Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 września 2015 r. sygn. akt VSA/Wa1074/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. M. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2015 r nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu pomocy na zalesianie.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że S. M. złożył [...] września 2007 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w B. wniosek o przyznanie pomocy na zalesianie na rok 2007, w którym zadeklarował do zalesienia działki rolne F i G położone na działce ewidencyjnej Nr [...] ([...]) o powierzchni 1,69 ha. Do wniosku dołączył między innymi Oświadczenie rolnika o uzyskanych dochodach z [...] września 2007 r. oraz Zaświadczenie o wysokości dochodu podatnika w podatku dochodowym od osób fizycznych wydane przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. [...] października 2007 r.
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. [...] lutego 2008 r. wydał postanowienie o spełnieniu niezbędnych warunków we wniosku o przyznanie pomocy na zalesianie. W dniu [...] maja 2008 r. S. M. złożył Oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. przyznał S. M. pomoc na zalesianie w łącznej wysokości 5208,60 zł.
W dniu [...] lipca 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. wezwał S. M. do złożenia wyjaśnień "w sprawie wskazania w oświadczeniu o dochodach złożonym wraz z wnioskiem o przyznanie pomocy na w 2007r. wysokości dochodu z rolnictwa", a następnie postanowieniem z 7 listopada 2012 r. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone decyzją z [...] czerwca 2008 r. w sprawie przyznania pomocy na zalesianie w części dotyczącej premii zalesieniowej i [...] grudnia 2012r. wydał decyzję o uchyleniu decyzji ostatecznej w części oraz odmowie przyznania premii zalesieniowej.
Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR [...] maja 2013 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z [...] grudnia 2012 r., po czym decyzją nr [...] z [...] czerwca 2013 r. stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z [...] grudnia 2012 r.
Następnie Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łodzi wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z [...] czerwca 2008 r. w sprawie przyznania S.M. pomocy na zalesianie i decyzją z [...] lipca 2013 r. stwierdził nieważność tej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B..
Decyzją z [...] września 2013 r. nr [...] Prezes ARiMR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora z [...] lipca 2013 r..
W wyniku wniesionej przez rolnika skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 marca 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 2329/13 uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa ARiMR z [...] września 2013 r. ze względu na naruszenie ogólnej zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a.
Ponownie procedując w sprawie, Prezes ARiMR [...] lipca 2014 r. wydał decyzję o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łodzi decyzją z [...] listopada 2014 r. ponownie stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z [...] czerwca 2008 r. o przyznaniu S. M. pomocy na zalesianie, a decyzją z [...] stycznia 2015 r. Prezes ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy wskazał, że podstawę przyznania S. M. pomocy na zalesianie stanowiło rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 114, poz. 786, ze zm.). Zgodnie z § 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia pomoc na zalesianie gruntów rolnych jest przyznawana rolnikowi w rozumieniu przepisów art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników. Natomiast zgodnie z § 7 ust. 6 rozporządzenia premia zalesieniowa, o której mowa w ust. 1 pkt 3, jest przyznawana rolnikowi uzyskującemu co najmniej 25 % dochodów z rolnictwa.
Organ stwierdził, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. przyznając S. M. decyzją z [...] czerwca 2008 r. premię zalesieniową pomimo faktu, że dochody z rolnictwa nie stanowiły co najmniej 25% ogółu dochodów osiąganych przez stronę, rażąco naruszył § 7 ust. 6 rozporządzenia z dnia 18 czerwca 2007r., zgodnie z którym premia zalesieniowa, jest przyznawana rolnikowi uzyskującemu co najmniej 25 % dochodów z rolnictwa. Wobec powyższego decyzja z [...] czerwca 2008 r. była dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 września 2015r. oddalił skargę S. M. na powyższą decyzję.
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji stwierdził, że kwestie związane z wystąpieniem przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura ARiMR z [...] czerwca 2008 r. w sprawie przyznania skarżącemu pomocy na zalesianie były już przedmiotem orzekania przez Wojewódzki Sądu Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 2330/13. Sąd uchylił wówczas decyzję Prezesa ARiMR z [...] września 2013 r. z uwagi na naruszenie zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a.
W ocenie Sądu pierwszej instancji organ wykonał zalecenia zawarte w wyroku z 12 marca 2014 r. W toku ponownego rozpatrzenia w sposób szczegółowy zostały ustalone i wyliczone źródła dochodu skarżącego osiąganego poza rolnictwem i osiągane w rolnictwie, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odniósł się do pojęcia "dochodu" w rozumieniu § 7 ust. 6 rozporządzenia z dnia 18 czerwca 2007 r. i prawidłowo rozważył je na gruncie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. W ocenie Sądu stan faktyczny sprawy ustalony został prawidłowo i sprowadza się do faktu, że w okresie którego dotyczył wniosek z 2007 r. S. M. uzyskiwał z rolnictwa mniej niż 25% dochodów.
Sąd przytoczył treść przepisu stanowiącego podstawę przyznania płatności – § 7 rozporządzenia z dnia 18 czerwca 2007 r. W ocenie WSA treść powołanego przepisu nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości prawnych, jest jasna i przez to nie może wywoływać sporów co do jej wykładni. Zgodnie z ugruntowanym już stanowiskiem orzecznictwa "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, w sytuacji gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa. Sąd zaznaczył, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią stosowanego w sprawie przepisu prawa, co wynika z prostego ich zestawienia i nie stanowi błędu w wykładni prawa. Przekroczenie przepisu musi być jasne i niedwuznaczne a charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.
Zdaniem WSA, taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Wbrew jasnej i jednoznacznej treści § 7 ust. 6 rozporządzenia z dnia 18 czerwca 2007 r., decyzją Kierownika Biura ARiMR z [...] czerwca 2008 r., premia zalesieniowa została przyznana rolnikowi, który uzyskiwał mniejsze niż 25 % dochody z rolnictwa. Decyzja ta została wydana wbrew ustawowemu nakazowi uwzględnienia przy przyznawaniu premii określonej w tym przepisie wysokości dochodów uzyskiwanych z rolnictwa.
S. M. zaskarżył ten wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
- 1. prawa materialnego, to jest § 7 ust. 6 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, poprzez jego błędne zastosowanie to jest uznanie, że skarżący w chwili wydania decyzji z dnia 10 czerwca 2008 r. nie spełnił warunku zawartego w tym przepisie;
- 2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego środka w sytuacji gdy decyzje organów zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego wskazanego powyżej, które miały wpływ na wynik sprawy, a w związku z tym powołany przepis powinien mieć zastosowanie w przedmiotowej sprawie,
- 3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niezastosowanie niniejszego środka, w sytuacji gdy decyzje organów zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego to jest art. 7, 8, 77 k.p.a., a w konsekwencji również: art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w związku z czym powołany przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. miał zastosowanie niniejszej sprawie.
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest zasadna.
Sąd pierwszej instancji uznał za zgodną z prawem decyzję Prezesa ARiMR, w której przyjęto, że decyzja o przyznaniu pomocy na zalesianie została wydana z rażącym naruszeniem przepisu § 7 ust. 6 rozporządzenia z dnia 18 czerwca 2007 r. Stosownie do powołanego przepisu premia zalesieniowa, o której mowa w ust. 1 pkt 3, jest przyznawana rolnikowi uzyskującemu co najmniej 25% dochodów z rolnictwa. W rozpoznawanej sprawie organy przyjęły, że dochód z rolnictwa strony skarżącej wynosi 18,24% ogółu dochodów. Wyliczenie wielkości udziału dochodów z rolnictwa w stosunku do ogółu dochodów nastąpiło na podstawie zaświadczeń wydanych przez: Urząd Gminy Konopnica (zaświadczenie z 2 kwietnia 2012 r.), Urząd Gminy R. (zaświadczenie z [...] kwietnia 2012 r.) oraz Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. (zaświadczenie z [...] kwietnia 2012 r.).
Natomiast udział % dochodu z rolnictwa w stosunku do ogółu dochodów obliczony na podstawie Oświadczenia rolnika o uzyskanych dochodach, dołączonego do wniosku z [...] września 2007 r. oraz zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. z [...] października 2007 r. wynosi 20,09%.
W tym miejscu należy zauważyć, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego celem jest ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Celem tego postępowania nie jest natomiast ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa zobligowany jest do zbadania, czy z materiału dowodowego wynika, że do rażącego naruszenia prawa doszło i na czym ono polegało. Kodeks postępowania administracyjnego mówi oddzielnie o "naruszeniu prawa" i oddzielnie o "rażącym naruszeniu prawa". Nie każde "naruszenie prawa" wywołuje skutki prawne.
Mając na względzie, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa" uznać należy, że utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" jest oczywiście niesłuszne. Dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, nie wystarczy samo ustalenie faktu jakiegokolwiek "naruszenia prawa", lecz konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Dodać trzeba, że pojęcie "rażące naruszenie prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podlega ścisłej wykładni. Na powyższe zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 maja 1989 r. (sygn. akt IV SA 90/89 ONSA 1989, z. 1, poz. 49), podkreślając, że przedmiotem "rażącego naruszenia prawa" będą najczęściej przepisy prawa materialnego.
Wspomniana postać naruszenia jednak może dotyczyć również przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Chodzi więc o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej. Podkreślenia wymaga, że ocenie podlega sama decyzja, a więc wada kwalifikowana musi tkwić w niej samej.
W sprawie mającej na celu ustalenie rażącego naruszenia prawa, postępowanie administracyjne winno mieć charakter niejako dwustopniowy i stanowić podstawę do podjęcia ustaleń, czy w ogólnym postępowaniu administracyjnym doszło do naruszeń przepisów prawa i jakich, a w przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie, do rozważenia, czy naruszenia te mają charakter kwalifikowany, tj. "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie w pełni podziela przedstawione powyżej rozumienie pojęcia "rażącego naruszenia prawa" oraz warunków jakie muszą być spełnione do uznania, że ta właśnie przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji wystąpiła w konkretnym przypadku.
W literaturze podnosi się, że "rażące naruszenie prawa" ma miejsce między innymi wówczas, gdy zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a treścią przepisu (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 629).
Odnosząc te uwagi o charakterze ogólnym do stanu rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura ARiMR z [...] czerwca 2008 r. nastąpiło z powodu jej sprzeczności z § 7 ust. 6 rozporządzenia z dnia 18 czerwca 2007 r. wyrażającej się w pominięciu powołanego przepisu przy wydawaniu tej decyzji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sprzeczność ta nie wynika z porównania treści rozstrzygnięcia z treścią § 7 ust. 6 rozporządzenia z dnia 18 czerwca 2007 r. a zatem nie jest ona oczywista. Z decyzji Kierownika Biura ARiMR z [...] czerwca 2008 r. nie wynika bowiem, by skarżący nie uzyskiwał co najmniej 25% dochodów z rolnictwa, a tym samym nie spełniał warunku przyznania premii zalesieniowej. Innymi słowy na podstawie decyzji nie sposób ustalić, że w sprawie zaistniały podstawy do odmowy przyznania pomocy na zalesianie. O oczywistej sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a treścią przepisu można byłoby mówić gdyby Kierownik Biura ARiMR ustalił, że skarżący nie wypełnił dyspozycji § 7 ust. 6 rozporządzenia z dnia 18 czerwca 2007 r., lecz mimo to wydał decyzję o przyznaniu pomocy na zalesianie. Tymczasem, jak już wspomniano, wszystkie wyliczenia i poczynione na ich podstawie ustalenia odnośnie do wysokości dochodu z rolnictwa zostały dokonane w postępowaniu nadzwyczajnym i znalazły wyraz w decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o przyznaniu pomocy na zalesianie, nie zaś w decyzji z [...] czerwca 2008 r. W związku z tym stanowią one nowe ustalenia faktyczne.
Niewątpliwie spełnienie warunku wymienionego w § 7 ust. 6 rozporządzenia z dnia 18 czerwca 2007 r. jest okolicznością wymagającą ustalenia, istotną dla załatwienia sprawy. Zauważyć w związku z tym należy, że niewyjaśnienie okoliczności odnoszących się do spełnienia wymogu określonego w powołanym przepisie może świadczyć o naruszeniu przepisów procedury w zakresie wszechstronnego i prawidłowego rozważenia materiału dowodowego, nie stanowi natomiast rażącego naruszenia prawa.
Podkreślenia wymaga, że w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organy obu instancji dokonywały ustaleń, w tym wyliczały uzyskiwany przez skarżącego dochód w rolnictwie. Decyzja z [...] czerwca 2008 r. przyznająca Sebastianowi Mielczarkowi pomoc na zalesienie nie zawiera bowiem żadnego uzasadnienia, gdyż organ na podstawie art. 107 § 4 k.p.a. odstąpił od jej uzasadnienia. Należy jednak zauważyć, że Kierownik Biura ARiMR uwzględniając w całości żądanie strony i przyznając pomoc na zalesianie niewątpliwie uznał, że wnioskodawca spełnił wymagane przepisami warunki. Dodać należy, że uprawnienia organu prowadzącego postępowanie w konkretnej sprawie, załatwianej w ogólnym postępowaniu administracyjnym, do przeprowadzenia oceny w ramach art. 80 k.p.a., nie mogą być podważane przez organ nadzoru poprzez dokonanie przez ten organ na nowo własnych ustaleń faktycznych.
Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie sposób mówić o rażącym naruszeniu prawa tj. § 7 ust. 6 rozporządzenia z dnia 18 czerwca 2008 r., nie zachodzi bowiem oczywista sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia podjętego przez Kierownika Biura ARiMR a powołanym ostatnio przepisem.
Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze, że istota sprawy została wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Z uwagi na stwierdzone naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z § 7 ust. 6 rozporządzenia z dnia 18 czerwca 2007 r. zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały uchylone na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.
O kosztach postępowania sądowego, na które składają się zwrot uiszczonego wpisu od skargi (200zł) i skargi kasacyjnej (100 zł) wraz opłatą kancelaryjną (100 zł) i kosztami zastępstwa procesowego za II instancję (180 zł) orzeczono stosownie do treści art. 203 pkt 1 i 200 p.p.s.a. w zw. z §14 ust 2 pkt 2 lit b i §14 ust 2 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2001r. w sprawie opłat radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. 2013 poz. 490).