Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 września 2015r., sygn. akt V SA/Wa 3273/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (zwany dalej także: Sąd lub Sąd I instancji) uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2014r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2014r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie umorzenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu dostosowania gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich.
Powyższy wyrok Sądu I instancji zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z dnia [...] marca 2009r. nr [...] Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ustalił Z. P. (zwanemu dalej także: stroną lub skarżącym) kwotę nienależnie pobranej pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów UE objętej planem rozwoju obszarów wiejskich wraz z odsetkami.
Po rozpatrzeniu odwołania strony decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Prezesa ARiMR z dnia [...] września 2009r. nr [...].
W związku z brakiem uregulowania przez stronę należności, Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR wystawił tytuł wykonawczy nr [...], celem ściągnięcia należności.
Pismem z dnia [...] sierpnia 2014r., doprecyzowanym następnie w dniu [...] sierpnia 2014r., Z. P. zwrócił się do Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o "zwrot zabranych środków unijnych oraz odsetek", co zostało przez organ zinterpretowane jako wniosek o umorzenie należności wynikających z w/w decyzji.
W dniu [...] września 2014r. Prezes ARiMR wydał, na podstawie art. 104, art. 105 § 1 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013r. poz. 267, zwanej dalej k.p.a.) oraz § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2010r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłaty należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej (Dz. U. z 2010r. nr 258, poz. 1747) decyzję nr [...], którą umorzył postępowanie w przedmiocie umorzenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów UE. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że Urząd Skarbowy w T., w wyniku realizacji wystawionego tytułu wykonawczego, w okresie od stycznia 2013r. do sierpnia 2014r. wyegzekwował kwoty pokrywające w całości zadłużenie Z. P. wynikające z decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2009r. Tym samym postępowanie w przedmiocie umorzenia tych należności, wobec ich całkowitego zaspokojenia, stało się bezprzedmiotowe i jako takie należało je umorzyć.
Po rozpatrzeniu odwołania Z. P., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] listopada 2014r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezesa ARiMR z dnia [...] września 2014r. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że co prawda w chwili wszczęcia przez stronę postępowania istniały jeszcze zaległości z tytułu orzeczonej kwoty należnej do zwrotu, jednakże w toku jego trwania zostały one ostatecznie wyegzekwowane. W ocenie Ministra w sprawie zaistniała zatem przesłanka bezprzedmiotowości, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., dlatego organ II instancji utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Powyższa decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi stała się przedmiotem skargi Z. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której domagał się on ponownie "zwrotu umorzonej pomocy finansowej".
W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Uchylając decyzje organów I i II instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołał się na wybrane orzecznictwo sądów administracyjnych oraz Sądu Najwyższego i stwierdził, że o ile z faktycznego punktu widzenia przedmiot postępowania o umorzenie kwoty nienależnie pobranej pomocy finansowej przestał istnieć na skutek wyegzekwowania kwoty należności, to z punktu widzenia interesów ekonomicznych strony istnieje on nadal. Zdaniem Sądu I instancji, przymusowe wyegzekwowanie kwoty nienależnie pobranej pomocy finansowej nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania w przedmiocie umorzenia w odniesieniu do tej części kwoty nienależnie pobranych płatności, która została wyegzekwowana przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w T. po dacie wszczęcia postępowania o umorzenie.
W konsekwencji rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania co do tej części należności, nie podlegało umorzeniu. W związku z tym Sąd stwierdził, że sprawa wymaga we wskazanym zakresie ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i wnikliwej oceny sytuacji materialnej skarżącego.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, domagając się na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.) jego uchylenia i rozpoznania skargi, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi Sądu I instancji skarżący kasacyjnie zarzucił:
- 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj.
- a) art. 29 ust. 7 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014r. poz. 1438 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o ARiMR) przez jego niezastosowanie;
- b) § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2010r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłaty należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej (Dz. U. nr 258 poz. 1747; cyt. dalej jako rozporządzenie z dnia 21 grudnia 2010r.) przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że możliwe jest umorzenie kwoty nienależnie pobranych środków na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów UE objętych planem rozwoju obszarów wiejskich, także w przypadku gdy nienależnie pobrana należność została wyegzekwowana w postępowaniu egzekucyjnym, w sytuacji gdy z przepisu tego wynika, że umorzenie w całości lub w części należności może mieć miejsce tylko w razie jej całkowitej nieściągalności przy wystąpieniu jednej z przesłanek określonych w pkt 1-6 ust. 1 w § 3 wymienionego rozporządzenia;
- 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., poprzez wadliwe wykonanie przez Sąd I instancji funkcji kontrolnej i uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nr [...] z dnia [...] listopada 2014r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr [...] z dnia [...] września 2014r., podczas gdy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zasadnie utrzymał w mocy w/w decyzję Prezesa ARiMR o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie umorzenia Skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów UE.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie, niniejsza sprawa nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i wnikliwej oceny sytuacji materialnej Skarżącego, gdyż w obecnych okolicznościach jest to bez znaczenia dla zaistnienia przesłanek określonych w § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2010 r. Stosownie bowiem do art. 209 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013r. poz. 885 z późn. zm., cyt. dalej jako u.f.p.) należności i wierzytelności przypadające agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej mogą być, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, umarzane w całości lub w części, a ich spłata odraczana lub rozkładana na raty. To rozporządzenie przewidziało przypadki fakultatywnego umarzania całości lub części należności wypłaconych beneficjentom w przypadku całkowitej ich nieściągalności pod warunkiem jednakże występowania jednej z przesłanek wymienionych w § 3 ust. 1 tego rozporządzenia.
W sytuacji zatem, gdy organ egzekucyjny (po złożeniu przez dłużnika wniosku o umorzenie należności, a przed jego rozpatrzeniem przez organ administracji) dokona wobec dłużnika skutecznej egzekucji kwoty należnej agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej, brak jest podstaw aby badać, czy w sytuacji dłużnika zachodzi jeden z określonych w § 3 ust. 1 pkt 1-6 w/w rozporządzenia przypadków całkowitej nieściągalności, a tylko zaistnienie w/w okoliczności powodowałoby możliwość rozważenia przez organy administracji, czy w danym stanie faktycznym zadłużenie może zostać umorzone.
Skarżący kasacyjnie nie zgodził się ze stwierdzeniem Sądu I instancji, że przytoczone przez niego orzeczenia w sprawach o umorzenie zaległości podatkowych należy jednakowo odnosić do przedmiotu umorzenia nienależnie pobranej pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów UE objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, bowiem podstawy, zasady i przesłanki do umorzenia niniejszej należności są zupełnie inne niż do umorzenia zaległości podatkowej. Art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR przewiduje, że do należności ustalonych w przedmiotowej sprawie, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa, z wyjątkiem przepisów dotyczących umarzania należności, odraczania płatności, rozkładania płatności na raty. W związku z tym również bezprzedmiotowość postępowania w niniejszej sprawie zachodzi odmiennie niż przy zwykłych zobowiązaniach podatkowych.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie, uszło uwadze Sądowi I instancji, że skoro w wyniku przeprowadzonej egzekucji uzyskano całą kwotę należności, nie istnieje przedmiot postępowania w tej sprawie, polegający na badaniu sytuacji majątkowej dłużnika, która uprawdopodobniałaby, iż zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w zakończonym już i skutecznym postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia tej należności. Wyłącznie "sztuką dla sztuki" byłoby bowiem w tych okolicznościach wnikliwe badanie i ocena sytuacji majątkowej dłużnika, skoro egzekucja była skuteczna i odzyskano już całą należność. Nawet jeżeli prowadzone przez organ postępowanie dowodowe po zakończonej i skutecznej egzekucji całej należności, wykazałoby, że obecna sytuacja majątkowa Skarżącego jest trudna, nigdy nie skutkowałoby to stwierdzeniem spełnienia przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 5 w/w rozporządzenia, gdyż postępowanie egzekucyjne zakończyło się i odzyskano całą kwotę.
Prowadzenie więc w tej sytuacji nakazanego przez Sąd I instancji postępowania, przy tak jednoznacznie określonych przesłankach, jest w ocenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi całkowicie bezprzedmiotowe. Organy I i II instancji prawidłowo zatem zastosowały art. 105 § 1 k.p.a. i umorzyły postępowanie z racji braku elementu materialnego stosunku prawnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718, cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:
- 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu polegała oddaleniu.
W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące zarówno mającego mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. Z zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. Jednak w przedmiotowej sprawie, z uwagi na sposób i zakres sformułowanych zarzutów, należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, albowiem zasadność zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania bezpośrednio zależna jest od zasadności zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego.
Pierwszy z podniesionych zarzutów naruszenia prawa materialnego dotyczy niezastosowania przez Sąd I instancji przepisu art. 29 ust. 7 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zarzut ten nie jest zasadny. Przepis ten w części, której naruszenie zarzuca skarżący kasacyjnie przewiduje, że do nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), z wyjątkiem przepisów dotyczących umarzania należności.
Nie ma racji skarżący kasacyjnie, że Sąd I instancji naruszył ten przepis, albowiem go nie zastosował. To, że dla poparcia zawartego w zaskarżonym wyroku poglądu, iż w rozpoznawanej sprawie nie doszło do zaistnienia przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, gdyż wyegzekwowanie należności nie stanowi takiej przesłanki, Sąd powołał orzecznictwo, które dotyczyło umorzenia należności na podstawie przepisów Ordynacja podatkowa nie oznacza, że Sąd uznał, iż w tej sprawie winny być zastosowane przepisy Ordynacji podatkowej, a nie ustawy o finansach publicznych.
Należy podkreślić, że w zaskarżonym wyroku Sąd nie zakwestionował stanowiska organu zawartego w zaskarżonej decyzji, że podstawę prawną w tej sprawie stanowił przepis art. 209 ust. 1 u.f.p. oraz wykonawcze do tej ustawy przepisy rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2010r. Sąd zakwestionował natomiast zgodność z prawem stanowiska organu, że wyegzekwowanie należności oznacza bezprzedmiotowość postępowania w sprawie umorzenia tej należności i umożliwia umorzenie takiego postępowania. Sąd I instancji w sposób wyraźny to podkreślił w uzasadnieniu wyroku. Powołał się bowiem na poglądy orzecznictwa wskazujące, że przymusowe wykonanie zobowiązania podatkowego w czasie trwania postępowania w sprawie umorzenia zaległości nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym i nie unicestwia prawa strony do merytorycznego rozpoznania jej żądania oraz wskazał, że "zajęte w tych orzeczeniach stanowisko w sprawie umorzenia zaległości podatkowej należy jednakowo odnosić do przedmiotu sprawy umorzenia kwoty nienależnie pobranej pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów UE objętej planem rozwoju obszarów wiejskich".
Ten pogląd Sądu I instancji jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowy. Sąd I instancji zasadnie przyjął, że nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania z wniosku o umorzenie zależności w sytuacji, kiedy należność ta została wyegzekwowana w drodze postępowania egzekucyjnego. Przymusowe wykonanie zobowiązania w czasie trwania postępowania w sprawie umorzenia należności nie unicestwia prawa strony do merytorycznego rozpoznania jej żądania.
Nie jest też uzasadniony podniesiony w punkcie 1b skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2010r. Skarżący kasacyjnie zarzuca, że Sąd w zaskarżonym wyroku dokonał błędnej wykładni tego przepisu poprzez uznanie, że możliwie jest umorzenie kwoty nienależnie pobranych środków także w wypadku, gdy nienależnie pobrana kwota została wyegzekwowana, podczas gdy z tego przepisu wynika, że umorzenie jest możliwe tylko w wypadku całkowitej nieściągalności, przy wystąpieniu jednej z przesłanek określonych w tym przepisie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że Sąd nie stwierdził, że jest możliwie w tej sprawie umorzenie pomimo wyegzekwowania należności, a jedynie zakwestionował pogląd organu o potraktowaniu wyegzekwowania świadczenia jako przesłanki bezprzedmiotowości tego postępowania i stwierdził niezgodność z prawem jego umorzenia, a więc braku merytorycznego rozpoznania wniosku o umorzenie należności. Sąd zasadnie zatem nakazał organowi merytorycznie rozpoznać wniosek o umorzenie.
Trafnie zauważa skarżący kasacyjnie organ, że obowiązujące przepisy umożliwiają umorzenie w całości lub w części należności jedynie w razie całkowitej nieściągalności, w przypadkach określonych w § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2010r. W rozpoznawanej sprawie organ winien zatem, zgodnie z zaleceniem Sądu I instancji, rozpoznać merytorycznie złożony przez Z. P. wniosek o umorzenie, oceniając, czy w tej sprawie zachodzą przesłanki do umorzenia należności. Organ winien więc wydać w tej sprawie merytoryczną decyzję, nie było bowiem podstaw do umorzenia postępowania. Wbrew argumentom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, dokonanie wobec dłużnika skutecznej egzekucji nie spowodowało braku podstaw do badania, czy w sytuacji dłużnika zachodzi jeden z przypadków całkowitej nieściągalności przewidziany w § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2010r. Nie odpadła w ten sposób podstawa prawna do władczej ingerencji organu i merytorycznego orzeczenia w formie decyzji w sprawie wniosku o umorzenie należności.
Nie odpadł bowiem materialnoprawny element stosunku prawnego, umożliwiający orzeczenie co do istoty sprawy. Wbrew zatem zarzutom skargi kasacyjnej, w rozpoznawanej sprawie wyegzekwowanie kwoty należności nie spowodowało, że zabrakło przedmiotu postępowania.
Zasadnie zatem Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję o umorzeniu postępowania i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji i nakazał przeprowadzenie ponownego postępowania wyjaśniającego. Nieprecyzyjna jest jedynie ta część zalecenia Sądu, by ponownie przeprowadzając to postępowanie organ dokonał wnikliwej oceny sytuacji materialnej skarżącego. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ winien bowiem rozpoznać wniosek o umorzenie ustalając, czy w sprawie zachodzą przesłanki umożliwiające umorzenie należności wynikające z art. 209 ust. 1 ustawy o finansach publicznych i doprecyzowane w przepisach wykonawczych, te zaś dotyczą całkowitej nieściągalności, są więc w sposób specyficzny związane z sytuacją materialną skarżącego. Mimo zatem częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku – wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Organ w ponownie prowadzonym postępowaniu winien ocenić, czy w sprawie zachodzą "szczególnie uzasadnione przypadki" w rozumieniu art. 209 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, doprecyzowane w przepisach wykonawczych do ustawy i w zależności od wyników tej oceny - merytorycznie orzec w sprawie umorzenia należności (umorzyć lub odmówić umorzenia).
W tym stanie rzeczy, wobec bezzasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, na niezasadne uznać należy również stanowiące ich konsekwencję zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Prawidłowo bowiem Sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji umarzającej postępowanie i orzekł o jej uchyleniu wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Nie doszło zatem w tej sprawie do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 kpa.
Skoro zatem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.