Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 listopada 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), oddalił skargę A. sp. z o.o. w W. (dalej: Skarżąca), na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: GIF), z dnia [...] czerwca 2016r., wydanego w przedmiocie odmowy sporządzenia i wydania kopii dokumentów.
Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynikało, że:
Wnioskiem z dnia [...] listopada 2015 r. Skarżąca zwróciła się na podstawie art. 73 § 2 k.p.a. do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Poznaniu (dalej: WWIF), o wydanie kserokopii akt sprawy, w celu zapoznania się ze sprawą i wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przed wydaniem decyzji. Wskazała, iż ma w powyższym interes prawny i podniosła, że w dniu [...] listopada 2015 r. odebrała pismo organu informujące o zakończeniu postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej pod nazwą "[...] ", położonej w K. przy ul. S. [...].
WWIF, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r., odmówił sporządzenia i wydania kopii dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, dotyczących postępowania administracyjnego, w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, pod wskazaną nazwą.
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. GIF, na podstawie art. 112 ust.1 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 115 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (t.j. Dz. U.2008 Nr 45 poz. 271 ze zm., dalej: prawo farmaceutyczne) oraz art. 73 § 1 i 2, art. 74 § 2 i art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2016 poz. 23, dalej: k.p.a.), po rozpoznaniu zażalenia Skarżącej, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu wskazał, iż zgodnie z art. 73 § 2 k.p.a. Skarżąca może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Żądając doręczenia kopii akt sprawy, ma obowiązek wykazać w tym, swój ważny interes, a organ rozpatrując takie żądanie winien dokonać własnej oceny, czy w danej sprawie ze względu na okoliczności prowadzonego postępowania lub ze względu na potrzeby strony w innej sprawie zaistniał ważny interes strony. Skarżąca natomiast nie wykazała, iż ma ważny interes w tym, aby WWIF sporządził i wydał jej kopie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, dotyczących postępowania administracyjnego, w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.
Podkreślił, że wskazanie przez Skarżącą, na znaczną odległość od siedziby WWIF, nie jest wskazaniem ważnego interesu strony. Skarżąca może bowiem skorzystać z przewidzianych w art. 73 k.p.a. uprawnień albo osobiście, albo przez pełnomocnika.
Po rozpoznaniu skargi Sąd I instancji wyrokiem z dnia 3 listopada 2016r. ją oddalił.
W uzasadnieniu wskazał, iż stosownie do art. 73 § 2 k.p.a., strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania z akt uwierzytelnionych odpisów, jeżeli jest to uzasadnione jej ważnym interesem. Ważnego interesu nie można jednak utożsamiać z interesem prawnym, występującym m.in. w art. 28 k.p.a.
Podkreślił, iż udzielenie uwierzytelnionych odpisów, pozostaje pod kontrolą organu administracyjnego, który powinien ocenić, czy żądanie strony w tej kwestii poparte jest ważnym interesem w uzyskaniu takiego dokumentu
Z tego względu przepis art. 73 § 2 k.p.a., co do uwierzytelnienia odpisów z akt sprawy, wymaga od strony, wykazania ważnego interesu w uzyskaniu tego dokumentu. Ocena występowania tego interesu, należy do organu administracji, a udostępnienie uwierzytelnionych odpisów, czy kopii z akt sprawy, ma charakter wyjątkowy, z uwagi na treść art. 73 § 2 k.p.a. Za takie sytuacje wyjątkowe należy uznać m.in. stan zdrowia czy też ograniczone możliwości finansowe i wynikające z tego trudności strony w dotarciu do siedziby organu.
W związku z tym wskazał, iż obowiązek sporządzenia uwierzytelnionych odpisów i przesłania ich stronie lub jej pełnomocnikowi obciąża organ administracji państwowej tylko wtedy, gdy strona lub jej pełnomocnik nie mają możliwości sporządzenia odpisów w/w dokumentów i uzyskania ich uwierzytelnienia w trybie art. 73 § 1 w zw. z art. 73 § 2 in initio k.p.a.
Podkreślił przy tym, iż zaniechanie dopuszczalnych prawnie możliwości, jakie stwarza k.p.a. m.in. w art. 73 § 1 k.p.a. i uzasadnianie niezbędności (obowiązku) sporządzenia uwierzytelnionych odpisów przez organ administracji, w celu ich przesłania pełnomocnikowi, faktycznie tylko odległością siedziby strony od siedziby organu, czy też brakiem czasu pełnomocnika – nie wyczerpują dostatecznie przesłanek instytucji art. 73 § 2 in fine k.p.a., albowiem ważny interes strony, mógł zostać prawnie zaspokojony bez potrzeby stosowania w/w postępowania. Żądając wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, należy bowiem wykazać, że nie ma się samemu możliwości sporządzenia pożądanych odpisów z akt sprawy.
Natomiast o formie wywiązania się z obowiązku udostępnienia stronie akt sprawy, decyduje organ. Strona nie może bowiem domagać się, w sposób wiążący dla organu, udostępnienia jej akt sprawy, poprzez sporządzenie kserokopii dokumentów lub w innej wskazanej formie
Tym samym uznał, iż brak możliwości przejrzenia akt sprawy w siedzibie organu, ze względu na położenie siedziby Skarżącej w innym mieście, nie jest wykazaniem ważnego interesu. Skarżąca może skorzystać z przewidzianych w art. 73 k.p.a. uprawnień albo osobiście, albo przez pełnomocnika.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła Skarżąca, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
I na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 poz. 270 ze zm. dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania które miało istotny wpływ na wynik sprawy to jest:
- 1. art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez niezasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy postanowienie GIF zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, polegającym na nie podjęciu przez organ I instancji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a ponadto załatwienie sprawy wbrew słusznemu interesowy strony, który nie pozostaje w sprzeczności z interesem społecznym, 2.art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez niezasadne oddalenie skargi w sytuacji gdy postanowienie GIF zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, polegającym na prowadzeniu postępowania w sposób niebudzący zaufania obywateli do władzy publicznej, przez mechaniczne stosownie prawa, nie bacząc przy tym na zasady współżycia społecznego i dobro jednostki, 3..art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 80, art. 73 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy postanowienie GIF zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, polegającym na naruszeniu prawa strony do zapoznania się ze wszystkimi dokumentami w sprawie, co z kolei uniemożliwiło stronie skuteczną obronę jej praw i interesów w toczącym się postępowaniu administracyjnym, a także świadczy o ukierunkowanym działaniu organu, dowolnym i niemającym potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym ustaleniu, że strona nie wykazał ważnego interesu prawnego w tym aby WWIF sporządził i wydał jej kopie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy.
Wobec podniesionych zarzutów wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji ora zasądzenie od GIF na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.
Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że żaden z zarzutów kasacyjnych nie był skuteczny.
Istota skargi kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania braku zasadności wniosku Skarżącej, o wydanie w trybie art. 73 § 2 k.p.a. uwierzytelnionych kopii akt sprawy celem zapoznania się ze sprawą i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przed wydaniem decyzji. Skarżąca bowiem zarzuciła, iż organ administracji nie podjął wszelkich kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia zgodnie z słusznym interesem strony, a odmowa wydania kopii dokumentów pozbawiła ją możliwości merytorycznego ustosunkowania w sprawie, a tym samym realizacji swoich praw.
Nie ulega wątpliwości, iż dostęp strony do akt sprawy, realizowany w zgodzie z postanowieniami art. 73 § 1 - 3 k.p.a., służy zapewnieniu stronie czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.) i warunkuje prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), wprowadzając element transparentności działania organów administracji publicznej, niezbędny z punktu widzenia tzw. zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). Przyczynia się również do realizacji zasady prawdy obiektywnej i do uwzględnienia słusznych interesów obywatela (art. 7 k.p.a.).
Zauważyć również należy, że zgodnie z art. 51 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.) każdy ma prawo dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych, a jego ograniczenie może nastąpić jedynie na podstawie ustawy. Dostęp do akt sprawy, jest jednym ze standardów sprawiedliwego postępowania administracyjnego, a zarazem istotnych elementów zasady państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 czerwca 2008 r., sygn. akt K 51/07, Dz. U. Nr 122, poz. 797, OTK-A 2008, Nr 5, poz. 87).
Przepisy k.p.a. przewidują dwa odrębne uprawnienia strony postępowania administracyjnego składające się na przysługujące jej prawo dostępu do akt, a więc uprawnienie wypływające z art. 73 § 1 k.p.a. i art. 73 § 2 k.p.a.
Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów i może posłużyć się w tym zakresie dostępnymi środkami technicznymi, a organ zobowiązany jest jej to umożliwić w sposób usprawiedliwiony okolicznościami sprawy i gwarantujący realizację tego prawa, co nie wyklucza stworzenia warunków do skorzystania na jej koszt z urządzeń znajdujących się w siedzibie organu, np. kserokopiarek. Uprawnienia tego strona nie musi uzasadniać, w szczególności poprzez wskazywanie przyczyn, dla których chce pozyskać kopie, gdyż nie zależy ono od żadnych dodatkowych przesłanek. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania.
Przepis ten wskazuje na zadania organu administracji publicznej, łączących się z uprawnieniem strony do wglądu do akt sprawy i sporządzania notatek. Przy czym organ nie ma obowiązku wykonywania kopii lub odpisów, a także, notatek z akt. Natomiast nakłada na organ obowiązek obecności jego pracownika przy wykonywaniu wskazanych w art. 73 § 1 k.p.a., czynności strony, w siedzibie organu w celu czuwania nad kompletnością akt, tak by strona bezprawnie nie zniszczyła, czy usunęła części akt, oraz celem służenia stronie pomocą podczas wskazanych czynności.
Odmienne uprawnienia przewiduje art. 73 § 2 k.p.a. W myśl jego treści strona może ona żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Na podstawie tego przepisu strona może domagać się konkretnych działań od organu, to jest, bądź uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy, głównie tych, które sama sporządziła, w oparciu o art. 73 § 1 k.p.a., bądź wydania jej uwierzytelnionych odpisów, a więc zarówno sporządzenia, jak i uwierzytelnienia ich przez organ. W obu przypadkach realizacja uprawnień następuje pod warunkiem, że jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Podkreślić przy tym należy, że na podstawie art. 73 § 2 k.p.a. organ wydaje jedynie uwierzytelnione odpisy, tj. dokumenty, których zgodność z oryginałem została przez organ potwierdzona, mających w związku z tym odpowiednią moc dowodową.
Z przepisów powyższych nie wynika, aby rola organu miałaby polegać na obowiązkowym sporządzeniu kopii (odpisów, notatek) za stronę w każdym przypadku, gdy się ona tego domaga. Organ administracji nie ma bowiem obowiązku wykonywania, nawet odpłatnie, kserokopii dokumentów zawartych w aktach i dostarczanie ich stronie, gdyż utrwalanie wiadomości zawartych w aktach administracyjnych w postaci notatek lub odpisów zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. należy do strony.
Natomiast w przypadku uprawnienia określonego w art. 73 § 2 k.p.a., obejmuje ono jedynie uwierzytelnianie odpisów lub kopii przedstawionych przez stronę, w tym pozyskanych w trybie art. 73 § 1 k.p.a., oraz wydawanie uwierzytelnionych odpisów. W konsekwencji wydanie przez organ odpisów lub kopii nieuwierzytelnionych nigdy nie może być uzależnione od ważnego interesu strony.
Nie ulega wątpliwości, iż Skarżąca występując o wydanie uwierzytelnionych kopii akt sprawy, zgodnie z art. 73 § 2 k.p.a., wskazała jako podstawę, znaczną odległość od siedziby WWIF i niemożność w związku z tym, skorzystania z uprawnień wynikających z art. 73 § 1 k.p.a.
Podkreślić więc należy, że uzasadnienie istnienia ważnego interesu strony, tylko koniecznością posiadania uwierzytelnionych odpisów poszczególnych dokumentów z akt administracyjnych, dla potrzeb prowadzonego postępowania w sprawie, oraz dużą odległością siedziby Skarżącej od siedziby WWIF, jest niewystarczające dla uznania zasadności jej żądania (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1998r., I SA/Łd 770/96, wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1997r., I SA/Łd 302/96).
Jak wskazał zasadnie Sąd I instancji udostępnienie uwierzytelnionych odpisów, czy kopii z akt sprawy, ma charakter wyjątkowy i może nastąpić np. ze względu na brak możliwości sporządzenia odpisów z powodu na stan zdrowia, czy ograniczonych możliwości finansowych. Obowiązek ten obciąża organ administracji państwowej, tylko wtedy, gdy strona lub jej pełnomocnik nie mają możliwości sporządzenia odpisów w/w dokumentów i uzyskania ich uwierzytelnienia w trybie art. 73 § 1 w zw. z art. 73 § 2 in initio k.p.a." (wyrok NSA z 23 stycznia 1998 r., I SA/Łd 770/96, LEX nr 31771; zob. także wyrok NSA z 3 czerwca 1997 r., I SA/Łd 302/96, LEX nr 29358).
Żądając wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów Skarżąca winna więc była wykazać, że nie miała możliwości sporządzenia żądanych odpisów z akt sprawy, na skutek konkretnych okoliczności mających wyjątkowy charakter, np. hipotetycznie, brak połączeń komunikacyjnych, czy braki kadrowe i kłopoty finansowe spółki itp. Skarżąca natomiast ograniczyła się jedynie do wskazania, iż jej siedziba znajduje się w znacznej odległości od siedziby WWIF, a więc okoliczności nie mającej wyjątkowego charakteru, która nie uniemożliwia jej uzyskanie odpisów akt sprawy w trybie art. 73 § 1 k.p.a.
W tym stanie rzeczy nie jest możliwe uwzględnienie żądania Skarżącej opartego o art. 73 § 2 k.p.a., wobec możliwości realizacji jej praw na podstawie art. 73 § 1 k.p.a.
Podkreślić należy przy tym, iż Skarżąca nie skorzystała z uprawnień jakie dawał jej art. 73 § 1 k.p.a., jednocześnie nie wskazując ważnych przyczyn z powodu których nie mogła z tych uprawnień skorzystać. Nie wskazała z jakich to względów, duża odległość od siedziby WWIF, uniemożliwiła jej sporządzenie kopii dokumentów, na podstawie uprawnień określonych w art. 73 § 1 k.p.a., a ważny interes Skarżącej, mógł zostać prawnie zaspokojony bez potrzeby stosowania postępowania opisanego w art. 73 § 2 k.p.a.
Tym samym nie zasadne są zarzuty naruszenia art. 7 i 8 k.p.a. bowiem organ nie naruszył zasady zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), zasady słusznego interesu obywatela (art. 7 k.p.a.). Nie naruszono również art. 80, art. 73 § 1 i § 2 k.p.a. bowiem Skarżąca nie wykazała przesłanki ważnego interesu określonego w art. 73 § 2 k.p.a., a organ dokonał właściwej oceny zebranego materiału dowodowego.
Zauważyć przy tym należy, iż uzasadnienie podniesionych zarzutów sprowadza się jedynie do przedstawienia ogólnych tez, w odniesieniu do naruszenia zasady zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz zasady prawdy obiektywnej i słusznego interesu obywatela (art. 7 k.p.a.), jak też powtórzenia przesłanki, znacznej odległości od siedziby WWIF, jako okoliczności wskazującej zdaniem Skarżącej, na ważny jej interes w żądaniu uwierzytelnionych kopii akt sprawy.
Wobec uznania zarzutów skargi kasacyjnej za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, zgodnie z art. 184 p.p.s.a., o kosztach orzekając stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a w związku z § 14 ust.1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. 1 c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), zasądzając od Skarżącej na rzecz GIF zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 360,0 zł.