Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 7 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 3769/17

Uzasadnienie

I. Wyrokiem z dnia 4 lipca 2017r., sygn. akt V SA/Wa 680/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wojewódzkiego [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2014r. w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu.

II. Minister Infrastruktury i Rozwoju - utrzymując w mocy decyzję Dyrektora Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] kwietnia 2014r. w przedmiocie zwrotu przez stronę kwoty 31.381,14 zł wraz z odsetkami – wskazał, że [...] zawarł w dniu 14 lipca 2011r. umowę z Województwem Mazowieckim o dofinansowanie projektu pn. "Profesjonalni w pracy". Zgodnie z § 3 ust. 1 tej umowy, beneficjent był zobowiązany do realizacji projektu zgodnie z wnioskiem. Projekt był realizowany w okresie od dnia 1 lutego 2011r. do dnia 31 grudnia 2012r. Na podstawie umowy przyznano beneficjentowi dofinansowanie w łącznej kwocie nieprzekraczającej 4.378.465,87 zł. Stosownie do § 3 ust. 4 i § 30 umowy, przy wydatkowaniu środków beneficjent był zobowiązany do stosowania aktualnie obowiązujących Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, a w sprawach nieuregulowanych umową, reguł i zasad wynikających z programu, przepisów prawa krajowego i unijnego. Celem realizowanego przez beneficjenta projektu było podniesienie poziomu wiedzy nt. możliwości korzystania ze szkoleń finansowanych ze środków UE w celu inwestowania w swój potencjał zawodowy oraz przekazanie uczestnikom informacji na temat form wsparcia oferowanych w projekcie. Cel określony został również jako podniesienie wiedzy mieszkańców Mazowsza na temat funduszy europejskich oraz możliwości ich wykorzystania w kontekście podniesienia kwalifikacji zawodowych przy wykorzystywaniu środków unijnych z POKL. We wniosku beneficjent przewidział w ramach kosztów bezpośrednich (Zadanie 4 - Organizacja Szkoleń, podzadanie 52) koszty dotyczące noclegu trenerów oraz uczestników biorących udział w szkoleniu "Ratownictwo medyczne" w kwocie 188.134,50 zł. W ramach realizowanego projektu beneficjent przeprowadził szkolenie w [...] i dwa razy w [...], przy czym 127 uczestników szkoleń skorzystało z noclegów mimo, iż ich miejscem stałego zamieszkania, wskazanym podczas rekrutacji, było miasto, w którym przeprowadzane było szkolenie. Minister wskazał, że wydatek na ten cel w wysokości 31.078,99 zł nie jest wydatkiem kwalifikowanym, dlatego beneficjent został wezwany do jego zwrotu.

Zdaniem Ministra dla osiągnięcia celu projektu (tj. nabycia nowych, uzupełnienia lub podwyższenia kwalifikacji i umiejętności funkcjonariuszy policji oraz dostosowanie ich do aktualnych potrzeb) sfinansowanie noclegu dla wszystkich uczestników projektu nie było niezbędne. Fakt określenia we wniosku wydatku na noclegi dla wszystkich uczestników nie przesądza o sfinansowaniu tego wydatku każdemu z uczestników. Minister podkreślił, że na etapie wniosku aplikacyjnego nie były znane adresy zamieszkania przyszłych uczestników projektu. Ocena kwalifikowalności ponoszonych wydatków odbywa się na wszystkich etapach realizacji projektu. Pozytywna ocena co do założeń finansowych ujętych w budżecie projektu nie zwalnia beneficjenta ze szczegółowego analizowania ponoszonych wydatków. Wybór miejsca zakwaterowania uczestników został dokonany w toku realizacji projektu. Poniesiono zawyżone koszty w wyniku sfinansowania kosztów noclegów 127 osób w sytuacji, w której mieszkały one w miastach, w których szkolenie zostało przeprowadzone.

Minister podkreślił, że koszty były finansowane ze środków publicznych, co powoduje, że nie mogły być one ponoszone w sposób dowolny, ale podlegały szczególnemu rygorowi określonemu w Wytycznych. Zgodnie z art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2016r. poz. 1870), zwanej u.f.p., wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny.

III. Oddalając skargę Wojewódzkiego [...] na tę decyzję – Sąd I instancji wskazał, że sprawa ta została przekazana do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie wyrokiem NSA z dnia 10 listopada 2016r., sygn. akt II GSK 1248/15, wydanym na skutek skargi kasacyjnej strony skarżącej od wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 lutego 2015r., sygn. akt V SA/Wa 2155/14.

Powołując art. 190 p.p.s.a. Sąd I instancji wyjaśnił, że rozpoznając sprawę ponownie nie może dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego. Nie znajdując podstaw do zastosowania odstępstw od konieczności podzielenia poglądu prawnego wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 listopada 2016r., sygn. akt II GSK 1248/15, przyjął wykładnię prawa tam przedstawioną.

Wykonując zalecenia tego wyroku Sąd I instancji podniósł, że w okresie realizacji projektu przez skarżącego obowiązywały Wytyczne z dnia 15 grudnia 2010r., z dnia 27 grudnia 20111r. oraz z dnia 30 sierpnia 2012r. Tym niemniej w każdym przypadku zmiany tych Wytycznych Minister zamieszczał stosowny komunikat w Monitorze Polskim, tj. odpowiednio komunikat z dnia 15 grudnia 2010r. (M.P. poz. 1181), komunikat z dnia 27 grudnia 2011r. (M.P. poz. 1198), komunikat z dnia 30 sierpnia 2012r. (M.P. poz. 649). Sąd zauważył, że treść Wytycznych od 2010r. w zakresie punktu przywołanego w decyzjach organów nie zmieniła się w okresie 2011 - 2012r. Uznane za niekwalifikowane wydatki na noclegi były poniesione w okresie sierpień – listopad 2011r. oraz marzec – grudzień 2012r. i w tym czasie obowiązywały Wytyczne z dnia 22 listopada 2010r., z dnia 15 grudnia 2011r. oraz z dnia 14 sierpnia 2012r. W zakresie kwalifikowalności wydatków zapis w tych trzech wersjach Wytycznych jest identyczny, więc zmiana Wytycznych nie miała żadnego znaczenia na ocenę kwalifikowalności wydatków skarżącego. Wytyczne były ogłaszane na stronie internetowej zarówno Instytucji Zarządzającej (www.efs.gov.pl), jak i Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych (www.pokl.mazowia.eu).

W rozpatrywanej sprawie skarżący złożył – jak podniósł Sąd I instancji - oświadczenie, że zapoznał się z treścią Wytycznych. Obszernie cytował treść Wytycznych w swoich pismach procesowych na etapie postępowania administracyjnego zarówno przed organem I instancji, jak i przed organem odwoławczym. Wskazuje to, że skarżący zapoznał się z treścią Wytycznych oraz wiedział o jakie wytyczne chodzi, z jakiej daty i gdzie zostały opublikowane.

Odwołując się do § 3 ust. 1 - 4 i § 13 ust. 1 pkt 2 umowy o dofinansowanie, rozdział 3, podrozdział 1 "Podstawowe zasady kwalifikowania wydatków" pkt 1 lit. a) i b) Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, art. 207 ust. 1 pkt 2, art. 184 ust. 1 oraz art. 44 ust. 3 pkt 1 lit. a) i b) u.f.p. – Sąd I instancji stwierdził, że beneficjent miał obowiązek wydatkować środki w sposób racjonalny i efektywny, a w razie naruszenia tych zasad do zwrotu wydatkowanych środków. Wobec tego Sąd I instancji uznał, że wydatek poniesiony za noclegi 127 osób mieszkających w tej samej miejscowości, w której odbywały się szkolenia prawidłowo został uznany za niekwalifikowalny. Poniesienie tego wydatku oznacza nieefektywne wykorzystanie środków publicznych a to stanowi naruszenie Wytycznych, stanowiących procedury obowiązujące przy wydatkowaniu środków. Taki wydatek nie jest racjonalny, efektywny oraz nie jest niezbędny.

Możliwa jest bowiem realizacja założonych celów bez zapewnienia tym osobom noclegów, skoro ich miejsce zamieszkania znajduje się w tej samej miejscowości. Celem projektu było przede wszystkim podniesienie kwalifikacji zawodowych poprzez udział w szkoleniu: "Szkolenie z zakresu obsługi komputera", "Szkolenie dotyczące umiejętności interpersonalnych", "Ratownictwo medyczne". Mimo, że skarżący możliwość sfinansowania wszystkich noclegów dla uczestników projektu zastrzegł we wniosku o dofinansowanie projektu (i nie było to kwestionowane na etapie oceny merytorycznej wniosku), to powyższe automatycznie nie oznacza konieczności wydatkowania całej kwoty przeznaczonej na noclegi.

Skarżący bowiem we wniosku nie wskazał listy kandydatów (brak było adresów zamieszkania przyszłych uczestników projektu, istniała tylko informacja, że będą to osoby z województwa mazowieckiego). Dlatego też pozytywna opinia Instytucji Pośredniczącej co do założeń finansowych ujętych w budżecie projektu nie zwalniała beneficjenta ze szczegółowego analizowania ponoszonych wydatków, w tym analizowania ich racjonalności i efektywności w toku realizacji projektu. Skarżący, jak i instytucja oceniająca projekt, nie mieli na datę oceny wniosku wiedzy, jaka część uczestników projektu będzie posiadała adres zamieszkania w miejscowości realizacji szkolenia i czy w ogóle takie osoby będą brały udział w projekcie. Tak samo wybór miejsca zakwaterowania uczestników projektu dokonany został w toku realizacji projektu, a nie wynikał z zapisów wniosku o dofinansowanie.

W związku z tym powyższe dane zostały określone dopiero po przeprowadzeniu rekrutacji uczestników do projektu i wyborze miejsca szkolenia. Kwota przeznaczona m.in. na noclegi jest kwotą maksymalną i jej wydatkowanie musi odbywać się w zgodzie z zasadami racjonalności, efektywności i celowości jej ponoszenia. Skarżący ma obowiązek dokonywać racjonalnych, najbardziej efektywnych i niezbędnych wydatków, a nie jedynie zgodnych z wnioskiem o dofinansowanie. Nie dokonał jednakże analizy niezbędności sfinansowania noclegów dla uczestników zamieszkałych w miejscowościach, w których odbywały się szkolenia. Mimo, że projekt formalnie był realizowany zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie, to jednak był również realizowany bez uwzględnienia powyższych zapisów Wytycznych.

Zdaniem Sądu zamieszkiwanie przez uczestnika szkolenia w tej samej miejscowości, co hotel wyklucza taką osobę z możliwości zapewnienia tej osobie noclegu, jeżeli nie wymaga tego cel projektu. W sprawie cel projektu mógł zostać zrealizowany niezależnie od zapewnienia noclegu.

Sąd I instancji wyjaśnił, że pod pojęciem "innych procedur" należy rozumieć nie tylko procedury określone przepisami prawa powszechnie obowiązującego, ale również postanowienia umowy zawartej po wyłonieniu danego projektu do sfinansowania, co wynika ze specyfiki uregulowań przyjętych ustawą z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009r. nr 84, poz. 712 ze zm.), zwanej u.z.p.p.r. Przyjęto w niej, że same projekty realizowane są w oparciu nie tylko o zaakceptowany wniosek, lecz także umowę, która określa obowiązki zarówno beneficjenta, jak też instytucji udzielającej dofinansowania, wzór której jako element systemu realizacji programu operacyjnego stanowi dokumentację konkursową (art. 26 ust. 1 pkt 8 u.z.p.p.r.). Podpisana przez beneficjenta według wzoru umowa określa procedurę wykonywania przez niego projektu. W tej sytuacji, stosując zarówno gramatyczną, jak też systemową wykładnię art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

Sąd I instancji przyjął, że w pojęciu "innych procedur" mieszczą się umowy zawierane przez beneficjentów na wykonanie projektów zgłoszonych przez nich w ramach określonych programów operacyjnych i wyłonionych do dofinansowania. Za owe inne procedury w tej sprawie Sąd I instancji uznał zgodnie z umową o dofinansowanie m.in. "Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki".

Za nieistotną dla kwalifikowalności wydatków na późniejszym etapie Sąd I instancji uznał brak ich kwestionowana zarówno na etapie badania projektu, jak i podczas podpisywania umowy. Nawet przy pełnej akceptacji wniosku o dofinansowanie oraz podpisaniu umowy o dofinansowanie i przekazaniu środków oraz po zrealizowaniu projektu, organ może wydać decyzję zobowiązującą do zwrotu dofinansowania, gdy stwierdzi, że doszło do naruszenia procedur przy wykorzystaniu dofinansowania.

Zdaniem Sądu I instancji poniesiony w sposób nieprawidłowy wydatek, tj. przede wszystkim niezgodnie z zapisami podrozdziału 3.1 pkt 1 lit. a) i b) odpowiada definicji nieprawidłowości zawartej w art. 2 ust. 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE.L. z 2006, nr 210, s. 25 ze zm.), zwanego rozporządzeniem nr 1083/2006. W tej sprawie mogła powstać szkoda w budżecie ogólnym UE poprzez finansowanie wydatku w wyższej wysokości niż wynikałoby to z zasady racjonalnego i najbardziej efektywnego ponoszenia wydatków. Już w tym momencie zrealizowane są przesłanki określone w definicji nieprawidłowości, gdyż środki pomocowe zostały wydatkowane niezgodnie z procedurami, rozliczone w zatwierdzonych wnioskach o płatność i zrefundowane ze środków publicznych. Niegospodarne wydatkowanie środków publicznych będzie tą nieprawidłowością.

Naruszenie zapisów Wytycznych stanowi – jak podniósł Sąd I instancji - złamanie procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków europejskich, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., zaś brak zwrotu w terminie wyznaczonym w wezwaniu skierowanym do skarżącej stanowi przesłankę do wydania na podstawie art. 207 ust. 9 w zw. z ust. 1 pkt 2 u.f.p. decyzji administracyjnej.

1. IV. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. I. prawa materialnego, polegającego na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. w zw. z Rozdziałem 3 - Ogólne zasady kwalifikowania wydatków, Podrozdział 1 - Podstawowe zasady kwalifikowania wydatków pkt 1 lit. h) Wytycznych z dnia 22 listopada 2010r., z dnia 15 grudnia 2011r. i 14 sierpnia 2012r. w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki zatwierdzonych przez Ministra Rozwoju Regionalnego w zw. z § 3 ust. 1 oraz § 32 ust. 2 pkt 1 umowy o dofinansowanie projektu oraz pkt 32 integralnej części tej umowy w postaci budżetu projektu stanowiącego część wniosku o dofinansowanie projektu POKL (str. 17), zatwierdzonego przez instytucję kontrolującą - poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i błędne przyjęcie, przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za organem, że wykorzystanie środków przekazanych w ramach realizacji projektu nastąpiło przez skarżącego z naruszeniem obowiązujących procedur, w sytuacji gdy przeznaczenie kwoty dofinansowania na zapewnienie noclegów każdemu uczestnikowi szkolenia bez względu na okoliczności, stanowiło materialne prawo i jednocześnie zobowiązanie skarżącego jako strony umowy z dnia 14 lipca 2011r. o dofinansowanie projektu w ramach programu operacyjnego kapitał ludzki wraz z załącznikiem stanowiącym jej integralną część, tj. wnioskiem o dofinansowanie projektu POKL, w którym na str. 17 pkt 32 szczegółowego budżetu projektu wskazano "koszt noclegu dla każdej osoby biorącej udział w szkoleniu" a który to budżet organ zatwierdził i powyższą umowę w sposób ważny i skuteczny podpisał, co czyniło ją jedną z procedur określonych w "par." 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.;
2. II. przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez podważenie zaufania obywateli do organów władzy publicznej, polegające na zaakceptowaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sytuacji wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwrotu kwoty pochodzącej ze środków unijnych przez skarżącego, w sposób oczywisty sprzecznej z treścią umowy administracyjnej zawartej przez skarżącego, w której strony umowy zgodnie ustaliły sposób wydatkowania środków, a następnie podważenie tejże umowy.

Wobec tych zarzutów skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zaś na podstawie art. 203 § 1 p.p.s.a., o zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

1. V. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Ministra Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie, w toku rozprawy sądowej podtrzymał wnioski odpowiedzi na skargę kasacyjną.
2. VI. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną przez [...] skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych, co oznacza, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zarzuty kasacyjne nie są bowiem uzasadnione.

Wobec oparcia skargi kasacyjnej na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają - jak jednolicie przyjmuje orzecznictwo i piśmiennictwo - zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny niezasadnie został zakwestionowany w zaskarżonym wyroku (lub uznany za prawidłowy), można przejść do oceny prawidłowości dokonanej przez organy administracji publicznej subsumcji przyjętego przez nie stanu faktycznego pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego (por. B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2006, s. 425). Ta kolejność rozpoznania zarzutów jest uzasadniona w niniejszej sprawie, bowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego obejmują wyłącznie błędne ich zastosowanie w sprawie.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. nie jest zasadny. Naruszenia tych przepisów skarżący kasacyjnie upatruje – jak wynika z treści zarzutu i jego uzasadnienia - w zaakceptowaniu przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy żądanie zwrotu środków unijnych jest sprzeczne z ważną i wiążącą strony umową o dofinansowanie a przeprowadzone w trakcie realizacji projektu dwukrotne kontrole przez instytucję wdrażającą programy regionalne, jak i kontrola przez Urząd Kontroli Skarbowej nie wykryły żadnych naruszeń i w zaleceniach pokontrolnych nie wskazywano, aby noclegi dla uczestników mieszkających w tej samej miejscowości, w której odbywało się szkolenie, nie mogły stanowić wydatków kwalifikowanych. Zakwestionowanie tych wydatków w wyniku kolejnej kontroli zdaniem skarżącego kasacyjnie oznacza, że to organ nie dochował należytej staranności przy ocenie wniosku o dofinansowanie projektu i zawieraniu umowy o dofinansowanie, a beneficjent ponosi odpowiedzialność za błędy organu.

Z powyższego wynika zatem, że naruszenie zasady zaufania do organów państwa skarżący kasacyjnie wiąże w istocie z okolicznościami poprzedzającymi wszczęcie postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu dofinansowania. Fakt ten ma istotne znaczenie dla oceny zasadności analizowanego zarzutu, bowiem przyznanie dofinansowania projektów ze środków unijnych następuje – co podkreśla także skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - w drodze umowy o dofinansowanie i wydatkowanie środków następuje na zasadach i w trybie określonym w tej umowie (por. art. 30 u.z.p.p.r. i § 29 umowy o dofinansowanie). Pomimo tego, że treść umowy o dofinansowanie jest w pewnym zakresie determinowana przez przepisy prawa publicznego, to jednakże umowa ta dochodzi do skutku w wyniku zgodnych oświadczeń woli stron tej umowy, a spory związane z realizacją umowy, która odsyła również do unijnych i krajowych regulacji prawa publicznego w zakresie w niej określonym (por. § 3 ust. 4, § 29 umowy o dofinansowanie), podlegają rozstrzygnięciu przez sąd powszechny (por. § 30 ust. 2 umowy o dofinansowanie).

Wobec tego postanowienia umowy o dofinansowanie determinują czy i w jakim zakresie instytucja wdrażająca będzie korzystała z instrumentów prawnych zastrzeżonych dla organów administracji publicznej korzystających z imperium władztwa, a w jakim z instrumentów cywilnoprawnych. W zakresie zwrotu środków wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem lub z naruszeniem procedur, określonych w art. 184 u.f.p., umowa o dofinansowanie w § 13 przewiduje administracyjnoprawny tryb działania instytucji wdrażającej programy operacyjne. W tym zakresie instytucja ta wszczyna postępowanie administracyjne – co nie jest sporne w tej sprawie - dopiero wówczas gdy beneficjent wydatkuje przyznane środki unijne z naruszeniem warunków określonych w umowie o dofinansowanie i jednocześnie pomimo wezwania instytucji nie dokona dobrowolnego zwrotu wadliwie wydatkowanej kwoty tych środków. Jak bowiem wynika z ust. 3 § 13 umowy o dofinansowanie beneficjent dokonuje zwrotu środków wraz z odsetkami, na pisemne wezwanie instytucji wdrażającej (instytucji pośredniczącej II stopnia), w terminie 14 dni kalendarzowych od dnia doręczenia wezwania do zapłaty na rachunki bankowe wskazane przez instytucję zarządzającą (instytucję pośredniczącą II stopnia) w tym wezwaniu.

Ze stanowiących podstawę materialnoprawną żądania zwrotu środków przepisów art. 207 w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. wynika z kolei, że o zwrocie środków wydatkowanych niezgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wydatkowaniu instytucja wdrażająca orzeka w decyzji. Działania instytucji zarządzającej (wdrażającej) podejmowane przed datą doręczenia postanowienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu środków unijnych nie są więc czynnościami procesowymi w ramach tego postępowania i ich konsekwencje nie mogą być rozważane z punktu widzenia naruszenia reguł określonych w k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego normuje stosownie do art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. postępowania przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych a obecnie także w załatwianych milcząco (pkt 1) oraz przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1 (pkt 2).

Skoro zatem konsekwencje naruszenia przepisów k.p.a., w tym objętego zarzutem kasacyjnym art. 8 k.p.a., nie mogą być odnoszone do czynności podejmowanych przez instytucję wdrażającą poza postępowaniem administracyjnym (tj. podpisanie umowy czy czynności kontrolne prawidłowości wykonywania umowy), tym bardziej gdy nie mają one formy prawnej decyzji a w przypadkach określonych przez k.p.a. także postanowienia, to tym samym nie sposób postawić Sądowi I instytucji, a poprzednio instytucji wdrażającej skutecznego zarzutu naruszenia zasady zaufania do organów państwa.

Skarżący kasacyjnie nie uwzględnia też w swojej argumentacji oczywistego faktu, że instytucja wdrażająca zgodnie z Wytycznymi, stanowiącymi integralną część umowy o dofinansowanie, uprawniona jest do kontroli kwalifikowalności wydatków na etapie realizacji projektu, rozliczenia projektu a także podczas kontroli (Ogólne zasady kwalifikowania wydatków, podrozdział 3.5. Ocena kwalifikowalności wydatków). Również § 18 umowy o dofinansowanie zapewnia instytucji wdrażającej uprawnienie do kontrolowania projektu przez cały okres przechowywania dokumentacji realizacji projektu, tj. zgodnie z § 17 ust. 5 umowy o dofinansowanie przez 10 lat, celem wyeliminowania wydatków, poniesionych niezgodnie z warunkami przyznania pomocy. Wbrew przekonaniu skarżącego kasacyjnie związanie postanowieniami umowy o dofinansowanie, pomimo że nie została ona rozwiązana, nie może prowadzić do automatycznego wniosku, że zakwestionowanie wydatków na sporne noclegi jako sprzeczne z tą umową stanowi naruszenie zasady zaufania do organów państwa.

W tym zakresie zauważyć należy, że na etapie zawierania umowy o dofinansowanie ani skarżący kasacyjnie, ani instytucja wdrażającą nie mogli mieć wiedzy, że swój udział w szkoleniu zgłoszą osoby mieszkające w tej samej miejscowości, w której odbyły się szkolenia. W tej dacie znana była wyłącznie ogólna informacja, że szkolenie jest dedykowane do mieszkańców województwa mazowieckiego. Nie sposób zatem podzielić argumentów uzasadnienia skargi kasacyjnej, że instytucja nie dochowała należytej staranności przy ocenie wniosku o dofinansowanie i zawieraniu umowy. Skoro w momencie zawierania umowy o dofinansowanie nie były znane dane personalne i adresowe uczestników szkoleń, to trudno w ogólne mówić o jakimkolwiek błędzie instytucji i wiązać z tym błędem naruszenie zasady zaufania do organów państwa.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela też zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. w zw. z odpowiednimi zapisami Wytycznych w zw. z § 3 ust. 1 oraz § 32 ust. 2 pkt 1 umowy o dofinansowanie projektu oraz pkt 32 budżetu projektu stanowiącego część wniosku o dofinansowanie projektu. Kwestionując zaskarżony wyrok w tym zakresie skarżący kasacyjnie podnosi, że ważna i skuteczna umowa o dofinansowanie nie przewiduje żadnych wyjątków od ujętych w budżecie projektu wydatków na sfinansowanie kosztów noclegu wszystkich uczestników szkoleń, w którym jako kwalifikowane przewidziano wydatki dla każdego uczestnika, co oznacza, iż strony umowy umówiły się, że ze środków unijnych zostaną pokryte wydatki na nocleg dla każdego uczestnika biorącego udział w szkoleniu. Z tego względu zdaniem skarżącego kasacyjnie mógł on zakładać, że wydatkowanie środków unijnych na zapewnienie noclegu każdemu uczestnikowi szkolenia bez względu na miejsce stałego zamieszkania było przez instytucję analizowane przed podpisaniem umowy.

Wobec tego, że naruszenia tych przepisów skarżący kasacyjnie upatruje w wadliwym ich zastosowaniu przez Sąd I instancji i przyjęciu, że sporna kwota środków została wydatkowana niezgodnie z procedurami zauważyć należy, iż oceny prawidłowości tak sformułowanych zarzutów należy dokonywać w świetle przyjętej przez Sąd I instancji wykładni tych przepisów i przyjętych za podstawę zaskarżonego wyroku ustaleń faktycznych. W tym zakresie stanowisko Sądu I instancji jako niezakwestionowane skargą kasacyjną jest bowiem wiążące w tej sprawie. Przypomnieć zatem trzeba, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji ustalił, że skarżący kasacyjnie w umowie o dofinansowanie zobowiązał się do realizacji wniosku zgodnie z Wytycznymi w zakresie kwalifikowalności wydatków POKL; sfinansował ze środków unijnych noclegi dla 127 - ciu uczestników szkoleń mających miejsce zamieszkania w tej samej miejscowości, w której odbywało się szkolenie; we wniosku o dofinansowanie nie wskazał listy uczestników szkoleń i ich adresów.

Sąd I instancji uznał ponadto, że pod pojęciem "innych procedur" należy rozumieć nie tylko akty powszechnie obowiązujące, ale również umowę o dofinansowanie i Wytyczne w zakresie kwalifikowalności, przy czym zgodnie z mającymi zastosowanie w tej sprawie różnymi - jednakże tożsamymi treściowo - wersjami Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków aby wydatki mogły być uznane za kwalifikowane muszą być niezbędne dla realizacji projektu i jednocześnie racjonalne i efektywne. W pojęciu niezbędne wydatki nie mieszczą się zdaniem Sądu I instancji wydatki na noclegi uczestników mieszkającym w tej samej miejscowości, w której odbyło się szkolenie, gdyż możliwa była realizacja założonych celów projektu bez zapewnienia noclegu tym uczestnikom.

Nie sposób zatem podzielić stanowiska skargi kasacyjnej, że w powyższych okolicznościach faktycznych Sąd I instancji w sposób wadliwy dokonał subsumpcji tak rozumianej normy materialnoprawnej art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 u.f.p. w zw. z Wytycznymi. Przede wszystkim zauważyć należy, że skarżący kasacyjnie w sposób wybiórczy traktuje postanowienia umowy o dofinansowanie. Koncentruje się bowiem na tych jej postanowieniach, wedle których wniosek o dofinansowanie projektu wraz z projektem budżetu projektu stanowi integralną część umowy, pomijając jednocześnie te postanowienia umowy, z których wynika również jego zobowiązanie do stosowania przy kwalifikowaniu wydatków Wytycznych przewidzianych dla tego programu. Traktując zapisy umowy jako pewną spójną całość i ustalając treść obowiązków i uprawnień skarżącego kasacyjnie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wbrew argumentacji skargi kasacyjnej umowa ta nie uprawniała do sfinansowania ze środków unijnych wydatków na noclegi uczestników szkoleń mieszkających w tej samej miejscowości co miejsce szkolenia.

Wprawdzie ze stanowiącego integralną część wniosku o dofinansowanie budżetu projektu wynika, iż wnioskodawca przewidział w tym budżecie wydatek dla wszystkich uczestników szkoleń. Niemniej jednakże tak ogólnikowy zapis nie może – w oderwaniu od innych postanowień umowy i dokumentacji konkursowej – jeszcze przesądzać jak tego oczekuje skarżący kasacyjnie bezwzględnego sfinansowania noclegu każdemu uczestnikowi szkolenia. Samo ujęcie wydatku w budżecie projektu nie oznacza, iż zostanie on faktycznie poniesiony na etapie realizacji projektu a jeśli nawet zostanie poniesiony będzie on mógł być sfinansowany środkami z budżetu UE. Dla oceny kwalifikowalności wydatków poszczególnych uczestników konieczna jest bowiem – co słusznie przyjął Sąd I instancji - ich analiza w aspekcie określonych w Wytycznych warunków kwalifikowalności wydatków, tj. czy dany wydatek jest niezbędny, racjonalny i efektywny dla realizacji celu projektu.

Faktyczny problem w sprawie nie sprawdza się zatem do tego, czy prawidłowo wydatek został ujęty w budżecie projektu i czy umowa o dofinansowanie przewidywała wyjątki od kwalifikowalności wydatków na noclegi, lecz czy poniesiony przez skarżącego kasacyjnie na etapie realizacji projektu wydatek a zakwestionowany przez instytucję wdrażającą był niezbędny dla realizacji projektu, co z kolei stanowi cechę jego kwalifikowalności. W zakresie kwalifikowalności wydatków na noclegi Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie podziela wyrażony w podjętym w stosunku do skarżącego kasacyjnie wyroku NSA z dnia 10 listopada 2016r., sygn. akt II GSK 1001/15, pogląd że "(...) okoliczności podnoszone przez wnoszącego skargę kasacyjną, że kwalifikowalność wydatków, nie była kwestionowana zarówno na etapie badania projektu, jak i podczas podpisywania umowy, nie jest przeszkodą do zakwestionowania ich kwalifikowalności na późniejszym etapie, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Wobec tego, nawet przy pełnej akceptacji wniosku o dofinansowanie oraz podpisaniu umowy o dofinansowanie i przekazaniu środków oraz po zrealizowaniu projektu, organ może wydać decyzję zobowiązującą do zwrotu dofinansowania, gdy stwierdzi, że doszło do naruszenia procedur przy wykorzystaniu dofinansowania (...)". W wyroku tym NSA stwierdził również – co jest istotne z punktu widzenia zaistniałego w niniejszej sprawie sporu – że "wydatek poniesiony za noclegi osób mieszkających w tej samej miejscowości, w której odbywały się szkolenia prawidłowo został uznany przez organ za niekwalifikowalny, gdyż został poniesiony z naruszeniem procedur o których mowa powyżej. Poniesienie takiego wydatku oznacza nieefektywne wykorzystanie środków publicznych, a to stanowi naruszenie Wytycznych, które (...) stanowią procedury obowiązujące przy wydatkowaniu środków. Taki wydatek związany z noclegami w hotelu znajdującym się w tej samej miejscowości, w której mieszkają osoby korzystające z noclegu nie jest racjonalny, efektywny oraz nie jest niezbędny.

Możliwa jest bowiem realizacja założonych celów projektu bez zapewnienia tym osobom noclegów, skoro ich miejsce zamieszkania znajduje się w tej samej miejscowości, w konsekwencji te koszty nie były niezbędne do realizacji przedmiotowego projektu. Zatem skarżący poniósł koszty mimo braku ich faktycznego uzasadnienia i wbrew jego twierdzeniom nie ma tu mowy o żadnej dyskryminacji osób (ograniczeniu dostępu) ze względu na miejsce zamieszkania". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w tej sprawie na gruncie analizowanej regulacji prawnej nie ma zatem znaczenia to, czy w umowie został wprost przewidziany wyjątek w postaci "nie kwalifikowalności" wydatku na noclegi osób zamieszkujących w tej samej miejscowości, w której odbyło się szkolenie. W umowie o dofinansowanie poprzez odwołanie do dokumentacji programu operacyjnego (na którą składają się m.in. Wytyczne) strony wskazują wyłącznie pewne ogólne założenie, że wydatki będą uznane za kwalifikowane do dofinasowania ze środków publicznych, o ile będą one spełniały kryteria kwalifikowalności wydatku, co uogólniając sprowadza się do niezbędności wydatku dla osiągnięcia celu projektu.

Ostatecznie kwalifikowalność danego konkretnego i ponoszonego przez beneficjenta wydatku jest dokonywana na etapie realizacji danego projektu. Zaplanowanie w budżecie projektu wydatku na noclegi dla wszystkich uczestników szkolenia (na tym etapie niezindywidualizowanych) oznacza jedynie, że ujęta w tym budżecie kwota na ten wydatek (obok wielu innych wydatków) stanowi maksymalną kwotę, jaka w ramach przyznanego dofinansowania projektu, może być przeznaczona na ten wydatek, co wyklucza również przesunięcie w ramach tego dofinansowania kwot pomiędzy różnymi zaplanowanymi wydatkami. Ponoszone w ramach projektu wydatki nie tylko muszą być zgodne z zatwierdzonym budżetem, ale również muszą być ponoszone rozsądnie, tj. oszczędnie i w sposób celowy, co wynika zarówno z Wytycznych, jak również z art. 44 ust. 3 pkt 1 lit. a) i b) u.f.p. Poprzez nałożenie w umowie o dofinansowanie na beneficjenta obowiązku dokonywania wydatków zgodnie z Wytycznymi instytucja wdrażająca zapewniła więc sobie możliwość kwestionowania wydatków niespełniających warunków określonych w tych Wytycznych.

W konsekwencji to na beneficjencie wydatkującym przyznane dofinansowanie spoczywa ciężar bieżącego analizowania, czy przewidziany w budżecie projektu wydatek w konkretnym przypadku spełnia kryteria kwalifikowalności.

Zważywszy na powyższą regulację prawną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w niespornych okolicznościach tej sprawy zasadnie Sąd I instancji uznał, że wydatek poniesiony na noclegi uczestników szkolenia, mieszkających w tej samej miejscowości, w której odbyło się szkolenie, nie stanowił wydatku kwalifikowanego a wydatek ten został poniesiony z naruszeniem procedur. Poniesienie tego wydatku oznacza – co słusznie podniósł Sąd I instancji – nieefektywne wykorzystanie środków publicznych, a to stanowi naruszenie Wytycznych. Wydatek taki nie jest bowiem racjonalny, efektywny i niezbędny dla zrealizowania celu projektu. Jak bowiem argumentował Sąd I instancji realizacja celów projektu była możliwa bez zapewnienia noclegów wskazanym uczestnikom szkolenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego cel projektu nie był zagrożony z tego powodu, że uczestnikom mieszkającym w tej samej miejscowości, w której odbywało się szkolenie nie zostały zapewnione noclegi, zwłaszcza biorąc pod uwagę dobre skomunikowanie miejsca położenia ośrodka szkoleniowego.

Nie sposób zatem zarzucić zaskarżonemu wyrokowi wadliwego zastosowania objętych analizowanym zarzutem kasacyjnym przepisów prawa materialnego. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie naruszył bowiem wynikające z Wytycznych reguły kwalifikowania wydatków, co oznacza, że doszło do naruszenia procedur, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 u.f.p. w zw. z Wytycznymi.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O częściowym zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzekł zaś na podstawie art. 207 § 2 w zw. z art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r. poz. 1804 ze zm.).