nie podzielił także zarzutów Skarżącej co do kwestii pobrania i zbadania próbki kontrolnej wyrobu budowlanego. W tym zakresie GINB wyjaśnił, że w trakcie kontroli przeprowadzonej przez GINB nie pobrano próbki kontrolnej z uwagi na zbyt małą ilość wyrobu budowlanego (do badań pobrano 2 sztuki wyrobu budowlanego spośród 3 sztuk znajdujących się w stanie magazynowym sprzedawcy), a zatem nie ma możliwości zlecenia badania próbki kontrolnej.
Skarżąca złożyła do WSA skargę na postanowienie GINB. Zarzuciła w szczególności naruszenie art. 26 ust. 3 i 4 ustawy o wyrobach budowlanych (przez stwierdzenie przesłanek do ustalenia opłaty stanowiącej równowartość kosztów przeprowadzonych badań wyrobu budowlanego, w sytuacji, w której w postępowaniu kontrolnym u Skarżącej WINB nie stwierdził żadnych nieprawidłowości, a powyższą opłatę WINB nałożył na podstawie dowodu uzyskanego na potrzeby innego postępowania administracyjnego, które nie zostało zakończone wydaniem decyzji ostatecznej) oraz naruszenie art. 25 ust. 4 ustawy o wyrobach budowlanych (przez przyjęcie, że pobranie próbki kontrolnej wyrobu budowlanego w liczbie mniejszej od pobranej próbki wyklucza możliwość zbadania próbki kontrolnej).
WSA oddalił skargę.
Przytaczając treść m.in. art. 4, art. 5 ust. 2 i art. 8 ust. 1 ustawy o wyrobach budowlanych, WSA stwierdził, że producent (lub jego upoważniony przedstawiciel) wystawiając krajową deklarację zgodności z aprobatą techniczną potwierdza spełnienie wszystkich wymagań wynikających z tej aprobaty, a w szczególności spełnienie wszystkich wymagań i właściwości przez wyprodukowany wyrób. WSA dodał, że zgodnie z art. 26 ust. 1, 2 i 3 ustawy o wyrobach budowlanych właściwy organ może zlecić badanie pobranych próbek wyrobu budowlanego lub próbek kontrolnych stosownemu laboratorium, przy czym po przeprowadzeniu badań przeprowadza się sprawozdanie z badań, które dołącza się do protokołu kontroli. Jeżeli przeprowadzone badania wykazały, że wyrób budowlany nie spełnia wymagań określonych ustawą, to kontrolowany jest obowiązany do uiszczenia opłaty stanowiącej równowartość kosztów przeprowadzonych badań, przy czym opłatę tę właściwy organ ustala w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie.
Zdaniem WSA, organ zasadnie uznał, że skontrolowany wyrób nie spełnia wymagań określonych ustawą o wyrobach budowlanych, albowiem nie posiada właściwości, które spełniałyby wymagania aprobaty technicznej [...] wraz z Aneksami nr 1-3 w zakresie klasy odporności ogniowej, co wynika z przeprowadzonych badań. W konsekwencji rodzi to po stronie producenta, a także jego upoważnionego przedstawiciela obowiązek uiszczenia opłaty stanowiącej równowartość kosztów przeprowadzonych badań. WSA uznał też, że organy zasadnie przyjęły, że podstawą ustalenia opłaty w tej sprawie jest zbiorcza faktura VAT wystawiona przez Instytut Techniki Budowlanej w Warszawie, stanowiąca koszty badań laboratoryjnych przeprowadzonych na zlecenie GINB.
WSA nie uwzględnił zarzutu skargi wskazującego na przedwczesne wydanie postanowienia ustalającego opłatę za przeprowadzenie badania wyrobu budowlanego. Zdaniem WSA, wydanie spornego postanowienia jest niezależne od prowadzonego postępowania administracyjnego, a negatywne wyniki badań obligują organ do wydania takiego postanowienia.
W ocenie WSA, na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia przez organ § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 25 stycznia 2011 r. w sprawie próbek wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu (Dz. U. Nr 23, poz. 122; dalej zwanego "rozporządzeniem MI z 25 stycznia 2011 r."). WSA podzielił stanowisko organu, że wspomniany przepis nie odwołuje się do sposobu montażu wyrobów budowlanych, a zatem laboratorium badawcze ma obowiązek zastosować procedury i metody badawcze wynikające ze specyfikacji technicznej. Natomiast montując - przy przeprowadzaniu badań - wyrób budowlany powinno się korzystać z załączonej do niego instrukcji montażu, ponieważ do niej ma dostęp finalny konsument.
WSA za niezasadny uznał też zarzut Skarżącej, że nie została ona - jako producent - powiadomiona o terminie badań i w związku z czym nie mogła zgłosić uwag do sposobu montażu badanych drzwi. WSA wskazał, że organy nadzoru budowlanego mogą bowiem pobierać i zlecać badanie próbek wyrobów budowlanych nie tylko w trakcie kontroli przeprowadzanej u producentów (czy też ich upoważnionych przedstawicieli), ale również u sprzedawców.
WSA podzielił stanowisko GINB również odnośnie do kwestii pobrania próbki kontrolnej. Uznał, że w sprawie zaistniał wyjątek od obowiązku pobrania próbki kontrolnej, określony w art. 25 ust. 6 ustawy o wyrobach budowlanych. Z przepisu tego wynika bowiem, że próbki kontrolnej nie pobiera się, jeżeli jej pobranie byłoby utrudnione z uwagi na wartość, rodzaj oraz niewielką ilość wyrobu budowlanego. Zdaniem WSA, w tej sprawie próbka kontrolna nie została pobrana z uwagi na zbyt małą ilość wyrobu budowlanego (rzeczywista partia kontrolowanego wyrobu wynosiła 3 sztuki, natomiast protokołem pobranie próbki przedmiotowego wyrobu budowlanego pobrano 2 sztuki kontrolowanego wyrobu).
Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a następnie o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpocznie skargi przez uchylenie zaskarżonego postanowienia GINB oraz poprzedzającego je postanowienia WINB - z uwagi na nieważność tych postanowień, ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi, bądź o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA. Skarżąca wniosła również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w tym postępowaniu.
Skarżąca zarzuciła wyrokowi WSA:
naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 2 "kodeksu postępowania przed sądami administracyjnymi" w zw. z art. 156 § 1 ust. 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej zwanej "kpa") w zw. z art. 26 ust. 3 i ust. 4 w zw. z art. 11 oraz art. 14 ustawy o wyrobach budowlanych przez nierozpoznanie przez WSA z urzędu przesłanki nieważności decyzji (postanowienia) organu administracji - pomimo tego, że postanowienie WINB w przedmiocie ustalającym opłatę za przeprowadzone badania wydane zostało z naruszeniem przepisów o właściwości organu:
- i) art. 26 ust. 3 i ust. 4 w zw. z art. 11 oraz art. 14 ustawy o wyrobach budowlanych przez uznanie, że WINB jest organem właściwym do wydania postanowienia w przedmiocie obciążenia kosztami - pomimo tego, że postępowanie kontrolne wszczęte zostało przez GINB i ewentualną decyzję w tym przedmiocie mógł wydać jedynie ten organ;
ii) art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 138 § 2 kpa przez oddalenie skargi na postanowienie GINB, która była oczywiście uzasadniona;
iii) art. 77 § 1 w zw. z art. 7 kpa przez wydanie zaskarżonego wyroku przed podjęciem przez organ administracji czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym przed zebraniem i rozpatrzeniem całego materiału dowodowego, w szczególności przeprowadzenia dowodu z badań próbki kontrolnej w warunkach prawidłowego montażu oraz dowodu z przedłożonych opinii dotyczących wpływu montażu drzwi na wynik badania odporności ogniowej, co doprowadziło do naruszenia zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania;
iv) art. 77 § 1 w zw. z art. 8 § 1 kpa przez wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem zasad proporcjonalności i bezstronności, które przejawiało się pominięciem okoliczności i dowodów wskazanych przez Skarżącą, mimo że stały w sprzeczności ze stanowiskiem Instytutu Techniki Budowlanej z siedzibą w Warszawie, które WSA przyjął za podstawę rozstrzygnięcia oraz nieodniesienie się to tych sprzeczności, a także całkowite pominięcie w uzasadnieniu wyroku motywacji bezkrytycznego przyjęcia za prawdziwe stanowiska Instytutu Techniki Budowlanej;
v) art. 11 kpa przez brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi WSA kierował się przy wydawaniu zaskarżonego wyroku oraz ograniczenie się do ogólnego uzasadnienia rozstrzygnięcia bez precyzyjnego odniesienia się do całości materiału dowodowego, do argumentacji i zarzutów Skarżącej przedstawionych w skardze oraz faktu zakwestionowania przez kontrolowanego wyników badań przeprowadzonych przez Instytut Techniki Budowlanej.
Ponadto, z ostrożności procesowej, na wypadek nieuwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazanych powyżej, Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
vi) art. 26 ust. 3 i ust. 4 ustawy o wyrobach budowlanych przez stwierdzenie przesłanek do ustalenia opłaty stanowiącej równowartość kosztów przeprowadzonych badań wyrobu budowlanego w sytuacji, w której w postępowaniu kontrolnym u Skarżącej WINB nie stwierdził żadnych nieprawidłowości, a powyższą opłatę WINB nałożył w oparciu o dowód uzyskany na potrzeby innego postępowania administracyjnego, które nie zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji (a w toku którego dowód ten jest kwestionowany);
vii) art. 25 ust. 4 ustawy o wyrobach budowlanych przez przyjęcie, że pobranie próbki kontrolnej wyrobu budowlanego w liczbie mniejszej od pobranej próbki wyklucza możliwość zbadania próbki kontrolnej;
viii) § 6 rozporządzenia MI z 25 stycznia 2011 r. - przez nieuwzględnienie okoliczności, że badanie próbki przeprowadza się, stosując procedury i metody badawcze wynikające ze specyfikacji technicznej, zgodnie z którą producent badanego wyrobu dokonał oceny zgodności i zadeklarował jego właściwości użytkowe.
W uzasadnieniu Skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Skarżącej (adwokat) podtrzymał stanowisko i wnioski zaprezentowane w skardze kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą ten środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 ppsa, a których występowania w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Najdalej idący zarzut postawiony w skardze kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 26 ust. 3 i ust. 4 i w zw. z art. 11 oraz art. 14 ustawy o wyrobach budowlanych, wobec niestwierdzenia przez WSA nieważności zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia, pomimo naruszenia przy wydawaniu tych postanowień przepisów o właściwości. W tym miejscu nadmienić trzeba, że wskazanie w petitum skargi kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 2 "kodeksu postępowania przed sądami administracyjnymi" potraktować należy jako oczywistą omyłkę, niedokładność w określeniu aktu dotyczącego postępowania przed sądami administracyjnymi (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) co wynika wprost z uzasadnienia zarzutu i nie stoi na przeszkodzie jego merytorycznemu rozpatrzeniu. W uzasadnieniu tym autor skargi kasacyjnej wskazał, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym WSA zobowiązany był wszechstronnie zbadać legalność zaskarżonego postanowienia, a kontrola z punktu widzenia ewentualnych wad powodujących nieważność (dokonana z urzędu, nawet bez stosownych zarzutów podniesionych w skardze) powinna wyprzedzać badanie jego legalności w pozostałym zakresie.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ten zarzut podniesiony jako pierwszy w skardze kasacyjnej (pkt i) jest zasadny.
Stosownie do art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, art. 19 kpa nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek kontrolowania (i przestrzegania) swej właściwości z urzędu.
Przestrzeganie przepisów o właściwości jest jednym z podstawowych obowiązków procesowych nałożonych na organy administracji. Zignorowanie przepisów o właściwości rodzi skutki prawne w postaci konieczności stwierdzenia nieważności aktu wydanego z ich naruszeniem (art. 156 § 1 pkt 1 kpa). Ustawodawca zdecydował, że orzeczenie wydane przez niewłaściwy w sprawie organ jest dotknięte tak istotną wadą, że nie może ostać się w obrocie, bez względu na trafność rozstrzygnięcia. Przepisy regulujące właściwość organów administracji mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje jej nieważność (tak w wyroku NSA z 22 czerwca 2012 r. o sygn. akt II OSK 898/12 opubl. w LEX nr 1398207, gdzie przywołano również wyroki NSA z: 7 października 1982 r. o sygn. akt II SA 1119/82, ONSA 1982, Nr 2, poz. 95; 12 lipca 1994 r., sygn. akt II SA 781/93, OSP 1995, z. 1, poz. 25; 29 listopada 1999 r., sygn. akt V SA 955/99, LEX nr 49943; 17 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1477/00, LEX nr 81665 oraz wyrok Sądu Najwyższego z 29 maja 1991 r., sygn. akt III ARN 17/91, PiP 1992, z. 3, s. 108).
Według stanu faktycznego przyjętego przez WSA i nie kwestionowanego w tym zakresie w skardze kasacyjnej: GINB w dniach [...] sierpnia 2015 r. przeprowadził kontrolę u sprzedawcy tj. Spółki B, w toku której zabezpieczył przed dalszym przekazywaniem (postanowieniem z [...] sierpnia 2015 r. nr [...]) kontrolowany wyrób budowlany tj. drzwi stalowe oznakowane tabliczką znamionową jako drzwi [...]. Podczas kontroli pobrano też do badań próbkę przedmiotowego wyrobu budowlanego i zlecono jej badanie akredytowanemu laboratorium - Zakładowi Badań Ogniowych w Instytucie Techniki Budowlanej w Warszawie. Wyniki przeprowadzonych badań zostały zawarte w sprawozdaniu [...] z [...] grudnia 2015 r. Przy piśmie z [...] grudnia 2015 r. GINB przekazał WINB dokumentację kontrolną wraz z wynikami badań próbki kontrolowanego wyrobu budowlanego - w celu podjęcia stosownych działań zgodnie z właściwością. W dniach [...] marca - [...] sierpnia 2016 r. WINB przeprowadził kontrolę u Skarżącej.
Kontroli podlegał m.in. wyrób budowlany w postaci drzwi stalowych przeciwpożarowych jednoskrzydłowych [...]. WINB postanowieniem z [...] września 2016 r. ustalił opłatę w wysokości 18 650 zł brutto, stanowiącą równowartość kosztów przeprowadzenia badań wyrobu budowlanego – drzwi stalowych [...], a podstawą ustalenia tej opłaty była zbiorcza faktura VAT nr [...] (dotycząca m.in. badań próbek 3 szt. drzwi przeciwpożarowych na zlecenie Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego) wystawiona w dniu 11 grudnia 2015 r. przez Instytut Techniki Budowlanej w Warszawie.
Stosownie do art. 26 ust. 3 ustawy o wyrobach budowlanych (stanowiącego podstawę prawną wydanych w sprawie postanowień), jeżeli przeprowadzone badania wykazały, że wyrób budowlany nie spełnia wymagań określonych niniejszą ustawą, kontrolowany jest obowiązany do uiszczenia opłaty stanowiącej równowartość kosztów przeprowadzonych badań. Do kosztów tych zalicza się koszty badań przeprowadzonych przez laboratoria, o których mowa w ust. 1 oraz koszty transportu i przechowywania próbki. Z kolei w ustępie 4 tegoż artykułu wskazano, że opłatę, o której mowa w ust. 3, właściwy organ ustala, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. W rozdziale 3 ustawy uregulowano organy właściwe w zakresie kontroli i postępowania administracyjnego w sprawie wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnianych na rynku krajowym oraz obowiązki tych organów. Z art. 11 ustawy wynika m.in., że organami właściwymi w sprawach wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnianych na rynku krajowym, w zakresie uregulowanym w niniejszej ustawie są: wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego.
Z kolei w art. 13 uregulowano obowiązki wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego (m.in. prowadzenie kontroli planowych i doraźnych, prowadzenie postępowań administracyjnych w pierwszej instancji, udział w kontrolach prowadzonych przez Głównego Inspektora Budowlanego – na jego wezwanie, zlecanie badań pobranych w toku kontroli próbek wyrobów budowlanych), a w art. 14 kompetencje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (m.in. może on sporządzać roczne plany kontroli, prowadzić kontrole planowe i doraźne, zlecać badania pobranych, w toku kontroli, próbek wyrobów budowlanych (...), prowadzić postępowania administracyjne w pierwszej instancji na podstawie ustaleń dokonanych w toku kontroli – ust. 2 i 3a).
Z uregulowań tych w żaden sposób nie wynika więc, aby właściwym organem do ustalenia kosztów przeprowadzonych badań, dotyczących badania wyrobu budowlanego zakwestionowanego w trakcie kontroli sprzedawcy, wszczętej i prowadzonej przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i które to badania zostały wykonane na zlecenie tego organu (jemu też wykonawca badań wystawił stosowną fakturę) miał być Wielkopolski Inspektor Nadzoru Budowlanego. Organowi temu, co prawda, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał, przy piśmie z [...] grudnia 2015 r. "do wykorzystania służbowego" tę dokumentację kontrolną wraz z wynikami badań próbki kontrolowanego wyrobu i jak wynika z dalszych poczynionych w sprawie ustaleń, w dniach [...] marca - [...] sierpnia 2016 r. WINB przeprowadził z kolei kontrolę u Skarżącej, będącej upoważnionym przedstawicielem producenta, jednak nie czyni to tego organu "organem właściwym" na podstawie art. 26 ust. 4 ustawy o wyrobach budowlanych do ustalenia kosztów badania wykonanego w toku kontroli prowadzonej przez inny organ i w stosunku do innego podmiotu.
Argumentację tę wzmacnia dodatkowo treść § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 25 stycznia 2011 r. w sprawie próbek wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu (Dz. U. Nr 23, poz. 122), które co prawda zostało uchylone z dniem 1 stycznia 2016 r., ale obowiązywało w czasie prowadzenia przez GINB kontroli, wystawienia przez właściwą jednostkę faktury, aż do przekazania w dniu [...] grudnia 2015 r. dokumentacji kontrolnej Wielkopolskiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego i stanowiło wprost o obowiązku organu prowadzącego kontrolę - obciążenia kontrolowanego opłatą za koszty badania pobranych próbek wyrobu budowlanego. Zgodnie bowiem z tą regulacją – wysokość opłaty, o której mowa w art. 26 ust. 3 ustawy "właściwy organ prowadzący kontrolę" ustala z uwzględnieniem: rzeczywistego kosztu badań przeprowadzonych przez akredytowane laboratorium; rzeczywistego kosztu transportu próbki; rzeczywistego kosztu przechowywania próbki.
Z tych wszystkich względów uznać zatem należało, że to Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego był właściwy do wydania postanowienia w pierwszej instancji w przedmiocie zobowiązania do uiszczenia opłaty stanowiącej równowartość kosztów przeprowadzonych badań, zakwestionowanych w toku kontroli w dniach [...] sierpnia 2015 r. wyrobów budowlanych w postaci drzwi stalowych przeciwpożarowych.
Wobec tego uznać należy, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie Wielkopolskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zapadło z naruszeniem przepisów o właściwości, zatem dotknięte są wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 126 kpa.
W tej sytuacji, skoro wynik kontroli kasacyjnej wykazuje, że zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważność zaskarżonego postanowienia z powodu naruszenia właściwości organu to pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej stały się bezprzedmiotowe.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego zachodziły nadto podstawy do zastosowania art. 188 ppsa, zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.
Skład orzekający podziela pogląd, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, gdy Naczelny Sąd Administracyjny - uwzględniając charakter postępowania kasacyjnego - może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu (B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. VII; WKP 2018). Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie.
Zatem Naczelny Sąd Administracyjny uznając za usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisów o właściwości przy wydawaniu zapadłych w sprawie postanowień oraz kierując się zasadą ekonomii postępowania, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, orzekając jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 135 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 kpa.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), zasądzając od GINB na rzecz Skarżącej 7240 zł, przy czym na kwotę tę składają się: równowartość wpisu od skargi (560 zł) i od skargi kasacyjnej (280 zł), opłaty za sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku (100 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącej za udział w postępowaniu przed WSA (3600 zł) i za sporządzenie skargi kasacyjnej oraz udział w rozprawie przed NSA, w sytuacji gdy pełnomocnik ten prowadził sprawę w postępowaniu przed WSA (2700 zł).