Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2017 r., sygn. akt III SA/Po 223/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. Sp. z o.o. w P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym.
Przedstawiając stan sprawy, Sąd I instancji wskazał, że w dniu [...] października 2016 r. w W. przeprowadzona została kontrola drogowa pojazdu marki J. nr rej. [...], którym kierował I. G. Kierujący wykonywał krajowy transport drogowy osób, przewożąc dzieci do szkoły podstawowej i gimnazjum w W. na trasie W. – P. – D. – Ł. – Z. – A. – W. Przewóz ten wykonywany był w imieniu "A. Sp. z o.o. Kierujący okazał do kontroli m.in. wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób.
Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: WITD) decyzją z [...] listopada 2016 r. nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 8000 zł, za wykonywanie przewozu regularnego specjalnego bez wymaganego zezwolenia. W ocenie organu, przewozy wykonywane przez stronę spełniają przesłanki przewozów regularnych specjalnych, ponieważ w ich ramach codziennie przewożeni są uczniowie z wyłączeniem innych pasażerów.
Objętą skargą decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: GITD) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, oddalił skargę spółki na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), uznając – za organem – że wykonywany przez skarżącego przewóz spełniał cechy przewozu regularnego specjalnego.
Sąd wskazał, że kontrolowany przewóz wykonywany był na podstawie umowy zawartej w dniu [...] lipca 2016 r. przez skarżącą z Gminą W., obejmował wyłącznie dzieci (uczniów) i odbywał się do szkoły podstawowej i gimnazjum w W. na trasie W. – P. – D. – Ł. – Z. – A. – W. W ramach wskazanej umowy skarżąca zobowiązała się wykonywać przewozy uczniów w dni nauki szkolnej do i ze szkół w roku szkolnym 2016/2017. Stosownie do § 1 ust. 1 umowy skarżąca przyjęła do wykonania usługi przewozowe na liniach i według rozkładu jazdy ustalonego przez strony umowy. Przewóz ten odbywał się w sposób cykliczny, powtarzalny, według stałych zasad w zakresie jego częstotliwości. Wypełniał więc dwie charakterystyczne dla przewozu regularnego specjalnego cechy, to jest regularność tego przewozu oraz przewożenie określonej kategorii osób (pasażerów) z wyłączeniem innych osób.
W ocenie sądu I instancji, dla oceny skontrolowanego w sprawie przewozu drogowego, jako przewozu o charakterze regularnym, bez znaczenia pozostają okoliczności podnoszone przez skarżącą, a wskazujące na zmienność rozkładu jazdy z uwagi na konieczność jego dostosowania do aktualnych potrzeb (por. § 1 ust. 2 umowy). Wskazane przez skarżącą zmiany nie świadczą o tym, że każdy przewóz wymagał każdorazowego, indywidualnego ustalenia zarówno trasy, jak i rozkładu czasowego. Wręcz przeciwnie, z wyjaśnień samej skarżącej zawartych w odwołaniu wprost wynika, że obowiązywał ją rozkład jazdy (plan dowozu i odwozu), choć ulegał on modyfikacjom, co tydzień, aż do 10 listopada 2016 r. Natomiast z ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm., dalej u.t.d.) nie można jednakże wyprowadzić wniosku, że regularność wykonywania przewozów zostaje wykluczona przez dopuszczalność zmian w czasowym rozkładzie jazdy i trasach przejazdów.
Sąd I instancji uznał, że niespełnianie przez przystanki, na których odbywało się wsiadanie bądź wysiadanie przewożonych przez skarżącą uczniów, warunków, o których stanowi art. 4 pkt 8a u.t.d., co do ich stosownego oznaczenia i umieszczenia informacji o rozkładzie jazdy, nie miało dla załatwienia kontrolowanej sprawy istotnego znaczenia. Przepisy ustawy z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.), na które powołała się skarżąca, odnoszą się bowiem w tym względzie do transportu publicznego, do którego nie sposób zakwalifikować – z uwagi na niepubliczny charakter – przewozów regularnych specjalnych.
W ocenie Sądu I instancji, organy nie dopuściły się także istotnego naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, czy art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 9 w zw. z art. 4 pkt 10 i art. 4 pkt 22 oraz art. 18 ust. 1 i 3 pkt 1-3, art. 22 ust. 4 pkt 2 oraz art. 92a ust. 1 u.t.d., polegające na jego błędnej wykładni i w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniu, poprzez uznanie, że dla kwalifikacji przewozów jako przewozów regularnych specjalnych nie jest istotne to, czy przewóz odbywa się na trasie z "klasycznym oznaczeniem przystanków", lecz wystarczy, że istnieje "przyjęta przez przewoźnika określona w czasie systematyczność", podczas gdy zdaniem skarżącej prawidłowa wykładnia art. 4 pkt 9 u.t.d. wymaga uwzględnienia zamieszczonych w tym akcie prawnym definicji "przystanku" i niepoprzestawaniu wyłącznie na takich cechach jak regularność i określenie kategorii osób przewożonych; w konsekwencji takiej wadliwej wykładni Sąd zakwalifikował wykonywane przez skarżącą przewozy jako przewozy regularne specjalne, nie zaś jako przewozy okazjonalne, przez co uznał prawidłowość nałożenia na stronę kary pieniężnej, mimo że strona wskazała, iż system przewozów wynikał z warunków zleceniodawcy i narzuconej przez niego organizacji, nie został zaś przyjęty samodzielnie przez przewoźnika.
W związku z powyższym autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W tej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku prawidłowo przytoczył aktualnie obowiązującą linię orzeczniczą sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym obecnie w orzecznictwie sądowym nie budzi już wątpliwości, że za przewóz regularny specjalny, o którym mowa w art. 4 pkt 9 u.t.d., uznaje się przewóz dzieci do szkół (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2180/13, z dnia 14 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 927/14, z dnia 29 października 2015 r., sygn.. akt II GSK 1993/14, z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2452/13 (....). W wyrokach tych podkreślano, że dla uznania takiego przewozu za przewoz regularny specjalny nie jest konieczne wykazanie spełnienia wszystkich przesłanek zamieszczonych w art. 4 pkt 7 u.t.d., to jest przewidzianych dla przewozów regularnych.
Podstawowymi dwoma cechami charakteryzującymi przewóz regularny specjalny jest regularność przewozu oraz przewożenie określonej kategorii osób (pasażerów), z wyłączeniem innych osób, w tym uczniów danej szkoły. Natomiast zmiana czasu czy trasy przewozu spowodowana potrzebami uczniów nie pozbawia takiego przewozu charakteru regularności.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela ten pogląd, wskazując, ze zgodnie ze wskazaną linią orzeczniczą NSA - w myśl art. 18 ust. 1 u.t.d. wykonywanie przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 9 u.t.d., przewóz regularny specjalny to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Z kolei art. 4 pkt 7 u.t.d. definiuje przewóz regularny jako publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w u.t.d. i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2012 r., poz. 1173). Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że przewóz regularny specjalny nie jest przewozem o charakterze publicznym i tym rożni się zasadniczo od przewozu regularnego, o którym mowa w art. 4 pkt 7 u.t.d. Dlatego nie ma podstaw do tego, aby do przewozu regularnego specjalnego odnosić te wszystkie wymagania, które wiążą się z wykonywaniem "zwykłego" przewozu regularnego.
Wspólną cechą tych przewozów jest jedynie regularność ich wykonywania. Naczelny Sąd Administracyjny rozumie przez tę regularność powtarzalność przewozów w z góry ustalonych przedziałach czasowych i określonymi trasami, nawet jeżeli te przedziały i trasy są w trakcie realizacji umowy konkretyzowane lub korygowane. O tej powtarzalności (regularności) przewozów przesądza wykonywanie przewozów według ustalonego harmonogramu. Przewozy incydentalne (za takie należy uznać przewozy okazjonalne) będące przeciwieństwem przewozów regularnych, ze swej istoty nie są wykonywane według jakiegokolwiek harmonogramu (tak wyroku NSA z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 80/14).
Jak wskazał Sąd I instancji, kontrolowany przewóz wykonywany był na podstawie umowy zawartej w dniu [...] lipca 2016 r. przez skarżącą z Gminą W., obejmował wyłącznie dzieci (uczniów) i odbywał się do szkoły podstawowej i gimnazjum w W. na trasie W. – P. – D. – Ł. – Z. – A. – W. W ramach wskazanej umowy skarżąca zobowiązała się wykonywać przewozy uczniów w dni nauki szkolnej do i ze szkół w roku szkolnym 2016/2017. Stosownie do § 1 ust. 1 umowy skarżąca przyjęła do wykonania usługi przewozowe na liniach i według rozkładu jazdy ustalonego przez strony umowy. Przewóz ten odbywał się w sposób cykliczny, powtarzalny, według stałych zasad w zakresie jego częstotliwości.
Już sama treść znajdującej się w aktach sprawy umowy o dowóz dzieci nie pozostawia żadnych wątpliwości, że przewóz dzieci nie miał mieć charakteru sporadycznego (okazjonalnego), ale miał być realizowany systematycznie w dniach nauki szkolnej, co charakterystyczne jest właśnie dla przewozów regularnych. Wprawdzie ulegał on modyfikacjom co tydzień, jednakże – jak wskazano także w orzeczeniu Sądu I instancji - z żadnego przepisu ustawy nie wynika, że regularność wykonywania przewozów zostaje wykluczona przez dopuszczalność zmian w czasowym rozkładzie jazdy i trasach przejazdów.
W związku z powyższym, wbrew zarzutom skarżącej, w kontrolowanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 4 pkt. 9 w zw. z art. 4 pkt 11 i art. 4 pkt 22 oraz art. 18 ust. 1 i art. 92a ust. 1 u.t.d.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.