Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. wyrokiem z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 319/12 oddalił skargę S. H. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010.
Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:
Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. P. przyznał S. H. płatności na rok 2010 w łącznej wysokości 34 801,05 zł. Powyższe płatności obejmowały jednolitą płatność obszarową w wysokości 21 994,58 zł oraz uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 12 806,47 zł. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że w wyniku kontroli administracyjnej (na podstawie systemu informacji geograficznej) stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku. Nieprawidłowości wykryto w oparciu o pomiary powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej.
W wyniku dokonanych pomiarów z pierwotnie zadeklarowanej powierzchni działki rolnej A wynoszącej 1,90 ha wykluczono 0,01 ha, a w przypadku działki rolnej O z zadeklarowanej powierzchni 2,41 ha wykluczono 0,11 ha. W związku z powyższym łączna powierzchnia gruntów wykluczonych z płatności wyniosła 0,12 ha i dotyczyła zarówno jednolitej płatności obszarowej, jak również uzupełniającej płatności obszarowej.
Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w L. decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że kontrola administracyjna złożonego w niniejszej sprawie wniosku wykazała nieprawidłowości w deklaracji powierzchni działek rolnych, w stosunku do danych zawartych w bazie referencyjnej systemu LPIS (System Identyfikacji Działek Rolnych). Organ podkreślił, że zgodnie z systemem informacji geograficznej powierzchnia działek rolnych stwierdzona w wyniku kontroli wyniosła 39,13 ha (powierzchnia zadeklarowana we wniosku to 39,25 ha), co wynikało ze zmniejszenia powierzchni zadeklarowanej we wniosku o 0,12 ha i stanowiło 0,31 % różnicy pomiędzy powierzchnią stwierdzoną w stosunku do powierzchni deklarowanej. Powyższa różnica w powierzchni działek rolnych stwierdzona w oparciu o bazę systemu LPIS. Powierzchnia działek rolnych stwierdzona w wyniku kontroli administracyjnej w przypadku uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych wyniosła (podobnie jak w przypadku jednolitej płatności obszarowej) 39,13 ha.
Wyliczenia poczynione w tym przypadku dokonane zostały również w oparciu o bazę referencyjną systemu LPIS i były w swej treści identyczne z dokonanymi na potrzeby przyznania jednolitej płatności obszarowej. W wyniku ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy organ drugiej instancji stwierdził, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji było prawidłowe i zgodne ze stanem faktycznym ustalonym w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy.
Na powyższą decyzję S. H. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazał, że pomiary spornych powierzchni dokonywane były na podstawie nieaktualnych map satelitarnych, a organ wydający decyzję nie dokonał pomiarów bezpośrednio na gruncie, co zdaniem skarżącego byłoby najlepszym rozwiązaniem.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. wyrokiem z dnia 13 listopada 2012 r. oddalił skargę.
Sąd wskazał, że w myśl art. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.), rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością, jeżeli na ten dzień posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona przez prawo, wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.
Podkreślił, że z art. 7 ust. 2 ustawy wynika, że rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw: 2) roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, 3) innych roślin i do powierzchni gruntów ornych, na których nie jest prowadzona uprawa roślin (uzupełniająca płatność podstawowa), do których została przyznana jednolita płatność obszarowa.
Sąd zaznaczył, że wysokość płatności obszarowych w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn deklarowanej przez rolnika powierzchni kwalifikującej się do objęcia płatnościami obszarowymi i stawek płatności obszarowych na 1 ha tej powierzchni, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości oraz niezgodności (art. 7 ust. 4 ustawy). Decyzje określające wysokość płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej wydawane są w oparciu o dane podmiotowe i przedmiotowe podane we wniosku. Natomiast, art. 30 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy przewiduje kontrolę administracyjną wniosków o przyznanie płatności. Weryfikację informacji podanych przez wnioskodawcę przeprowadza się stosownie do przepisów unijnych, w tym między innymi rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U.
UE.L. z 2009 r. Nr 30, str. 16). Rozporządzenie to określa w art. 17, że system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub ewidencji gruntów z wykorzystaniem technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych) przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładność kartografii w skali 1:10 000.
Sąd podkreślił również, że celem kontroli jest ustalenie, czy wskazane we wniosku grunty kwalifikują się do objęcia płatnościami w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (art. 28 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina- Dz.U. UE.L. z 2009 r. Nr 316, str. 65). Kontrola polega na porównaniu danych dotyczących poszczególnych działek rolnych podanych we wniosku, w tym powierzchni działek rolnych, z danymi znajdującymi się w systemie identyfikacji działek rolnych. W związku z powyższym Sąd wskazał, że wystąpienie z wnioskiem o płatności obszarowe obliguje organ do przeprowadzenia kontroli wniosku i zawartych w nim przez wnioskodawcę informacji.
Jak wskazał Sąd, powierzchnia działek rolnych skarżącego kwalifikowana do płatności została ustalona w oparciu o system identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przywołanym wyżej art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 (ortofotomapy cyfrowe zaimplementowane do posiadanego przez ARiMR systemu identyfikacji działek rolnych LPIS). W ocenie Sądu, przeprowadzone postępowanie administracyjne nie budzi wątpliwości, zaś organ przy użyciu ortofotomapy oparł się na prawidłowych pomiarach powierzchni PEG spornych działek. Sąd podkreślił, że system identyfikacji działek rolnych (LPIS) zgodnie z art. 17 ww. rozporządzenia ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych, a korzysta z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych o odpowiednim standardzie gwarantującym dokładność.
Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd podkreślił, że powierzchnia kwalifikująca się do płatności jest ustalana corocznie na podstawie dostępnego materiału sprawy, a pojęcie działki rolnej nie musi być tożsame z pojęciem działki ewidencyjnej. Działka rolna i działka ewidencyjna to zupełnie odrębne pojęcia, służące innym celom. Sąd wyjaśnił, że powierzchnia ewidencyjna działki to jej powierzchnia całkowita, natomiast powierzchnia działki rolnej obejmuje tylko obszar faktycznie użytkowany rolniczo (utrzymany w dobrej kulturze rolnej). W związku z powyższym, Sąd podkreślił, że ilość działek rolnych, sposób ich wykorzystania, a także powierzchnia działek rolnych, a więc działek faktycznie użytkowanych rolniczo, może się zmieniać w czasie niezależnie od danych ewidencyjnych zawartych w rejestrze gruntów.
Zdaniem Sądu I instancji organ ustalił istotne w sprawie fakty, a postępowanie prowadzone było z zachowaniem zasad postępowania. W związku z powyższym Sąd nie dopatrzył się naruszenia norm procesowych, czy też materialnych, które skutkowałyby uchyleniem zaskarżonej decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł pełnomocnik S. H. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:
- 1. na podstawie art.174 pkt.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270, dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię tj.:
- - art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników poprzez przyjęcie iż z treści przepisów wynika uprawnienie organu do wyboru metody administracyjnej identyfikacji powierzchni działki rolnej według systemu informacji geograficznej jako jedynej miarodajnej dla ustalenia powierzchni działki oraz uprawnienie organu do odrzucenia wniosku rolnika o przeprowadzenie kontroli na miejscu w przypadku sporu co do wielkości działki ustalonej metodą wybrana przez organ, skutkujące ustaleniem iż wybór sposobu pomiaru powierzchni działki przez organ jest równoznaczny z ustaleniem iż tylko pomiar dokonany wybraną metodą jest prawidłowy i nie wymaga weryfikacji w razie sporu z rolnikiem,
- - art. 28 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu poprzez przyjęcie, że rozbieżność co do powierzchni działek pomiędzy wnioskiem rolnika, a wynikiem dokonanej tzw. kontroli administracyjnej z wykorzystaniem danych map satelitarnych jest równoznaczne z przyjęciem jako miarodajnego obszaru działek rolnych metodą pomiaru wybraną przez organ niezależnie od istnienia sporu w tym względzie i odmowie organu weryfikacji prawidłowości pomiarów - wybranego przez organ (uznawanego za ustalony) i deklarowanego przez rolnika (uznawanego za błędny),
- 2. na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.
- - art. 7, art. 8 oraz art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie iż organ administracji działał legalnie, na podstawie i w ramach przepisów prawa, mimo iż organ nie zebrał i nie rozpatrzył wyczerpująco całego materiału dowodowego, gdyż przy zaistnieniu rozbieżności pomiędzy wnioskiem rolnika opartym na danych z ewidencji gruntów i na rzeczywistych pomiarach użytkowanych działek, a danymi obliczonymi według posiadanych przez organ map satelitarnych pominął dalsze postępowanie dowodowe, w tym wnioski dowodowe składane przez skarżącego (jak wniosek o dokonanie kontroli na miejscu), i oparł się jedynie na danych z map satelitarnych bez przeprowadzenia i oceny wszystkich innych dowodów w sprawie, w szczególności przeprowadzenia pomiarów na gruncie, co skutkowało wydaniem błędnego orzeczenia.
W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje.
Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
Wprowadzenie przez ustawodawcę dwóch odrębnych podstaw kasacyjnych, jedną opartą na przepisach prawa materialnego (normach, które kształtują stosunki prawne) oraz drugą - na przepisach postępowania (normach służących do realizacji tych pierwszych) zobowiązuje wnoszącego skargę kasacyjną do odpowiedniego sformułowania zarzutów.
Prawidłowe wskazanie podstaw kasacyjnych, polega na wskazaniu konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego oraz wykazaniu na czym to naruszenie miałoby polegać.
Stosownie bowiem do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pism w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytaczać podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie, zawierać wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.
Analiza treści podniesionych zarzutów jak i towarzyszącej im argumentacji wskazuje, że autor skargi kasacyjnej w istocie kwestionuje ustalenia faktyczne w zakresie pomiaru powierzchni działek rolnych zgłoszonych do płatności, co może być podniesione i rozpoznane jedynie w ramach zarzutu procesowego. Sposób zebrania materiału dowodowego i wybór rodzaju środków dowodowych, należy oceniać w świetle przepisów procesowych regulujących postępowanie. Natomiast stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię należało wykazać na czym, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, polegał błąd w rozumowaniu Sądu, a w związku z tym jak poprawnie należało zinterpretować daną normę prawną, czego w niniejszej sprawie zabrakło.
Autor skargi kasacyjnej podniósł, że organ, a następnie Sąd I instancji uznał, iż jedyną metodą pomiaru działek rolnych, dopuszczoną przez powołane w skardze kasacyjnej przepisy jest metoda oparta na bezpośrednim pomiarze wykonanym na aktualnym obrazie ortofotomapy, co nie odpowiada prawdzie. Jak wynika bowiem z uzasadnienia decyzji oraz wyroku, organ zastosował metodę w jego ocenie pozwalającą na jak najbardziej dokładne dokonanie pomiaru gruntu. Innymi słowy dopuścił dowód pozwalający na ustalenie stanu faktycznego w sposób najbardziej odpowiadający rzeczywistości, co należy do elementów procedury, a nie wykładni prawa. Na marginesie wypada jedynie zauważyć, iż treść art. 17 i art. 20 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009) czy też art. 28 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 reguluje kwestie związane z ustanowieniem systemu identyfikacji działek rolnych oraz przeprowadzaniem kontroli administracyjnej oraz "na miejscu" wniosków o pomoc w celu weryfikacji warunków kwalifikowalności do pomocy.
Z przepisów tych wynika, iż system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych, przy wykorzystaniu technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10.000. Powołane przepisy, wbrew twierdzeniom wnoszącego skargę kasacyjną, nie regulują w sposób obligatoryjny jak organ powinien prowadzić postępowanie wyjaśniające i jak powinien w ramach tego postępowania gromadzić materiał dowodowy. Z przepisów tych jedynie pośrednio wynika, w jaki sposób organ powinien dokonywać pomiaru powierzchni gruntów rolnych, przy czym preferowane jest wykorzystywanie do tych celów systemów informacji geograficznej, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie.
Podobnie należy odnieść się do zarzutu opartego na art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, który reguluje sposób obliczania płatności w odniesieniu do zadeklarowanych obszarów, które następnie zostały skorygowane przez organ. Podnoszona przez wnoszącego skargę kasacyjną argumentacja odwołuje się do nieprawidłowości związanych z pomiarem przez organ wnioskowanych gruntów rolnych, co nie zostało skutecznie zakwestionowane w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania.
Z tych też powodów za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia prawa materialnego.
Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia przepisów postępowania trzeba wskazać, iż podnosząc tego rodzaju zarzut, wnoszący skargę kasacyjną, oprócz wskazania konkretnego przepisu oraz wykazania na czym miałoby polegać jego naruszenie, powinien wykazać, iż zarzucane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czego w niniejszej skardze kasacyjnej zabrakło. Za niewystarczające należało uznać kwestionowanie przyjętej przez organ metody pomiaru gruntów rolnych zgłoszonych do płatności bez wykazania, że jest ona mniej dokładna lub że wykorzystano do tego pomiaru nieaktualną ortofotomapę Trzeba też podzielić pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku, że do uznania organu należy wybór sposobu kontroli wniosku, co oznacza, że jeżeli weryfikacja wniosku jest możliwa na podstawie innych dokumentów, to organ może odstąpić od przeprowadzenia kontroli "na miejscu". Jak wskazał organ, a czego nie zakwestionował skutecznie wnoszący skargę kasacyjną, organ administracji dysponował aktualnymi ortofotomapami, pozwalającymi na zweryfikowanie powierzchni zadeklarowanych gruntów rolnych.
Na marginesie wypada zauważyć, iż przyjęta przez organ metoda pomiaru gruntów rolnych zgłoszonych do płatności, jak wcześniej zostało wskazane, jest zalecana na gruncie prawa unijnego i krajowego, z uwagi na fakt, iż pozwala na dokonanie pomiarów powierzchni gruntów z dokładnością od 0,25 m do 0,5 m, podczas gdy w przypadku pomiaru wykonywanego na miejscu z użyciem GPS tolerancja błędu waha się w przedziale od 0,1 do 1,5 m, natomiast przy użyciu taśmy – 5% do powierzchni mierzonej działki rolnej.
O prawidłowym dokonaniu pomiarów może też świadczyć fakt, iż tylko w odniesieniu do dwóch z wnioskowanych działek powierzchnia gruntu uległa zmniejszeniu, natomiast w pozostałych przypadkach powierzchnia wskazana przez producenta była prawidłowa. Natomiast wielkość stwierdzonej różnicy może wskazywać, iż wynika ona z zastosowania metody wykazującej się większą dokładnością pomiaru. Z uwagi jednak, iż różnica między zadeklarowaną, a stwierdzoną powierzchnią gruntów przekroczyła 0.1 ha brak było podstaw do uznania obszaru zatwierdzonego za równy zadeklarowanemu.
Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.