Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 3726/17

Uzasadnienie

I

Wyrokiem z dnia 4 lipca 2017 r. (sygn. akt III SA/Po 1197/16) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił skargę A. M. (dalej jako: "Skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] września 2016 r. (nr [...]) w przedmiocie ustalenia opłaty dodatkowej za wydobywanie kopaliny z naruszeniem koncesji.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. (znak [...]) Starosta Gnieźnieński na podstawie art. 139 ust. 1, 2, 3 pkt 3, art. 141 ust. 1, art. 142 ust. 1, 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2011 r. Nr 163, poz. 981) ustalił opłatę dodatkową za działalność wykonywaną z rażącym naruszeniem warunków koncesji Starosty Gnieźnieńskiego (nr [...]) z dnia [...] marca 2011r. na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża [...] działka nr ewid. [...] w miejscowości W., gmina T., wskazując, iż łączna kwota opłaty dodatkowej została ustalona na kwotę 225.150, zł.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż warunkiem koncesji było wydobycie kopaliny w roku kalendarzowym na poziomie 20.000 m3, co stanowi równowartość 34.000 ton. Skarżący rozpoczął wydobycie z złoża w II kwartale 2011 r. W dniu 31 sierpnia 2011r. złożył organowi koncesyjnemu informację dotyczącą opłaty eksploatacyjnej za wydobytą kopalinę w ilości 38.500 ton. W związku z przekroczeniem limitu wezwano przedsiębiorcę do zaprzestania wydobywania kopaliny do końca 2011r. W dniu 7 października 2011r. organ przeprowadził kontrolę, która wykazała, że wydobycie odbywa się niezgodnie z warunkami koncesji, zobowiązano przedsiębiorcę do przedstawienia operatu ewidencyjnego. Z operatu ewidencyjnego zasobów złoża kruszywa naturalnego [...] z dnia 29 lutego 2012r. wynikało, iż w kopalni [...] wydobyto 122.294 tony kruszywa naturalnego. Zdaniem organu zachowanie podmiotu stanowiło lekceważenie uprawnień i obowiązków.

Organ uznał, iż postępowania przedsiębiorcy stanowi rażące naruszenie warunków koncesji, co skutkowało wymierzeniem opłaty dodatkowej. Zakładając roczne wydobycie na poziomie 34.000 ton, organ ustalił opłatę dodatkową dla 88.294 ton kruszywa. Opłatę oblicza się jako pięciokrotność iloczynu ilości kopaliny ponad ustalony limit wydobycia i ceny jednostkowej 0,51 zł za tonę, co dało kwotę 225.150 zł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. (znak: [...]) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty Gnieźnieńskiego, wskazując że z protokołu wizji lokalnej z dnia 7 października 2011r. podpisanego przez skarżącego wynika, że eksploatacja złoża została zakończona, a zatem wyliczenia dokonane w operacie ewidencyjnym dotyczą wydobycia, które nastąpiło w 2011r., a nie w 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 4 czerwca 2013 r. (sygn. akt II SA/Po 342/13) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie opłaty dodatkowej za wydobycie kopalin. Sąd z urzędu stwierdził, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu naruszyło zasadę ogólną postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 10 k.p.a. Sąd wskazał, że realizując ww. zasadę organ winien zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania oraz umożliwić stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. uchyliło decyzję Starosty Gnieźnieńskiego nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Starosta Gnieźnieński decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] ustalił opłatę dodatkową dla Skarżącego, prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...], za działalność wykonywaną z rażącym naruszeniem warunków koncesji Starosty Gnieźnieńskiego nr [...] z dnia [...].03.2011r. na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża [...] - działka nr ewidencyjny [...] w m. W., gm. T. Organ wskazał, że łączna opłata dodatkowa ustalona w wysokości pięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożona przez ilość wydobytej w ten sposób kopaliny (5 x 0,51 zł/t x 88 294 t), wynosi: 225 150 zł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] października 2014 r. uchyliło w/w decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Organ wskazał, że materiał dowodowy nie został zgromadzony w sposób zgodny z procedurą administracyjną.

Starosta Gnieźnieński decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. (nr [...]), działając na podstawie art. art. 139 ust. 1, ust. 2, ust. 3 pkt. 3, ust. 4, ust. 5 i art. 141 ust. 1, art. 142 ust. 1, art. 143 ust. 1, ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2015r., poz. 196), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) ustalił opłatę dodatkową dla Skarżącego, prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...], za działalność wykonywaną z rażącym naruszeniem warunków koncesji Starosty Gnieźnieńskiego (nr [...]) z dnia [...] marca 2011 r. na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża [...] - działka nr ewidencyjny [...] w m. W., gm. T. Organ wskazał, że łączna opłata dodatkowa ustalona w wysokości pięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożona przez ilość wydobytej w ten sposób kopaliny (5 x 0,51 zł/t x 88 294 t), wynosi: 225 150 zł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2016 r. (nr [...]) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy wskazał, że bezspornym jest fakt wydobywania przez Skarżącego kopaliny w postaci kruszywa naturalnego na działce nr ewid. [...] w m. W. gm. T. Bezspornym jest również fakt, iż skarżący posiadał na powyższe działania wymaganą przepisami Prawa geologicznego i górniczego koncesję udzieloną decyzją Starosty Gnieźnieńskiego nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża [...], położonego na działce nr [...], obręb W., gmina T. Złoże udokumentowane zostało w 2010 r. na powierzchni 1,9901 ha, z ustalonym stanem zasobów geologicznych na dzień 31 grudnia 2009r. w ilości 267 270 ton, w formie "Dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego [...] w kat. Cl". Z uwagi na pozostawienie zasobów w pasach ochronnych linii energetycznej, w koncesji przyjęto wielkość zasobów możliwych do wydobycia - operatywnych, w ilości 157 200 ton. Warunkiem koncesji udzielonej przez Starostę, wynikającym z przepisów ustawy Prawo geologiczne i górnicze, zapisanym również w w/w koncesji - ust. IV pkt 11, jest ograniczenie wydobycia kopaliny w roku kalendarzowym do 20000 m3.

Bezsporny jest również rodzaj kopaliny zalegającej w tym złożu tj. kruszywo naturalne. Zdaniem organu nie ulega wątpliwości iż przedsiębiorca wydobył ze złoża większą ilość kopaliny niż 20 000 m3 (dowód - informacja dotycząca opłaty eksploatacyjnej za wydobytą kopalinę k. 27 akt, gdzie sam przedsiębiorca wskazał wydobycie na poziomie 38 500 ton w II kwartale 2011 r.) oraz że nie pozostawił zasobów w pasach ochronnych linii energetycznej (dowód decyzja nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nakazująca odbudowę pasa ochronnego linii energetycznej).

W ocenie Kolegium powyższe naruszenia stanowią określone w art. 139 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego wykonywanie działalności z rażącym naruszeniem warunków określonych w koncesji. Wobec powyższego zasadnym było przystąpienie przez Starostę do nałożenia opłaty dodatkowej. Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy prowadzi do wniosku, iż nie ulega wątpliwości że eksploatacja złoża i wydobycie miały miejsce w roku 2011.

W ocenie Kolegium stan faktyczny sprawy został wyczerpująco wyjaśniony, a zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na dokonanie nie budzących wątpliwości ustaleń stanu faktycznego. Brak było podstaw do prowadzenia dalszego postępowania dowodowego na okoliczności, które zdaniem Kolegium zostały już udowodnione. Przedsiębiorca nie wskazał na żadne nowe dowody, które podważałyby wartość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

SKO wskazało, że zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a., 77 k.p.a., 80 k.p.a. i 84 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z przedmiotową sprawą administracyjną, w tym brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, w konsekwencji czego nie dokonano rzeczywistych ustaleń faktycznych w zakresie tego, czy organ I instancji w sposób prawidłowy wyliczył skarżącemu należną opłatę eksploatacyjną; zaniechano ustalenia dowodów świadczących o tym, że limity wydobywcze na rok 2012 w rzeczywistości zostały wykorzystane w danym roku przez co błędnie zakwalifikowano je do nadwyżki obejmującej cały 2011 rok; poprzez zaniechanie powołania niezależnego biegłego w ocenie SKO również nie może zostać podzielony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] września 2016 r.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji rażące naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 139 ust. 1, ust. 2, ust.3 pkt 3, art. 222 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. prawo geologiczne i górnicze (Dz. U z 2011, nr 163, poz. 981), które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie w oparciu o stan sprawy niewyjaśniony, że wydobycie kopalin nastąpiło z rażącym naruszeniem warunków koncesji; poprzez przyjęcie, że w rozpoznawanej sprawie nie mają zastosowanie przepisy dotychczasowe tj. przepisy ustawy prawo geologiczne i górnicze z 1994 r. podczas gdy wszczęcie postępowania administracyjnego nastąpiło w dniu 9 września 2011 r., tj. z chwilą wezwania skarżącego do zaprzestania wydobywania kopalin; poprzez naruszenie art. 87 ust. 1 i ust. 2 ustawy prawo geologiczne i górnicze z 1994 r. oraz art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.; dalej jako: "Ordynacja podatkowa") w wyniku wydania decyzji ustalającej zobowiązanie - opłatę dodatkową po upływie okresu przedawnienia do jej wydania, co powoduje, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu sformułowany w skardze zarzut jest bezzasadny, gdyż zgodnie z ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze zastąpiła ustawę z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze - w art. 222 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. ustawodawca wskazał, że do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się dotychczasowe przepisy. Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze weszła w życie w dniu 1 stycznia 2012 r., co zostało określone w art. 227 tej ustawy. Do postępowań wszczętych przed 1 stycznia 2012 r. należało więc stosować przepisy ustawy z 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze.

Zgodnie z aktami sprawy Starosta Gnieźnieński pismem z dnia 21 marca 2012 r. (k. 16 akt adm.) zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu w dniu 7 marca 2012 r. postępowania w sprawie ustalenia opłaty dodatkowej za działalność wykonywaną z rażącym naruszeniem warunków określonych w koncesji Starosty Gnieźnieńskiego nr [...] z dnia [...].03.2011 r., na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża [...] - działka nr ewidencyjny [...] w m. W., gmina T. Sąd wskazał, że tym samym w ocenie Sąd skoro postępowanie administracyjne zostało wszczęte 7 marca 2012 r., czyli po dniu 1 stycznia 2012 r., to organy prawidłowo zastosowały w przedmiotowej sprawie przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze. Brak też jest w związku z powyższym podstaw do uznania, że doszło do przedawnienia w niniejszej sprawie.

Sąd odnosząc się do zarzutów o sprzeczności ustaleń organu uznał je za bezzasadne, gdyż organy dokonując ustalenia stanu faktycznego sprawy dokonały swobodnej oceny zebranego materiału dowodowego. Wskazane przez skarżącego pismo z dnia 7 października 2011 r. nie było jedynym dowodem w sprawie. W protokole z dnia 7 października 2011 r. wskazano, że eksploatacja złoża prowadzona była w I i II kwartale 2011 r. i eksploatację zakończono. Skarżący podpisał protokół bez uwag, potwierdzając tym samym to ustalenie. Ponadto w przedłożonym przez skarżącego operacie ewidencyjnym zasobów kruszywa naturalnego [...] (stan na dzień 29 lutego 2012 r.) wskazano, że przedsiębiorca nie prowadził eksploatacji od 31 grudnia 2011 r. Również w protokole z kontroli Okręgowego Urzędu Górniczego przeprowadzonej w dniu 11 kwietnia 2012 r. stwierdzono, że roboty eksploatacyjne nie były prowadzone od października 2011 r., a sam przedsiębiorca (skarżący) oświadczył, że złoże zostało wyczerpane.

Ponadto organy wzięły pod uwagę zeznania Kierownika Ruchu Zakładu Górniczego, zawarte w protokole z dnia 20 kwietnia 2015 r., zgodnie z którymi nie pamięta on, czy w 2012 r. prowadzono eksploatację, jednak uważa, że jeżeli prowadzono eksploatację, to przedsiębiorca zobowiązany był do zapłaty opłaty eksploatacyjnej za I kwartał 2012 r. Organy ustaliły, że przedsiębiorca nie dokonał opłat dotyczących wydobycia za rok 2012. Ponadto informacja z Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska z dnia 7 kwietnia 2014 r. potwierdza prawidłowość ustaleń zawartych w operacie ewidencyjnym wskazującym, że wydobycie miało miejsce wyłącznie w 2011 r. Informacja ta wskazuje, że ze złoża [...] wydobyto w 2011 r. 122.294 ton kruszywa. Organy wzięły pod uwagę również, że sam skarżący wskazał w zestawieniu zmian zasobów złoża [...] z dnia 5 marca 2012 r., że w okresie od 31 grudnia 2010 r. do 31 grudnia 2011 r. wyeksploatowana została ilość 122,29 tys. ton kopaliny.

Dalej Sąd wskazał, że zarzut skarżącego nie może zostać uwzględniony, ponieważ skarżący nie przedłożył żadnych nowych dowodów, które mogłyby podważyć prawidłowość ustaleń dokonanych przez organy. Ponadto, nie przedłożył jakichkolwiek dokumentów m.in. dokumentów sprzedaży kopalin z 2012 r. Zeznania świadka nie stanowiły natomiast dowodu, za pośrednictwem którego skarżący udowodnił okoliczność wydobycia kopalin w 2012 r. tak więc w tym zakresie organ prawidłowo dokonał oceny materiału dowodowego.

WSA nie podzielił również zarzutów dotyczących naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji z uwagi na: niedostateczne ustalenie faktów oraz ich znaczenia według obowiązujących przepisów prawa; niedostateczne wyjaśnienie przepisów prawa stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia organu administracyjnego; brak oceny przeprowadzonych dowodów w szczególności pod kątem ich wiarygodności, zgodności z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, a także ich spójności z zgromadzonym pozostałym materiałem dowodowym.

W ocenie Sądu nie zasługują również na uwzględnienie postawione przez Skarżącego zarzuty naruszenia przez organy art. 75 k.p.a., 77 k.p.a., 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z przedmiotową sprawą administracyjną, w tym brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego. Sąd ponownie wskazał, że skarżący nie przedstawił żadnych nowych dowodów, które mogłoby podważyć zasadność i prawidłowość ustaleń dokonanych przez organy, zaś organy prawidłowo uzasadniły zaskarżone decyzje nie naruszając przy tym art. 107 § 3 k.p.a. Również brak jest jakichkolwiek podstaw do zarzucenia organom naruszenia art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenie art. 24 § 1 pkt. 1 k.p.a. w związku z art. 27 § 1 k.p.a., co skutkowało udziałem w wydaniu zaskarżonej decyzji członków samorządowego kolegium odwoławczego, którzy wcześniej uczestniczyli w wydaniu decyzji z dnia [...] września 2014 r. (nr [...]).

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Skarżący, wnosząc o jego uchylenie oraz zasadzenie kosztów postępowania.

Skarżący zarzucił:

1. 1. na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego w szczególności:
2. – art. 133 § 1 p.p.s.a przez uznanie, że materiał dowodowy zebrany w postępowaniu jest pełny i został prawidłowo zebrany, a zatem był wystarczający do ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, podczas gdy organy administracyjne orzekały w oparciu o stan sprawy niewyjaśniony przyjmując, że wydobycie kopalin nastąpiło z rażącym naruszeniem warunków koncesji, co skutkowało błędnym przyjęciem w oparciu o treść pisma z dnia 7 października 2011 r., że eksploatacja złoża została zakończona, a związku z tym, że zostały przekroczone limity wydobycia za okres 2011 r w wysokości 88.294 ton kruszywa naturalnego w oparciu o operat ewidencyjny zasobów złoża kruszywa naturalnego [...] sporządzonego przez uprawnionego geologa podczas gdy z zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności z treści w/w dokumentu wynika, że stan zasobów geologicznych stanowiących podstawę do wymierzenia opłaty dodatkowej ustalony został na dzień 29 luty 2012 r., co w konsekwencji doprowadziło do zawyżenia faktycznego, ponadnormatywnego wydobycia i nie uwzględnienia przez organ zrealizowanych przez skarżącego limitów wydobywczych na rok 2012.
3. – art.134 § 1 p.p.s.a przez błędne przyjęcie, że organ administracyjny nie naruszył prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 75 k.p.a., 77 k.p.a., 80 k.p.a podczas gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze poprzez brak wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z przedmiotową sprawą administracyjną, w tym brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, w konsekwencji czego nie dokonano rzeczywistych ustaleń faktycznych w zakresie tego, czy organ I instancji w sposób prawidłowy wyliczył skarżącemu należną opłatę eksploatacyjną, a nadto poprzez zaniechanie ustalenia dowodów świadczących o tym, że limity wydobywcze na rok 2012 w rzeczywistości zostały wykorzystane w danym roku oraz że po 1 stycznia 2012 r. wydobycie miało miejsce przez co błędnie zakwalifikowano je do nadwyżki obejmującej cały 2011 rok, a nadto poprzez zaniechanie powołania niezależnego biegłego, przy udziale strony w celu opinii jako istotnego dowodu pozwalającego na weryfikację ustaleń organu I instancji, co do wielkości wydobytej kopaliny, a nadto poprzez błędne przyjęcie, ze wszczęcie postępowania administracyjnego nastąpiło w dniu 7 marca 2012 r. podczas gdy faktycznie wszczęcie nastąpiło w dniu 9 września 2011 r. tj. z chwilą wezwania skarżącego do zaprzestania wydobywania kopalin, co w efekcie miało wpływ na treść rozstrzygnięcia;
4. – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 27 § 1 k.p.a. tj. poprzez wadliwe ustalenie, iż pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji tylko w sytuacji, gdy decyzja przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył poddawana jest następnie kontroli - czy to w postępowaniu zwykłym, czy nadzwyczajnym, a nie w sytuacji, gdy decyzja została wydana w wyniku zastosowania kompetencji kasacyjnych przez organ odwoławczy albo sąd administracyjny, co skutkowało udziałem w wydaniu zaskarżonej decyzji członków samorządowego kolegium odwoławczego, którzy wcześniej uczestniczyli w wydaniu decyzji z dnia [...] września 2014 r nr [...],
5. – art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r p.p.s.a przez nierozważenie w sposób jasny i pełny w uzasadnieniu podnoszonych w skardze kwestii opierając wyrok na lakonicznych ustaleniach dokonanych w postępowaniu administracyjnym, przez co Sąd zaaprobował błędne i nielogiczne-przyjęte bez wymaganych przez kodeks postępowania administracyjny dowodów -ustalenia organu administracyjnego,
6. 2. na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 139 ust. 1, ust 2., ust. 3 pkt. 3, art. 222 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. prawo geologiczne i górnicze (Dz. U z 2011, nr 163, poz.981), które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie w oparciu o stan sprawy niewyjaśniony, że wydobycie kopalin nastąpiło z rażącym naruszeniem warunków koncesji; poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie mają zastosowanie przepisy dotychczasowe tj. przepisy ustawy prawo geologiczne i górnicze z 1994 r. podczas; poprzez naruszenie art. 87 ust. 1 i ust. 2 ustawy prawo geologiczne i górnicze z 1994 r. oraz art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej w wyniku wydania decyzji ustalającej zobowiązanie - opłatę dodatkową po upływie okresu przedawnienia do jej wydania, co powoduje, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

III

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna jest częściowo zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie odnosi się do oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że niewadliwe przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały – zdaniem Sądu I instancji – po pierwsze, przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, po drugie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny o naruszeniu przez skarżącego przepisów ustawy Prawo geologiczne i górnicze, warunkujących ustalenie i nałożenie na skarżącego opłaty dodatkowej za wydobywanie kopaliny z naruszeniem warunków określonych w koncesji.

Skarga kasacyjna zasadnie podważa zgodność z prawem zaskarżonego wyroku, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty należało uznać za usprawiedliwione.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą nie może odnieść zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 27 § 1 k.p.a. Konstrukcja i uzasadnienie tego zarzutu skargi kasacyjnej w istocie stanowi polemikę z zaprezentowanym i przyjętym przez Sąd I instancji stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie NSA.

W tym miejscu należy więc wskazać, że Skarżący kwestionuje udział członków SKO przy wydawaniu zaskarżonej decyzji z uwagi na ich udział w wydaniu decyzji z dnia [...] października 2014 roku numer [...]. Przypomnieć więc należy, że decyzją z dnia [...] października 2014 roku numer [...], po rozpoznaniu odwołania Skarżącego od decyzji Starosty Gnieźnieńskiego z dnia [...] czerwca 2014 roku numer [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Odnosząc się do przedstawionego wyżej zarzutu skargi kasacyjnej podkreślić należy, że w doktrynie oraz w orzecznictwie NSA wskazuje się, że celem instytucji prawnej wyłączenia pracownika organu jest zapewnienie realizacji zasady prawdy obiektywnej przez stworzenie warunków do rozpoznania i rozstrzygania sprawy przez pracownika organu administracji lub sam organ. Instytucja ta ma na celu urzeczywistnienie, na gruncie postępowania administracyjnego, zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (vide: W. Chróścielewski, Glosa do uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2007 r., II GPS 2/06, ZNSA 2007/3/s. 137). Instytucji prawnej wyłączenia pracownika organu należy przypisać dwie funkcje: funkcję obiektywizmu postępowania i funkcję pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Pierwsza ze wskazanych funkcji ma służyć temu, by osoby, które rozstrzygają w sprawie, kierowały się tylko przepisami prawa i zebranym materiałem dowodowym.

Rozstrzygnięcie to ma być zgodne z prawem i oparte na dowodach obrazujących rzeczywisty stan sprawy. Działanie takie sprzyja realizacji drugiej funkcji, czyli pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa.

Zgodnie z brzmieniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Podkreślić należy, że przepis ten, zgodnie z art. 27 § 1 k.p.a., dotyczy również członków organów kolegialnych, a więc także członków samorządowych kolegiów odwoławczych. Natomiast z przepisu art. 27 § 1a k.p.a. wynika, że członek SKO podlega wyłączeniu od udziału w sprawie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem. Jak trafnie wskazuje Sąd I instancji, w omawianym zakresie, w judykaturze zarysowały się dwa przeciwstawne sobie stanowiska co do zakresu instytucji wyłączenia członków SKO na podstawie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 27 § 1 i § 1a k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zaakceptować stanowisko Sądu I instancji opowiadające się za wąskim rozumieniem instytucji "wyłączenia pracownika", o której mowa w przywołanych przepisach prawa. Trafnie wskazuje się w orzecznictwie NSA, że nie ma podstaw do takiej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., która rozciągałaby jego zastosowanie również na sytuacje, gdy organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie na skutek bądź to uprzedniego uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, bądź też uchylenia decyzji organu odwoławczego w postępowaniu sądowoadministracyjnym i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stosuje się jedynie do sytuacji, gdy ta sama osoba uczestniczy w wydaniu decyzji w sprawie zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak i w postępowaniu prowadzonym przez organ odwoławczy, a także do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji ostatecznej realizowane jest w trybach nadzwyczajnych (vide: wyrok NSA z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1993/14, wyroki NSA z dnia 8 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2865/13, z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 446/15, z dnia 7 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2886/12, z dnia 27 sierpnia 2014 r. sygn. akt II OSK 472/13, z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1993/14 i z dnia 18 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 493/13).

Tak więc udział w wydaniu zaskarżonej decyzji dotyczy sytuacji, w której członek organu kolegialnego brał udział w wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji lub brał udział w wydaniu decyzji przez ten organ kolegialny, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wówczas w takim postępowaniu z mocy prawa wyłączeni są członkowie kolegium, gdyż brali udział w wydaniu decyzji, która została zaskarżona. W kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie członkowie Kolegium brali udział w rozstrzygnięciu sprawy jedynie jako członkowie organu odwoławczego (na poziomie drugiej instancji), nie uczestniczyli natomiast w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Ani literalne brzmienie przepisów k.p.a., normujących instytucję wyłączenia pracownika, ani system gwarancji procesowych, wynikający bezpośrednio z przepisów Konstytucji RP, ani wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07 odnoszący się do omawianej regulacji, nie dają podstaw do takiej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., która rozciągałaby jego zastosowanie również na sytuacje, gdy organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie na skutek bądź to uprzedniego uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, bądź też uchylenia decyzji organu odwoławczego w postępowaniu sądowoadministracyjnym i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest również zasadny zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. (punkt 1 akapit pierwszy petitum skargi kasacyjnej) poprzez niezasadne zaakceptowanie stanowiska organu o prawidłowym postępowaniu w zakresie gromadzenia materiału dowodowego.

Po pierwsze przypomnieć należy, że przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż Sąd I instancji orzeka na podstawie akt sprawy. Oznacza to, że naruszenia tego przepisu można przypisać sądowi gdy wydane orzeczenie oprze na własnych ustaleniach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Jednocześnie należy podkreślić, że w orzecznictwie NSA prezentowany jest pogląd według którego w ramach zarzutu z art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis ten nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, dokonanych przez sąd pierwszej instancji (vide: wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 263/19, wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 3722/17).

Po drugie skoro z akt sprawy wynika, że ustalenia w zakresie daty rozpoczęcia i zaprzestania eksploatacji złoża oraz wielkości wydobycia kopaliny ze złoża w roku 2011 wynikają z operatu ewidencyjnego zasobów kruszywa naturalnego sporządzonego przez uprawnionego geologa, który to dokument został złożony przez skarżącego, jak również z innych dokumentów wskazanych przez Sąd I instancji, to brak jest podstaw do twierdzenia, że okoliczności faktyczne dotyczące wielkości wydobytej kopaliny i daty zakończenia eksploatacji złoża zostały ustalone w sposób naruszający przepisy prawa.

W rozpoznawanej sprawie opłata dodatkowa została ustalona, między innymi, na podstawie art.139 ust.1, ust.2, ust.3 pkt 3, ust.4, ust.5 oraz art.142 ust.1 i art. 143 ust.1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 roku Prawo geologiczne i górnicze (w brzmieniu obowiązującym na datę wydania decyzji).

Z treści art. 139 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji) wynika, że działalność wykonywana z rażącym naruszeniem warunków określonych w koncesji albo w zatwierdzonym albo w podlegającym zgłoszeniu projekcie robót geologicznych podlega opłacie dodatkowej. Opłata dodatkowa jest niezależna od pozostałych opłat regulowanych niniejszym działem. Z kolei z treści art.142 ust.1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji) wynika, że do opłat, o których mowa w niniejszym dziale, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.) dotyczące zobowiązań podatkowych. Określone tymi przepisami uprawnienia organów podatkowych przysługują wierzycielom.

Ponadto podkreślić należy, że zgodnie z art. 222 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 roku Prawo geologiczne górnicze do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się dotychczasowe przepisy.

Powyższe oznacza, że dla nałożenia na określony podmiot opłaty dodatkowej, o której mowa w art.139 ust.1 ustawy konieczne jest ustalenie, że działalność wykonywana jest z rażącym naruszeniem warunków określonych w koncesji albo w zatwierdzonym albo w podlegającym zgłoszeniu projekcie robót geologicznych oraz ustalenie ilości wydobytej kopaliny dla ustalenia wysokości opłaty dodatkowej. Z uwagi na treść przywołanego wyżej przepisu art.222 w/w ustawy istotne jest także ustalenie daty wszczęcia postępowania, którego przedmiotem jest opłata dodatkowa. Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla ustalenia podstawy prawnej orzekania w niniejszej sprawie.

W tym miejscu podkreślić należy, że przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną tam podstawą prawną. Niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo a jednocześnie obowiązek oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy zarzut ten nie został podniesiony w skardze (vide: uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09).

Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa we wskazanym wyżej przepisie oznacza bowiem jedynie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Zakresem rozpoznania sądu stają się więc wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania i w jakim trybie zostały podjęte.

W związku z powyższym zauważyć należy, że zgodnie z art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z przepisu tego wynika m.in., że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska oraz powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia należy rozumieć w ten sposób, że uzasadnienie musi pozwalać na skontrolowanie przez strony i sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów, tj. winna zostać w nim uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie (vide: wyrok NSA z 4 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 372/05; T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 302). Motywy wyroku muszą być zatem jasne i przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość (vide: wyrok NSA z 9.03. 2006 r., II OSK 632/05 niepublikowany).

Powyższe oznacza, że dla spełnienia wymogów z art. 141 § 4 p.p.s.a. konieczne jest nie tylko przedstawienie wyniku rozważań sądu, ale i toku rozumowania do takiego właśnie wniosku w ocenie sądu prowadzącego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji w uzasadnieniu skarżonego orzeczenia, w zakresie odnoszącym się do kwestii wszczęcia postępowania administracyjnego oraz wskazania przyczyn dla których uznał, że powołane przez organ przepisy mogły znajdować w sprawie zastosowanie a tym samym stanowić podstawę prawną rozstrzygnięcia, jak również w zakresie odnoszącym się do oceny zasadności zarzutu przedawnienia, ograniczył się do ogólnikowego uznania zarzutów skargi za niezasadne, co powoduje, że ani strony postępowania, ani Naczelny Sąd Administracyjny w toku kontroli instancyjnej tego orzeczenia nie są w stanie poznać powodów zajęcia takiego stanowiska, a tym samym nie są w stanie zbadać prawidłowości operacji myślowej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W tym stanie rzeczy za zasadne uznać należało zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a.

W szczególności istotne jest aby w sposób wyżej opisany zostało przedstawione stanowisko Sądu I dotyczące kwestii przedawnienia zobowiązań podatkowych. W tym celu, między innymi koniczne jest odniesienie do rozumienia ustawowo określonego zakresu stosowania przepisów Ordynacji podatkowej dotyczących zobowiązań podatkowych do opłat, o których mowa zarówno w ustawie z 4 lutego 1994 roku Prawo geologiczne i górnicze, jak i do opłat, o których mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 roku Prawo geologiczne i górnicze. W omawianym zakresie istotna staje się odpowiedź na pytanie co należy rozumieć przez odpowiednie stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej dotyczących zobowiązań podatkowych do opłat, o których mowa w przywołanych aktach prawnych. Dokonując tej oceny koniecznym jest także uwzględnienie treści art. 68 § 1 i § 2 w związku z art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej.

Natomiast w zakresie oceny określenia terminu, od którego liczony byłby bieg terminu przedawnienia koniecznym jest, zwłaszcza w kontekście wyżej opisanych uwag, przedstawienie uzasadnienia odnoszącego się do daty wszczęcia postępowania.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.