Uzasadnienie
Wyrokiem z 10 lipca 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 611/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę C. J. (dalej: Skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: Organ lub GITD) z dnia [...] grudnia 2014 r., utrzymująca w mocy decyzje tego organu z [...] września 2014 r. w przedmiocie kary pieniężnej w kwocie 3 000 zł za wykonywanie przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej.
Jak ustalił Sąd I instancji, Organ wydał zaskarżoną decyzję na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., zwanej dalej k.p.a.), art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1, art. 13k ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 260 z późn. zm., zwanej dalej udp) oraz załącznika nr 1 pkt 3 lit. a do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1263 ze zm.), art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 z późn. zm., zwanej dalej utd). Fakt przejazdu bez opłaty nie był w istocie kwestionowany.
Skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy twierdził, że nie był świadomy konieczności uiszczenia opłaty oraz faktu braku środków na koncie urządzenia do pobierania opłat w systemie elektronicznym (viaBox). Podnosił też naruszenie przepisów postępowania, w szczególności: art. 9 k.p.a. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a.
Główny Inspektor Transportu Drogowego ponownie rozpoznając sprawę, po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania dowodowego stwierdził, że w zaskarżonej decyzji prawidłowo ustalono stan faktyczny. Uznał też, że obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej określony wart. 13 ust. 1 pkt 3 udp został przez kierującego naruszony, dlatego też kara pieniężna, o której mowa w art. 13k ust. 1 pkt 1 udp, została nałożona w sposób prawidłowy. Decyzja wysłana przed końcem 2014 r. została doręczona 10 stycznia 2015 r.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wnosił o uchylenie decyzji organu II instancji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zdaniem skarżącego, zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 2014 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych, ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym oraz ustawy o transporcie drogowym, nie wszczyna się postępowania administracyjnego na podstawie art. 13k ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a wszczęte umarza się, jeżeli naruszenie zostało popełnione przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 sierpnia 2014 r. (tj. 2 stycznia 2015 r.). Dlatego też w sprawie niniejszej organ odwoławczy winien umorzyć postępowanie w sprawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę za bezsporne uznał, iż skarżący wykonał przejazd bez uiszczenia wymaganej opłaty elektronicznej, za co nałożona została kara zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wskazał, że przepis art. 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 2014 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych, ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym oraz ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. z 2014 r. poz. 1310, dalej: ustawa zamieniająca) stanowi, że nie wszczyna się postępowania administracyjnego na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych a wszczęte umarza się, jeżeli naruszenie (za które nałożono karę) zostało popełnione przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej. Ustawa ta weszła w życie w dniu 2 stycznia 2015 r., natomiast decyzję organu II instancji doręczono skarżącemu w dniu 10 stycznia 2015 r. Sąd I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że sprawa nie została zakończona przez wydanie decyzji, zatem organ powinien umorzyć postępowanie w przedmiocie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej.
Sąd I instancji wskazał, że naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych w zakresie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej miało miejsce w dniu 17 marca 2012 r. Na podstawie ustaleń protokołu kontroli z 30 marca 2012 r. wszczęte zostało postępowanie administracyjne, które zakończyło się ostatecznie decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] września 2014 r. o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 3000 złotych. Zatem decyzja ostateczna w tej sprawie zapadła przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z dnia 29 sierpnia 2014 r., co miało miejsce w dniu 2 stycznia 2015 r. W dacie ponownego orzekania przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego brak było podstaw do umorzenia postępowania.
Sąd administracyjny kontrolując zaskarżoną decyzję bierze pod uwagę stan prawny obowiązujący w dniu jej wydania. Ponieważ w dniu 24 grudnia 2014 r. obowiązywała ustawa o drogach publicznych przed nowelizacją, zaś jej uregulowania tj. art. 13 ust. 1 pkt 3 i art. 13k ust. 1 pkt 1 dawały podstawę prawną do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej. Według oceny Sądu postępowanie zakończyło się z chwilą wydania decyzji ostatecznej, której moc obowiązująca wynika z uregulowanej art. 16 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych.
Skarżący wniósł skargę kasacyjną zarzucając Sądowi I instancji rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619, dalej: p.p.s.a) przez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organy przepisów postępowania, to jest: art. 4 ustawy zmieniającej z 29 sierpnia 2014 r. przez jego niezastosowanie i nieumorzenie postepowania prowadzonego w sprawie, art. 110 K.pa przez jego niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, że organ jest związany decyzją od chwili jej wydania, a nie od chwili doręczenia, art. 16 § 1 K.p.a. przez jego błędną interpretację i uznanie, że postępowanie administracyjne zakończyło się z chwila wydania decyzji ostatecznej i od tej chwili ma moc obowiązującą, a nie od chwili doręczenie decyzji ostatecznej. Podnosząc te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną udzielonej w ciągu 14 dni od otrzymania skargi kasacyjnej Główny Inspektor Transportu Drogowego reprezentowany przez radcę prawnego wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postepowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie gdyż nie zawiera uzasadnionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji. Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
W świetle cytowanych przepisów od autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.
W niniejszej sprawie prawidłowo Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie nie miał w istocie zastosowania art. 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 2014 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych, ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym oraz ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. z 2014 r., poz. 1310) stanowiący, że nie wszczyna się postępowania administracyjnego na podstawie art. 13k ust. 1 lub 2 ustawy, o której mowa w art. 1, a wszczęte umarza się, jeżeli naruszenie zostało popełnione przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Ustawa ta weszła w życie w dniu 1 stycznia 2015 r. (art. 7 tego aktu), a decyzja ostateczna została przez GITD wydana w dniu [...] grudnia 2014 r.
Sąd administracyjny kontroluje działalność organów administracji publicznej w oparciu o kryterium legalności, czyli zgodności z prawem, biorąc pod uwagę stan prawny, który obowiązywał w dniu orzekania przez organy administracji publicznej (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Natomiast organy w tej konkretnej sprawie dotyczącej popełnienia czynu, skutkującego nałożeniem na skarżącego kary pieniężnej z tytułu nieuiszczenia wymaganej opłaty elektronicznej za poddany kontroli przejazd, rozstrzygając tą sprawę mają obowiązek wziąć pod uwagę stan prawny obowiązujący w dniu popełnienia tego czynu.
Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok nie mógł zatem naruszyć przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit c p.p.s.a. (a nie art. 145 § 1 pkt c, jak zapewne na skutek omyłki wskazał autor skargi kasacyjnej) przez nieuwzględnienie naruszenia przez organ art. 4 ustawy zmieniającej. Organ nie mógł naruszyć przepisu, który jeszcze nie obowiązywał w dacie wydania decyzji ostatecznej.
Bezpodstawny jest też zarzut naruszenia art. 110 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że organ jest związany decyzją od chwili jej wydania, a nie od chwili jej doręczenie. który to przepis jeszcze nie obowiązywał. Treść tego przepisu, stanowiącego, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenie lub ogłoszenia (o ile kodeks nie stanowi inaczej) nie budzi wątpliwości. Przepis ten nie był jednak stosowany ani przez organ, Sąd I instancji nie dokonywał też w ramach sprawy kontroli przestrzegania przez organ tego przepisu.
W szczególności nie sposób dostrzec w rozważaniach Sądu I instancji błędnego stwierdzenia co do treści art. 110 K.p.a. Z tych samych przyczyn nie został naruszony art. 16 § 1 K.p.a. stanowiący o tym, że ostateczne stają się decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Niewątpliwie objęta skargą do Sądu I instancji decyzja GIDT z [...] grudnia 2014 r. była decyzją ostateczną, o jakiej mowa w tym przepisie. Fakt, że doręczenie decyzji jest elementem postępowania administracyjnego i wywołuje określone skutki prawne, nie wpływa na ocenę prawidłowości decyzji w odniesieniu do stanu prawnego obowiązującego w dacie jej wydania, a nie w dacie doręczenia.
Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu. Wobec powyższego, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a i § 6 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielanej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490). poz. 1804).